Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2082/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego prawnego sprawy.

W dniu 23 stycznia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy strychu nieużytkowego w budynku przy ul. W. w Gdyni i zmiany jego sposobu użytkowania na cele mieszkalne. Na podstawie przeprowadzonej kontroli oraz dokumentacji dostarczonej przez J. W. (właścicielkę lokalu nr 2 w ww. budynku) organ ustalił, że przebudowa strychu wykonana została na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Gdyni z dnia [...] kwietnia 1988 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego modernizację budynku mieszkalnego oraz budowę dwóch boksów garażowych na działce położonej w Gdyni przy ul. W. W projekcie technicznym stanowiącym załącznik do tej decyzji zaprojektowano między innymi nadbudowę budynku o poddasze użytkowe doświetlane od strony elewacji wschodniej i zachodniej, brak jest natomiast okna zlokalizowanego od strony elewacji południowej.

Ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2006 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w części decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r., dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującej wykonanie otworu okiennego nr 6 w ścianie usytuowanej na granicy pomiędzy budynkami przy ul. W. w Gdyni. Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 24 listopada 2011 r. potwierdzono wcześniejsze ustalenia, tj. że w poziomie poddasza, w elewacji południowej budynku przy ul. W. w Gdyni, w ścianie granicznej z posesją przy ul. W. w Gdyni znajduje się okno o wymiarach 180 x 85 cm doświetlające jedno z pomieszczeń poddasza.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a.:

1. 1. nałożył na J. W. obowiązek zamurowania otworu okiennego zlokalizowanego w poziomie poddasza w południowej ścianie zewnętrznej budynku przy ul. W. w Gdyni, usytuowanej w granicy z działką przy ul. W. w Gdyni i uzupełnienia warstw tynku w technologii istniejącej ściany z zachowaniem kolorystyki,
2. 2. ustalił termin wykonania ww. obowiązku do dnia 30 września 2013 r.

Jak stwierdził organ, wykonanie ww. okna w ścianie budynku znajdującej się na granicy działki stanowi naruszenie przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) i obowiązujących w okresie "modernizacji budynku" przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może nastąpić tylko poprzez zlikwidowanie wykonanego otworu okiennego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. W. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego:

1. 1. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku,
2. 2. uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej wyznaczony termin wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do 10 października 2013 r.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (nadbudowa) do stanu zgodnego z prawem może nastąpić tylko poprzez zlikwidowanie przedmiotowego otworu okiennego. Wykonanie go nie było przewidziane w pozwoleniu na budowę, a jego zalegalizowanie nie było możliwe, gdyż powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 50 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego), wynikające z niezachowania warunku sytuowania ściany z otworem okiennym w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Skargę na powyższą decyzję złożyła J. W., wnosząc o jej uchylenie i zarzuciła jej naruszenie: art. 7 w związku z art. 8 i art. 11 oraz 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 107 § 1 w związku z art. 8 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 77 w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a., a także art. 51 ust. 1 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie złożył Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w toku postępowania organy niespornie ustaliły, że budynki przy ul. W. w Gdyni zostały pobudowane po obrysie działki, a więc stoją w ostrej granicy działek. Przedmiotowe okno zostało wykonane w trakcie przebudowy strychu w pierwszym z nich. Jak wynika z decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r. w ścianie południowej nadbudowy w poziomie poddasza nie zaprojektowano okna. Ta okoliczność została przez organy ustalona prawidłowo i wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, w szczególności widoku budynku od strony elewacji południowej. Przeciwne twierdzenia skarżącej nie znajdują oparcia w dokumentacji. Otwór okienny w poziomie poddasza w elewacji południowej został, zatem wykonany przez inwestora "samowolnie". Tym samym za prawidłowy uznał Sąd zastosowany przez organ tryb doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem, nakładający obowiązek zamurowania przedmiotowego otworu okiennego.

Jak wskazał Sąd, organ dokonał porównania przepisów regulujących kwestie usytuowaniem otworów okiennych w ścianie budynku graniczącej z inną nieruchomością zarówno w czasie powstania spornego okna, jak i przepisów aktualnie obowiązujących. W tym zakresie zarówno przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, jak i aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie przewidują sytuowania okien w ścianie budynku graniczącej z sąsiednią nieruchomością. Nie może, więc budzić wątpliwości spełnienie przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy te przewidywały (i nadal przewidują) bezwzględny zakaz umieszczania otworów okiennych w ścianach położonych w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki.

Nie ma, zatem żadnej możliwości pozostawienia otworu okiennego usytuowanego sprzecznie z tymi przepisami. Nie można także domniemywać legalności przedmiotowego otworu okiennego, bo gdyby w udzielonym pozwoleniu na budowę przewidziany został otwór okienny od strony południowej na poziomie poddasza, to właściwy organ w trybie nieważnościowym musiałby taki zapis wyeliminować, tak jak to uczynił z otworem w poziomie pierwszego piętra.

Zdaniem Sądu wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszystkie niezbędne elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna. Uzasadnienia są spójne i logiczne, ustalony stan faktyczny przedstawiony w sposób należyty i pokrywa się z materiałem dowodowym zawartym w aktach sprawy. Organ odwoławczy dokonał powtórnej oceny merytorycznej, szczegółowo omówił zastosowane przepisy i wskazał na podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Brak przywołania w sentencji decyzji przepisów technicznych nie stanowi uchybienia, bowiem w treści przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest mowa o "doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem", więc przeprowadzenie analizy, co do przepisów zastosowanych w konkretnej sprawie w treści uzasadnienia decyzji spełnia wymogi, co do treści decyzji. Także przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. został właściwie zastosowany.

Sprawa okna objętego projektem była przedmiotem odrębnego postępowania, które zakończyło się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia z 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 363/08, oddalającym skargę w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia południowej ściany zewnętrznej budynku przy ul. W. w Gdyni zlokalizowanej na granicy z działką przy ul. W., do stanu poprzedniego przez zamurowanie otworu okiennego zlokalizowanego w tej ścianie w lokalu nr 2, w poziomie pierwszego pięta i uzupełnienia warstw tynku w technologii istniejącej ściany z zachowaniem kolorystki.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. a. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 891/13 i nie uchylenie decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r.,
3. b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., który to ustalił, że zatwierdzony decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Gdyni o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1988 r. projekt budowlany nie przewidywał otworów okiennych w ścianie elewacji południowej budynku posadowionego przy ul. W. w Gdyni, co skutkowało uznaniem, iż w przedmiotowej sytuacji doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych, co nie znajduje oparcia w dokumentacji projektowej (załączników technicznych do ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r.) ani w treści decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., a wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego takiego ustalenia stanowi o niepełnym, wybiórczym rozpatrzeniu materiału dowodowego powodującym niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzeniu sprawy co do jej istoty,
4. c. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. pomimo podnoszonego przez stronę zarzutu naruszenia przez organ z art. art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. przez ustalenie, iż otwór okienny na poziomie poddasza w ścianie elewacji południowej budynku posadowionego przy ul. W. w Gdyni został wykonany samowolnie bez wskazania okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających taki wniosek, co przesądza o uchyleniu się od rozpatrzenia zarzutów skarżącej,
5. d. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadności zastosowania art. 51 Prawa budowlanego, pomimo sprzeczności ustaleń organu z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy, tj. decyzjami z dnia [...] kwietnia 1988 r. wraz z załącznikami technicznymi oraz z dnia [...] maja 2006 r., bez rozważania twierdzeń i argumentów skarżącej istotnych dla przeprowadzonej oceny prawnej, prowadzące do usankcjonowania uchybień i błędnych ustaleń organu, co do samowolnego wykonania otworu okiennego na poziomie poddasza w ścianie elewacji południowej budynku posadowionego przy ul. W. w Gdyni,
6. e. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pełnej kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i pominięcie istotnych naruszeń przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 16 § 1 K.p.a. poprzez podważanie zasady trwałości decyzji administracyjnych w związku z pominięciem szczególnych trybów wzruszania decyzji, tj. wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1988 r., a także decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r.,
7. f. art. 134. § 1 w zw. z art. 3 § 1 oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pełnej kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i pominięcie istotnych naruszeń przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 8, art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie samowolnie wykonanego "okna zlokalizowanego w lokalu nr 2, w poziomie pierwszego piętra, w elewacji południowej budynku przy ul. W. w Gdyni, w ścianie granicznej z posesją przy ul. W. ", pomimo iż postępowanie zgodnie z zawiadomieniem z dnia 23 stycznia 2004 r. prowadzone było w sprawie "przebudowy strychu nieużytkowego budynku przy ul. W. w Gdyni i zmiany sposobu jego użytkowania na cele mieszkalne", co przesądza o prowadzeniu przez organ postępowania w sposób podważający zasadę pogłębienia zaufania obywateli do państwa, a ponadto uniemożliwiało stronie udział w postępowaniu w sposób pozwalający na ochronę jej słusznego interesu,
8. 2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a.: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzające do badania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego do prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, tj. decyzji z dnia [...] kwietnia 1988r.

Wskazując na przedstawione wyżej podstawy kasacji strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego, według spisu kosztów, jaki zostanie przedstawiony przed zamknięciem rozprawy, a w wypadku jego braku według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (zarzut 1.b). Co prawda, słusznie stwierdza jej autor, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] kwietnia 1988 r. przewidywał wykonanie otworu okiennego w ścianie elewacji południowej budynku przy ul. W. w Gdyni, jednakże zupełnie pomija to, że nie było to okno na poddaszu, jak przedmiotowe. W tym zakresie słusznie wskazywał Sąd pierwszej instancji na postępowanie zakończone wydaniem ostatecznej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2007 r., którą nałożono na skarżącą obowiązek doprowadzenia południowej ściany zewnętrznej budynku przy ul. W. w Gdyni, zlokalizowanej na granicy z działką przy ul. W., do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu okiennego zlokalizowanego w tej ścianie w lokalu nr 2 – co należy wyraźnie wyeksponować – w poziomie pierwszego piętra i uzupełnienia warstw tynku w technologii istniejącej ściany z zachowaniem kolorystyki.

Skarga na tę decyzję została oddalono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 363/08. Podkreślić trzeba, iż ww. decyzje wydane zostały wskutek stwierdzenia nieważności w części decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Gdyni z dnia [...] kwietnia 1988 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego modernizację budynku mieszkalnego oraz budowę dwóch boksów garażowych na działce położonej w Gdyni przy ul. W., tj. w części obejmującej wykonanie otworu okiennego nr 6. Jak wynika natomiast z załączonej do akt sprawy kopii egzemplarza archiwalnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1988 r. – w poziomie poddasza południowej ściany budynku przy ul. W. – nie przewidziano okna.

Tym samym prawidłowo przyjęto, że zostało ono wykonane samowolnie, a więc bez wymaganej prawem zgody właściwego organu, na co również wskazywano w kontrolowanych w sprawie decyzjach. To z kolei czyniło niezasadnym zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. (zarzut 1.c.).

Wbrew też twierdzeniom kasacji przedmiotowa decyzja nie dotyczy okna zlokalizowanego w lokalu nr 2, w poziomie pierwszego piętra, w elewacji południowej budynku, ale otworu okiennego zlokalizowanego w poziomie poddasza w południowej ścianie zewnętrznej, co wykluczało z kolei trafność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 6, art. 8, art. 61 § 4 K.p.a. i art. 107 K.p.a. (zarzut 1.f).

W świetle powyższych okoliczności niniejszej sprawy nie sposób dopatrzeć się także naruszenia zasady trwałości postępowania administracyjnego (art. 16 § 1 K.p.a.) przez orzekające w sprawie organy i przez to wadliwości kontroli Sądu pierwszej instancji, skoro decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nie dotyczyła przedmiotowego okna. Tym samym jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a. (zarzut 1.e.).

Stwierdzić też należało, iż fakt samowolnego wykonania przedmiotowych okien, który jak wykazały organy nadzoru budowlanego a za nimi Sąd pierwszej instancji, narusza przepisy tak obecnie obowiązujących warunków technicznych, jak i przepisów obowiązujących w dacie jego wykonania w sposób, który zagraża bezpieczeństwu ludzi i mieniu, powodował, iż jedyną możliwością doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem było jego zamurowanie, o czym organy prawidłowo orzekły na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 51 Prawa budowlanego (zarzut 1.d.) oraz art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 51 ust. 1 i 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (zarzut 2).

W tym stanie sprawy, wobec prawidłowości kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji jako bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (zarzut 1.a.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.