Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2020 r., VII SA/Wa 2507/19, w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 12 sierpnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; zaś w punkcie drugim, zasądził od GINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2017.1257; dalej k.p.a.), w wyniku rozpatrzenia wniosku R. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 20 maja 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PWINB) z 22 maja 2018 r.
Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję złożył R. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.
Sąd stwierdził, że nie znajduje w treści zaskarżonej decyzji argumentów, które pozwalałyby GINB przypisać określony istotny błąd w zakresie, w jakim organ ten uznał, iż sformułowane przez wnioskodawcę żądanie stwierdzenia nieważności decyzji PWINB nakazywało organowi nadzoru odwołać się w sprawie do treści normatywnej art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202; dalej p.b.). W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego, chcąc skutecznie wydać decyzję w oparciu o art. 48 ust. 1 p.b., powinien adresatem tej decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takim podmiotem, który zawsze posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest właściciel nieruchomości. Tak więc zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 p.b. w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna, ale tylko w tych przypadkach, kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości.
W opinii Sądu, kluczowy błąd wiąże się z uznaniem, że w kontrolowanej sprawie R. G. nie jest właścicielem działki nr [...], która jest współwłasnością R. G. i S. G., a jednocześnie z materiału dowodowego zgromadzonego przez PWINB nie wynika, by wskazani współwłaściciele sprzeciwiali się zabudowie należącej do nich działki polegającej na zrealizowaniu na niej obiektu budowlanego pełniącego funkcję smażalni ryb i usytuowanej przy nim wiaty (zadaszenia) użytkowanego sezonowo przez skarżącego. Jeżeli warunkiem uczynienia adresatem nakazu rozbiórki sprawcy samowoli budowlanej nie będącego właścicielem nieruchomości powinno być jednoznaczne wyrażenie przez właściciela żądania likwidacji samowoli, to ustalenia faktyczne niewątpliwie, zdaniem Sądu, nie wskazują na zaistnienie w sprawie tego warunku. Nieposiadanie prawa do dysponowania nieruchomością umożliwiającego rozebranie znajdującego się na nieruchomości obiektu budowlanego czyni obowiązek rozbiórki prawnie niewykonalnym, nakazując wyeliminowanie decyzji administracyjnej, która taki obowiązek na jej adresata wadliwie nałożyła.
Wniosek ten, zdaniem Sądu, w bezpośredni sposób obejmuje decyzję PWINB z 22 maja 2018 r., jeżeli nie budzi wątpliwości, że w toku postępowania zakończonego przez PWINB jej wydaniu nie towarzyszyło wykazanie przez organ, iż skarżący dysponuje stosownym tytułem prawnym upoważniającym go do przeprowadzenia na terenie nienależącej do niego nieruchomości robót rozbiórkowych prowadzących do rozebrania znajdującego się na niej obiektu budowlanego, który użytkował na prowadzoną w nim działalność gospodarczą. GINB temu ustaleniu w toku postępowania nadzorczego nie nadał odmiennego znaczenia, co determinuje uznanie, że wydana przez organ nadzoru decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji PWINB narusza prawo.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucIŁ:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ nadzoru oparł się na ustaleniach rażąco sprzecznych z treścią zgromadzonych dowodów i zasadami ich oceny, a w konsekwencji stwierdzenie, że GINB wadliwie zbadał legalność decyzji PWINB z dnia 22 maja 2018 r. z punktu widzenia przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz uchylenie decyzji GINB z dnia 12 sierpnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 p.b., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż tylko jednoznaczne wyrażenie przez właściciela nieruchomości żądania likwidacji samowoli stanowi warunek uczynienia adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę inwestora - sprawcy samowoli budowlanej nie będącego właścicielem nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie, że GINB zobowiązany był stwierdzić, że na skarżącego nie mógł zostać nałożony obowiązek rozbiórki spornego obiektu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Kategoryczne stanowisko Sądu I instancji, że adresatem decyzji nakazujących rozbiórkę może być inwestor tylko w tych przypadkach, kiedy jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, w realiach tej sprawy jest za daleko idące. Pomimo że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane były poglądy w istocie tożsame ze stanowiskiem Sądu I instancji, przywoływane w motywach zaskarżonego wyroku, jak i po jego zapadnięciu (np. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., II OSK 443/19, LEX nr 3065068), zauważyć wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał także, iż nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany (np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., II OSK 3811/19, LEX nr 3526963). Inwestor, jako podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 48 ust. 1 p.b., nie musi legitymować się tytułem własności nieruchomości, na której w sposób samowolny zrealizowano obiekt budowlany podlegający rozbiórce.
To organ nadzoru budowlanego decyduje w okolicznościach konkretnej sprawy, czy zobowiązanym do nakazu rozbiórki ma być inwestor, czy ewentualnie właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego (wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 2103/18, LEX nr 3195264).
W rozpatrywanej sprawie organ nakładając na inwestora obowiązek rozbiórki uczynił to w sytuacji, gdy inwestor jest synem właścicieli nieruchomości. Nie sprzeciwiali się oni wybudowaniu przedmiotowego obiektu przez syna. Organ nadzoru budowlanego mógł zatem uznać, że nie będą się również sprzeciwiać dokonaniu przez syna rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, zwłaszcza, że w przeciwnym razie to oni zostaliby obciążeni obowiązkiem rozbiórki. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, niewykonalność decyzji musi być następstwem przeszkód o charakterze obiektywnie i trwale nieusuwalnym. Przeszkody powodujące niewykonalność decyzji powinny być oczywiste (niewątpliwe). O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., II OSK 2197/19, LEX nr 3478922).
Wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją (wyrok NSA z 7 września 2022 r., I GSK 2823/18, LEX nr 3421017).
W okolicznościach niniejszej sprawy trudno mówić o trwale i obiektywnie nieusuwalnych przeszkodach w wykonaniu przez inwestora nakazu rozbiórki. W tej sytuacji podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że w realiach niniejszej sprawy zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 p.b.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.