Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 144/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M. L. i E. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. Okoliczności faktyczne i prawne sprawy przedstawiają się następująco.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", dla miasta W., odmówił M. L. i E. J. wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego inwestycji polegającej na budowie boiska sportowego na działce nr [...] przy ul. [...] we W..
Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia złożyli M. L. i E. J..
Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej WINB, odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Zażalenie na postanowienie WINB wnieśli M. L. i E. J..
Zaskarżonym postanowieniem GINB utrzymał w mocy postanowienie WINB o odmowie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia PINB.
W uzasadnieniu GINB przedstawił istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyjaśnił, że będące przedmiotem kontroli postanowienie PINB nie jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności, w stanie faktycznym sprawy nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Postanowienie PINB zapadło na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z uznaniem, że wnioskodawcy M. L. i E. J. nie posiadają przymiotu strony. GINB, powołał się na ustalenia PINB, zgodnie z którymi działka nr 49/3, której wnioskodawcy są współwłaścicielami, nie znajduje się w obszarze oddziaływania boiska sportowego. Nie graniczy z nim bezpośrednio, a jedynie styka się narożem z działką nr [...], na której usytuowano boisko. Działka nr [...] jest stosunkowo długa, a boisko zlokalizowane jest w jej południowej części, która od zachodu graniczy z zabudowaną działką nr [...].
Dopiero za działką nr [...] znajduje się nieruchomość M. L. i E. J. – nr [...]. Budynek mieszkalny skarżących oddalony jest od granicy działki nr [...] około 28 m. Powyższe ustalenia organu powiatowego dały podstawę do przyjęcia, że skarżący nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie budowy boiska sportowego, gdyż nie wykazali własnego interesu prawnego, który byłby chroniony przez prawo.
Odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia PINB, organ nadzoru uznał, że jest ono zgodne z prawem. Podkreślił, że brak kwalifikowanej wadliwości tego postanowienia jest w jego ocenie bezsporny. Nawet przyjęcie, że brak interesu prawnego skarżących, w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nie jest oczywisty, nie może stanowić o rażącej wadliwości rozstrzygnięcia. Tylko bowiem oczywista sprzeczność z prawem i niemożliwe do zaakceptowania skutki wywołane postanowieniem mogłyby wpłynąć na odmienną ocenę.
Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. L. i E. J., podnosząc zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 126 i w zw. z art. art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia dotkniętego kwalifikowaną wadą prawną; oraz naruszenia prawa procesowego, tj. art. 28 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i jego dowolną ocenę.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 144/14, oddalając skargę wyjaśnił istotę postępowania nieważnościowego (por. J. Borkowski, B. Adamiak: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699; wyroki NSA z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35) oraz na czym polega kwalifikowana przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja) – por. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94, OSN 1994/3/36; glosa B. Adamiak do wyroku NSA z 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100; wyroki NSA: z 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96; z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; oraz wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36).
Sąd zgodził się z oceną organów nadzoru, co do braku kwalifikowanej wadliwości postanowienia PINB o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego budowy boiska sportowego na działce nr [...] we W.. Podkreślił, że przedmiotem oceny przez Sąd jest wyłącznie legalność zaskarżonego postanowienia, którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Z tych względów nie mogą być rozważane w niniejszej sprawie zarzuty nieodnoszące się do zaskarżonego postanowienia.
Sąd wskazał, że poza sporem pozostaje fakt, że prawo żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przysługuje stronie. Wydając postanowienie PINB powiatowy uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego, który dawałby im legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie budowy boiska sportowego, a wykazać się mogą jedynie posiadaniem interesu faktycznego. Ocenę tę podzieliły organy orzekające w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB i zdaniem Sądu brak jest podstaw do jej zakwestionowania.
Sąd odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że nie wszystkie z nich są adekwatne do stanu sprawy. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. sformułowany w pkt 2 skargi, gdyż przedmiotem skargi nie jest rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Także zarzut naruszenia art. 2a Prawa ochrony środowiska nie może być skuteczny, gdyż przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia. Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Skarżący nie wyjaśnili jaki materiał dowodowy został pominięty przez organ, a jaki dowolnie oceniony. W tym kontekście Sąd przypomniał, że w postępowaniu nadzorczym kontrolowano formalne rozstrzygnięcie organu, którym odmówiono wszczęcia postępowania, co oznacza, że nie było ono poprzedzone zbieraniem dowodów i ich oceną. Z wyżej wymienionych przyczyn nie może być także skuteczny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Podsumowując, Sąd uznał, że postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia PINB odpowiada prawu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli M. L. i E. J., wnosząc o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61a § 1 i art. 61 K.p.a., oddalenie skargi oraz utrzymanie w obrocie prawnym postanowienia organów obu instancji mimo, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, skutkującą jego nieważnością;
- - art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 126 oraz w zw. z art. 28 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem nie pochodzi od strony postępowania, zaś skarżący nie mają interesu prawnego w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane w sposób, z którego wynika, że ich autor błędnie rozumie istotę postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest ocena rozstrzygnięcia organu administracyjnego wydanego w trybie stwierdzenia nieważności. W takim postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest badana bezpośrednio legalność np. postanowienia będącego przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym (w tej sprawie postanowienia PINB) o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Oceniane są jedynie rozstrzygnięcia organów administracyjnych, w których dokonano oceny danego rozstrzygnięcia organu pod względem wad nieważnościowych z art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie można powiązać ze wskazywaną w zarzucie skargi kasacyjnej kwalifikowaną wadą postanowienia PINB. Przepis ten można było ewentualnie powiązać z wadą nieważności jaką mogłoby zawierać zaskarżone postanowienie GINB i poprzedzające je postanowienie WINB, ale tylko w kontekście przepisów prawa, które stanowiły podstawę ich wydania.
W tej sprawie przedmiotem oceny jest to czy GINB i WINB prawidłowo oceniły postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego pod względem istnienia kwalifikowanych wad; tj. czy wypowiedziana przez PINB ocena, że skarżący nie posiadają przymiotu strony zawiera kwalifikowane wady nieważności, a więc czy zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. nie zawierało kwalifikowanych wad. Powodami dla jakich PINB odmówił wszczęcia postępowania było to, że przedmiotowe boisko zrealizowano zgodnie ze zgłoszeniem, a co najważniejsze, że skarżący nie posiadają przymiotu strony. Odnośnie właśnie interesu prawnego zarówno organy nadzorcze obu instancji, jak i Sąd I instancji prawidłowo ocenili, że skarżący swoją argumentacje opierają wyłącznie na interesie faktycznym, tj. na hałasie dobiegającym z terenu boiska. Nie wskazali przy tym konkretnych przepisów prawa, z których można by wywieść istnienie ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Choć skarżący mają rację, że o istnieniu ich interesu prawnego nie decyduje brak bezpośredniego sąsiedztwa ich działki nr [...] z działką nr [...], jednak na poparcie swojego interesu prawnego nie przywołali żadnej konkretnej normy prawa materialnego.
To właśnie wymaganie jakie wynika z art. 28 K.p.a. (oparcie istnienia interesu prawnego na konkretnej normie prawa materialnego). Takiej normy nie może stanowić w ogólności § 48 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części zespołu urbanistycznego Z. we W. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2006 r., nr 164, poz. 2598). W § 48 ust. 2 pkt 1 lit. c tego planu wprost wskazano, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem ZP40 (na którym jak podnoszą skarżący znajduje się działka nr [...] i na której zrealizowano boisko) ustala się m.in. przeznaczenie dla zieleni urządzonej i obowiązują na tym terenie ustalenia dotyczące ukształtowania obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu polegające m.in. na urządzeniu tras spacerowych i miejsc rekreacyjnych. Przy czym plan ten nie definiuje "miejsc rekreacji", zaś zalicza to pojęcie do "wypoczynku" (§ 4 pkt 10).
Wymaga to zatem do sięgnięcia do definicji językowej "rekreacji". Zgodnie z definicją słownikową rekreacja to różnorodne formy aktywności podejmowane poza obowiązkami codziennego życia dla odpoczynku, rozrywki i rozwoju własnych zainteresowań. Definicja ta nie wyklucza zatem budowy boisk, toru do gry w bule i stanowiska do gry w tenisa stołowego. Rekreacja może bowiem oznaczać podejmowanie działań sportowych, ale nie tych zawodowych (zorganizowanych), lecz służących zapewnieniu aktywności ruchowej w szerszym znaczeniu. W zakresie zaś § 48 ust. 3 w zw. z § 5 ww. planu strona nie wykazała aby zostały przekroczone jakiekolwiek standardy w zakresie klimatu akustycznego. Powołanie się na sam hałas to za mało bowiem z reguły miejsca rekreacji charakteryzują się tym, że może przebywać tam grupa ludzi, generująca hałas. Wielkość hałasu to zaś charakterystyka kultury osobistej danej grupy ludzi, którzy powinni powstrzymać się od generowania takich uciążliwości ponad przeciętną miarę.
To więc argumentacja nawiązująca do porządku publicznego, a nie boiska, które jako budowla przecież nie generuje żądnych uciążliwości dla otoczenia. Przepisy prawa budowlanego nie wykluczają uwzględnienia hałasu celem ustalenia istnienia interesu prawnego, jednak to od konkretnej sprawy będzie zależało, czy rzeczywiści określony hałas można powiązać z konkretną budowlą i konkretnymi normami prawa materialnego. Ponadto z powyższego wynika, że już na etapie planowania przestrzennego przesądzono o możliwej zabudowie działki nr [...] elementami służącymi rekreacji.
Zatem to w procedurze planistycznej doszło do wyważenia konkretnych grup interesów, tj. prywatnego mieszkańców pobliskich domów jednorodzinnych oraz publicznego – możliwość urządzenia rekreacji na terenach zielonych. Takie ukształtowanie zagospodarowania terenu prowadzi do obniżenia skuteczności argumentacji dotyczącej ogólnie hałasu na etapie funkcjonującej już budowli, tym bardziej, że argumentacja ta odnosi się do terenu rekreacji, gdzie powinien być zachowany porządek publiczny.
Dlatego Sąd I instancji trafnie ocenił, że ocena GINB zawarta w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowa. Postanowieniu PINB o odmowie wszczęcia postępowania nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa. Argumentacja skargi kasacyjnej nie wykazała aby w tym zakresie doszło do oczywistego naruszenia prawa, z uwagi na charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, które nie byłyby do pogodzenia w praworządnym państwie. W skardze kasacyjnej nie wykazano zatem aby doszło do rażącego naruszenia przez PINB art. 61 i art. 61a K.p.a. Skarga kasacyjna nie zwalczyła skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą brak jest kwalifikowanej wadliwości postanowienia PINB o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego budowy boiska sportowego na działce nr [...] obręb Z. we W.. Dla oceny braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie ma natomiast znaczenia podnoszona przez skarżących argumentacja dotycząca skuteczności zgłoszenia lub legalności budowy boiska.
Tak czy inaczej ewentualne wnioski w tym zakresie mogą pochodzić od strony postępowania; chyba, że postępowanie zostanie wszczęte z urzędu przez właściwy organ, który dostrzeże istnienie konkretnych wad inwestycji. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61a § 1 i art. 61 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji należało uznać jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 126 oraz w zw. z art. 28 K.p.a. Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia GINB i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W okolicznościach tej sprawy GINB prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 i art. 28 K.p.a., utrzymując w mocy postanowienie WINB o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB. Nie można bowiem w tej sprawie było doszukać się rażącego naruszenia przepisów prawa związanych z oceną, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony związany z budową i funkcjonowaniem boiska.
Ponadto Sąd I instancji w ramach posiadanej przez skarżących na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymacji skargowej rozpoznał w sposób merytoryczny skargę. Oceniana kwestia braku przymiotu strony była właśnie przedmiotem oceny Sądu z punktu widzenia postępowania nieważnościowego, które wyznaczyło granice rozpoznawanie tej sprawy przed Sądem, a ocena w tym zakresie wypowiedziana przez Sąd niezgodna ze stanowiskiem skarżących nie mogła prowadzić do naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Oceniany w postępowaniu nieważnościowym przez organy nadzorcze brak przymiotu strony w zwykłym postępowaniu administracyjnym to zupełnie coś innego niż legitymacja skargowa wynikająca z ww. przepisu.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.