Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 11 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. (dalej również: "Skarżący") na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z [...] grudnia 2012 r. Skarżący zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie zaświadczenia, że prace konserwatorskie w obiekcie zabytkowym w [...] – kompleks pałacowo-zamkowy [...] przeprowadzane są w sposób prawidłowy.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] lutego 2014 r. ponownie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści z uwagi na zły stan zabytków spowodowany niezapewnieniem przez właścicieli odpowiedniej opieki nad obiektami. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w protokołach kolejnych kontroli i oględzin prowadzonych w obiektach, których dotyczył wniosek o wydanie zaświadczenia, prowadzonych od [...] r. podkreślano zły stan zachowania obiektów, a w ich wyniku wydano m.in.:
- – zalecenia pokontrolne z [...] listopada 2006 r. dotyczące wykonania prac zabezpieczających;
- – decyzję z [...] grudnia 2007 r. nakazującą właścicielom [...] wstrzymanie wykonywanych bez pozwolenia robót budowlanych;
- – decyzję z [...] stycznia 2008 r. nakazującą przeprowadzenie robót budowlanych niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem [...];
- – decyzję z [...] stycznia 2008 r. zobowiązująca właścicieli [...] do uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych i prac konserwatorskich przy [...];
- – zalecenia pokontrolne z [...] grudnia 2010 r. dotyczące zabezpieczenia obiektów zabytkowych oraz przeprowadzenia prac konserwatorskich;
- – decyzję z [...] maja 2011 r. nakazującą właścicielom [...] przeprowadzenie prac konserwatorskich i zabezpieczających;
- – decyzję z [...] maja 2011 r. nakazującą właścicielom [...] przeprowadzenie prac konserwatorskich przy [...] oraz
- – decyzję z [...] lipca 2013 r. nakazującą właścicielom [...] przeprowadzenie prac mających na celu zachowanie dachów i zabezpieczenie wnętrza [...] przed zalewaniem.
W uzasadnieniu organ zaznaczył, że niepodejmowanie działań mających na celu zabezpieczenie obiektów przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem powoduje stopniowe pogarszanie się stanu zachowania obu zabytków. W ocenie organu zły stan zabytków uniemożliwił wydanie żądanego zaświadczenia.
Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy orzeczenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu organ podkreślił, że postępowanie o wydanie zaświadczenia ma charakter uproszczony i nie prowadzi się w nim postępowania dowodowego w trybie określonym przepisami działu II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Ewentualne postępowanie dowodowe powinno ograniczyć się do przeprowadzenia ustaleń, które pozwolą na urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego na podstawie zgromadzonych przez organ dokumentów. O zakresie postępowania dowodowego decyduje treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia. Minister podkreślił, że ocena stanu utrzymania obiektów, o których mowa we wniosku o wydanie zaświadczenia, wskazuje, iż ich właściciele nie wywiązywali się z obowiązku zabezpieczenia i utrzymania zabytków oraz ich otoczenia w jak najlepszym stanie, co uniemożliwia wydanie zaświadczenia o żądanej treści.
Po rozpoznaniu skargi J. P. na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie Sądu organy prawidłowo wykazały, że obiekty, których miało dotyczyć zaświadczenie, nie znajdują się w stanie uzasadniającym jego wydanie. Zdaniem Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawał fakt, że na wykonanie wszystkich zaleceń organów nie pozwala Skarżącemu jego sytuacja finansowa. Sąd odnotował także, że w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie:
- I. prawa procesowego, w szczególności:
- a) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że zespół pałacowo-zamkowy [...] jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, jest pełny i został prawidłowo zebrany, a w konsekwencji był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając postanowienie, naruszył w sposób rażący i mający wpływ na wydane postanowienie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 217 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a., dokonując ustalenia faktyczne bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego, odmawiając Skarżącemu wydania zaświadczenia z powodu niewykonania przez niego prac, których podjęcie było niemożliwe, nie dostrzegając jednocześnie i nie ustalając, jaki stan budynków był w chwili przejęcia przez Skarżącego i w jakim zakresie stan budynków uległ zmianie od momentu ich przejęcia do momentu wystąpienia przez Skarżącego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia;
- c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie w sposób jasny i zupełny w uzasadnieniu podnoszonych w skardze kwestii i oparcie wyroku na lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd zaaprobował błędne i nielogiczne – przyjęte bez wymaganych przez Kodeks postępowania administracyjnego dowodów – ustalenia organu administracji;
- II. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2014 poz. 849, z późn. zm.) przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że brak było podstaw do wydania na rzecz Skarżącego zaświadczenia, że nieruchomość jest użytkowana, konserwowana i zabezpieczana w sposób zgodny z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas gdy Skarżący od czasu objęcia nieruchomości w posiadanie stosuje się do wymagań zawartych w art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz podejmuje szeroko zakrojone działania zmierzające do rewaloryzacji obiektu, co wynikało z dokumentów znajdujących się w aktach Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Mając powyższe na uwadze, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podniósł, że stwierdzenia Sądu I instancji pozostają w sprzeczności z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a sąd nie przeprowadził pogłębionej analizy zaskarżonych postanowień i przyjął twierdzenia organu za prawidłowe, pomijając jednocześnie twierdzenia Skarżącego. J. P. zarzucił także, że Sąd nie rozprawił się z zarzutami skargi i nie rozpoznał istoty sprawy.
Zdaniem Skarżącego miał on interes prawny, aby domagać się wydania zaświadczenia, gdyż miało ono stanowić dowód istnienia przesłanki do uzyskania zwolnienia na podstawie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W ocenie Skarżącego nie można zarzucić mu, że nie podejmował czynności konserwatorskich, a organ nie uwzględnił stanu technicznego obiektów z daty, kiedy Skarżący stał się ich współwłaścicielem. Podkreślił, że nie może być obarczany odpowiedzialnością za stan obiektu, do którego doprowadzili go poprzedni posiadacze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 cyt. ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Zaświadczenie w myśl art. 217 § 2 k.p.a. wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W tym miejscu należy wyjaśnić, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie wymaga posłużenia się w postępowaniu podatkowym zaświadczeniem o stanie obiektu zabytkowego, w związku z czym przedstawione zaświadczenie będzie wyłącznie jednym ze środków dowodowych, na których podstawie organ podatkowy ustala stan faktyczny sprawy i dokonuje jego subsumpcji pod obowiązujące normy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1840/07, CBOIS).
W związku z powyższym treść zaświadczenia jest zależna od interesu prawnego wnioskodawcy wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przywołany przepis przewiduje zwolnienie od podatku od nieruchomości gruntów i budynków wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Oznacza to, że stwierdzenie w zaświadczeniu, że zabytek jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zabytków w celu wykazania prawa do zwolnienia z podatku od nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie jest uzależnione od zdolności finansowych jego posiadacza do ponoszenia wydatków na utrzymanie zabytku lub stanu zabytku z chwili objęcia go w posiadanie. Zaświadczenie potwierdza stan zabytku w dacie wydania zaświadczenia.
Odnotować należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane były poglądy wskazujące na konieczność uwzględnienia stanu początkowego nieruchomości zabytkowej w toku stwierdzenia czy zachodzą przesłanki zwolnienia takiej nieruchomości z podatku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 544/12, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 150/08, I SA/Gl 152/08, I SA/Gl 153/08, CBOIS). W ocenie składu orzekającego brak jest jednak argumentów wynikających z wykładni systemowej przemawiających za odstąpieniem od normy prawnej zrekonstruowanej przy pomocy wykładni językowej. Z tego powodu skład orzekający nie podziela zawartego w nich stanowiska.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy wykazały, iż w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie zaświadczenia zostały wydane liczne decyzje i zalecenia pokontrolne, które bądź nie zostały przez współwłaścicieli wykonane, bądź podlegają wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej. Organy na podstawie posiadanych ewidencji, rejestrów i innych danych zasadnie uznały, że stan zabytków wskazanych we wniosku nie pozwala na uznanie, iż są one utrzymywane i konserwowane zgodnie z przepisami o ochronie zabytków.
W konsekwencji brak było podstaw do uchylenia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem administracyjnym uproszczonym, którego odrębność wyraża się m.in. w zakresie i charakterze prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z treścią art. 218 § 1 k.p.a. przy ustaleniu treści zaświadczenia główną rolę odgrywają dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów oraz zbiorów danych utrwalanych innymi technikami, a postępowanie wyjaśniające pełni tylko rolę pomocniczą. W konsekwencji przepisy Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia znajdują w ograniczonym zakresie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, Wydanie 15, s. 1001). Postępowanie wyjaśniające prowadzone w postępowaniu o wydanie zaświadczenia ma na celu jedynie ustalenie zakresu wiedzy organu, a nie ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie, w jakim byłby on niezbędny do wydania decyzji podatkowej.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że w sprawie nie zachodziła konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego innego niż ustalenie okoliczności istotnych dla stwierdzenia możliwości wydania zaświadczenia na podstawie zgromadzonych uprzednio danych i informacji dotyczących nieruchomości wskazanych we wniosku o wydanie zaświadczenia. Oznacza to, że organy prowadząc postępowanie, nie naruszyły przepisów art. 217 i 218 § 1 k.p.a. oraz działały z zachowaniem norm wskazanych w art. 6 oraz art. 8 k.p.a. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jest pełny i został prawidłowo zebrany, a w konsekwencji był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się, że naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu (postanowienia), które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. W rozpoznawanej sprawie ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparta została w całości na ustaleniach utrwalonych w aktach administracyjnych sprawy i jest zgodna z wynikiem czynności podjętych przez organy w toku postępowania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższy zarzut za nieznajdujący podstawy w aktach sprawy.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie w sposób jasny i zupełny w uzasadnieniu podnoszonych w skardze kwestii i oparcie wyroku na ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z zachowaniem reguł określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd ocenił stan prawny sprawy oraz poddał kontroli dokonaną przez organy ocenę zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem możliwości wydania zaświadczenia zgodnego z wnioskiem Skarżącego. W szczególności Sąd odniósł się do przesłanek wydania zaświadczenia, o którego wystawienie wnioskował Skarżący, oraz skontrolował zakres prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem obowiązujących przepisów.
W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.