Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 420/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury [...] w [...] G. M. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium) z [...] lutego 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej C. sp. z o.o. w S. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r.pr. M. N. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:
- 1) podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów prawa materialnego, a to:
- a) błędnej wykładni art. 66 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1405, dalej: ustawa środowiskowa) oraz art. 21 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm., dalej: ustawa o odpadach) polegającej na przyjęciu, że raport o oddziaływaniu na środowiska przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, a zaliczającego się do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), winien czynić zadość przepisom ustawy o odpadach, w tym art. 21 tej ustawy, podczas gdy z powołanych przepisów ustawy środowiskowej i ustawy o odpadach nie sposób wyinterpretować takiego wymogu,
- 2) podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.), a przez to oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organy orzekające w sprawie przywołanych przepisów k.p.a. polegającego na błędnym ustaleniu, że raport przedłożony w toku postępowania przez inwestora wraz z całością załączonej do niego dokumentacji oraz uzupełnieniami dokonanymi w toku postępowania uzgodnieniowego (w odpowiedzi na wezwania RDOŚ) nie zawierał wymaganych analiz i opisów, jak też nie wyjaśniał szeregu istotnych zagadnień i kwestii, co czyniło niemożliwym uzgodnienie warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy ww. raport spełniał wszystkie wymogi wynikające z art. 66 ustawy środowiskowej i pozwalał na uzgodnienie warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia oraz wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania,
- b) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a., a przez to oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organy orzekające w sprawie zasad praworządności oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej polegającego na pozbawionym uzasadnienia zakwestionowaniu rzetelności i wiarygodności przedłożonych przez stronę w toku postępowania opracowań i ekspertyz sporządzonych przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną w przedmiotowej materii i przy braku przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów przeciwnych, w szczególności dowodu z opinii biegłego, jak również uzasadnieniu odmowy uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia za pomocą okoliczności i zdarzeń pozostających bez związku z prowadzonym postępowaniem,
- c) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. a przez to oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo istotnego naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polegającego na zaniechaniu rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, w tym braku poczynienia przez jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych w sprawie, braku rozpatrzenia przez organ odwoławczy szeregu merytorycznych zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz braku ustosunkowania się do takich zarzutów w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2017 r. (znak: [...]).
W powołaniu na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia, stosownie do dyspozycji art. 185 § 1 p.p.s.a.;
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od SKO w [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wywołanych wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej, w oparciu o dyspozycję art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Ewentualnie skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi C. sp. z o.o. w S. poprzez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stosownie do dyspozycji art. 188 PPSA;
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wywołanych wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej, w oparciu o dyspozycję art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Nadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz ocena prawna zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są nieprawidłowe. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd I Instancji - podobnie jak organ uzgadniający i organ odwoławczy - dokonał wadliwej wykładni przepisu art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz art. 21 ustawy o odpadach, błędnie przyjmując, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który skarżący miał obowiązek złożyć w toku postępowania winien był cyt.: "czynić zadość wymaganiom przepisów" ustawy o odpadach. Zarzucić bowiem należy, że przepisy ustawy o odpadach w żaden sposób nie formułują wymogów co do raportów o oddziaływaniu na środowisko dot. przedsięwzięć związanych z gospodarką odpadami.
Według skarżącego kasacyjnie, w konsekwencji, Sąd I instancji, a przed nim RDOŚ i SKO w [...] bezpodstawnie zakwestionowali zawarty w raporcie opis planowanego przedsięwzięcia wadliwie uznając, że raport ten - jako pozbawiony analiz dotyczących dopuszczalności mieszania odpadów oraz szczegółowych opisów przetwarzania odpadów - nie spełnia wymogów ustawowych, pomimo, iż żaden powszechnie obowiązujący przepis ustawy środowiskowej, względnie ustawy o odpadach nie wymaga aby raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko takie informacje miał zawierać. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjęcie wykładni zaproponowanej przez Sąd I Instancji, prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia ram przedmiotowych postępowania środowiskowego o zagadnienia, do oceny których organy uczestniczące w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w ogóle nie są uprawnione i których ocena w ogóle nie jest dopuszczalna na etapie wydawania decyzji środowiskowej.
Ocena, czy mieszanie takich bądź innych odpadów jest dopuszczalne w świetle przepisów ustawy o odpadach, względnie czy dopuszczalny jest dany proces przetwarzania odpadów z punktu widzenia przepisów tej ustawy nie leży w kompetencjach RDOŚ oraz organów wydających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach. Ocena dopuszczalności zastosowania np. określonych procesów przetwarzania odpadów, a w ich ramach np. mieszania określonych odpadów pozostaje w wyłącznej właściwości organu wydającego zezwolenie na gospodarowanie odpadami (tj. starosty lub marszałka województwa - art. 41 ustawy o odpadach).
Skarżący kasacyjnie wskazuje, że to wyłącznie organy właściwe w sprawach wydania takich zezwoleń zostały wyposażone w kompetencje pozwalające im na weryfikowanie tego typu zagadnień i ich ewentualne, odpowiednie sankcjonowanie wyrażające się m. in. w możliwości odmowy wydania zezwolenia jeżeli zamierzony sposób postępowania z odpadami narusza przepisy prawa, czy też wydania decyzji cofającej udzielone zezwolenia.
W tym zakresie skarżący kasacyjnie zarzuca, że organy obu instancji orzekające w sprawie (jak również organ uzgadniający) błędnie ustaliły, iż raport przedłożony w toku postępowania przez inwestora wraz z całością załączonej do niego dokumentacji oraz uzupełnieniami dokonanymi w toku postępowania uzgodnieniowego (w odpowiedzi na wezwania RDOŚ) nie zawierał wymaganych analiz i opisów, jak też nie wyjaśniał szeregu istotnych zagadnień i kwestii, co czyniło niemożliwym uzgodnienie warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy ww. raport spełniał wszystkie wymogi wynikającej z art. 66 ustawy środowiskowej i pozwalał na uzgodnienie warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia oraz wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania.
Powyższe oznacza, że przedkładając raport o ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko skarżący nie miał obowiązku przedstawienia w tym raporcie szczegółowych analiz dotyczących dopuszczalności mieszania odpadów, szczegółowych opisów przetwarzania odpadów, określania właściwości chemicznych i fizycznych odpadów przeznaczonych do przetwarzania, jak również odnoszenia się w treści raportu do warunków miejsc magazynowania odpadów oraz braku możliwości wykorzystania hali, w której jest prowadzona działalność zbierania odpadów niebezpiecznych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy orzekające w sprawie w żaden sposób nie wykazały również, że zamieszczony w raporcie opis procesów produkcyjnych charakteryzował się niedostateczną szczegółowością, uniemożliwiającą oszacowanie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – B. S.A. Oddział [...] z siedzibą w S. wniósł o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 §2 p.p.s.a. nie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy i wyrażono zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2 skargi kasacyjnej. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Przepis art. 3 p.p.s.a. określa cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Art. 3 § 1 p.p.s.a. ma głównie charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie wiąże się z żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Jednak również zarzuty naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w ramach pkt 2 skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami procedury administracyjnej przede wszystkim z tego względu, że Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w powiązaniu z art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 k.p.a.) właśnie w ich niezastosowaniu (zarzuty przedstawione w pkt 2 lit. a, b, c skargi kasacyjnej) pomimo niewyjaśnienia przez organy istotnych dla sprawy okoliczności, na które wskazywały powoływane przez stronę skarżącą zarzuty i wnioski, czym również naruszono - w ocenie skarżącego kasacyjnie - wynikający z art. 8 k.p.a. wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej.
W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w świetle ocen wyrażonych w uzasadnieniu wyroku na tle treści decyzji organów obydwu instancji - zastosować nie mógł. W skardze kasacyjnej zarzucono również, że Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej decyzji SKO w [...] z [...] lutego 2017 r., znak [...], w wyniku której bezzasadnie zastosował przepis art. 151 p.p.s.a., orzekając o oddaleniu skargi, w sytuacji gdy prawidłowo przeprowadzona kontrola przedmiotowej decyzji winna doprowadzić Sąd I instancji do stwierdzenia, że w toku postępowania przed organami obydwu instancji doszło do naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego.
Okoliczność oddalenia skargi C. sp. z o.o. w S. - gdyby nawet została wyraźnie wyartykułowana przez stronę skarżącą kasacyjnie - nie mogłaby więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przede wszystkim przepisów postępowania sądowego, a dopiero w dalszej kolejności powiązanych z nimi przepisów regulujących postępowanie przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów, które były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.
Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Z powyższych przyczyn nie mogły osiągnąć skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 k.p.a.
Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego kasacyjnie, że za wadliwą, albowiem dokonaną z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. należało uznać kontrolę zaskarżonej decyzji dokonaną przez Sąd I instancji. Nie doszło bowiem do naruszenia przez SKO w [...] zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organ odwoławczy dokonał analizy i oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu. Na str. 3 uzasadnienia decyzji SKO w [...] z [...] lutego 2017 r., znak [...] organ odwoławczy przedstawił zarzuty odwołania skarżącego. Na str. 7-8 Kolegium przeprowadziło ocenę wydanego w sprawie postanowienia RDOŚ w [...] z [...] czerwca 2016 r. wyjaśniając w sprawie, że odwołująca Spółka w sposób wyraźny zaskarżyła także ww. postanowienie RDOŚ w [...], co z kolei zobowiązało organ Kolegium do dokonania oceny jego prawidłowości.
Na str. 8-10 organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania. Organ odwoławczy prawidłowo wywiązał się z obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy wynikającego z zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy ustalił zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ocenił zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy. Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. Nie doszło bowiem do naruszenia art. 151 p.p.s.a., który wskazuje sądowi jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być naruszony tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (pkt 1 skargi kasacyjnej). Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało prawidłowo zakwalifikowane zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz.
71) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych.
Niezasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy w pierwszej kolejności, że w skardze kasacyjnej zarzut ten został błędnie sformułowany. Przepis art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. składa się z wielu podpunktów o zróżnicowanej treści normatywnej określających treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty. Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.
Niezależnie od oceny formalnej zarzutu dotyczącego art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. wskazać należy, że przepis ten nie został naruszony.
Sąd I instancji na str. 7-8 uzasadnienia wyroku 26 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 420/17, prawidłowo wyjaśnił, że powodem negatywnego uzgodnienia był brak wymaganego uzupełnienia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko w świetle spełnienia wymogów z art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. tj. informacji umożliwiających analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust.
1. RDOŚ w [...] pismem z 14 kwietnia 2016 r. wezwał skarżącą spółkę do uzupełnienia raportu o niezbędne analizy i informacje z pouczeniem, iż w przypadku nie przedłożenia wskazanych w piśmie wyjaśnień i uzupełnień, sprawa będzie rozpatrzona w oparciu o istniejące i posiadane przez organ materiały (karta 250 akt sprawy). Wezwanie dotyczyło 13-tu kwestii. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, który stwierdził, że zasadnie przyjęto, iż raport powinien czynić zadość wymaganiom przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1987), w tym art. 21 tej ustawy, w zakresie mieszania odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów, mieszania odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, a także mieszania odpadów niebezpiecznych z substancjami, materiałami lub przedmiotami, w tym rozcieńczania substancji niebezpiecznych (ust. 1). Ponadto wskazano na konieczność określenia zasad przetwarzania odpadów w instalacjach i urządzeniach. Sąd I instancji wskazał również, że wezwanie dotyczyło braków w raporcie wymaganych analiz i ocen wraz ze szczegółowym opisem procesów przetwarzania odpadów m.in. opisu procesów przetwarzania, określenie właściwości chemicznych i fizycznych odpadów przeznaczonych do przetwarzania gwarantujące prawidłowe ich magazynowanie i przetwarzanie, wykazanie istnienia środków technicznych w postaci określonej powierzchni terenu dla prowadzenia zamierzonej działalności (w przypadku przedłożonej listy odpadów niebezpiecznych przeznaczonych do przetwarzania, przy założeniu przerobu odpadów w systemie całodobowym, uwzględniając ilości odpadów, które wnioskodawca będzie magazynować jest to warunek niemożliwy do spełnienia), nie odnosił się do warunków miejsc magazynowania odpadów oraz do braku możliwości wykorzystania hali, w której już jest prowadzona działalność zbierania odpadów niebezpiecznych wymagająca stosownych zabezpieczeń przed ich zmieszaniem, niekontrolowanym łączeniem zgodnie z zezwoleniem na zbieranie. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że było to tym bardziej istotne, że wśród planowanych do przetworzenia odpadów są odpady toksyczne, wysoce łatwopalne, wybuchowe, utleniające, rakotwórcze i drażniące. Sporządzony w przedmiotowej sprawie raport nie spełniał ustawowych wymogów i nie został uzupełniony w odpowiedzi na wezwania RDOŚ wymaganymi analizami i opisami, jak też nie wyjaśnił szeregu istotnych zagadnień i kwestii, co czyni niemożliwym uzgodnienie warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia.
Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że nie istnieje przepis prawa przewidujący, iż raport dotyczący instalacji takich jak będąca przedmiotem niniejszego postępowania, powinien czynić zadość przepisom ustawy o odpadach w szczególności art. 21 tej ustawy jest błędne. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 lit. a-c u.u.i.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: 1) opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności: a) charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania, b) główne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych, c) przewidywane rodzaje i ilości zanieczyszczeń, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia.
Ponadto zgodnie z art. 66 ust. 6 u.u.i.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia na etapach jego realizacji, eksploatacji lub użytkowania oraz likwidacji.
Art. 66 u.u.i.ś określa ogólne wymagania dotyczące treści raportu. Wymagania szczegółowe związane z realizacją danego przedsięwzięcia (instalacji) określają przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., dalej: p.o.ś.) oraz ustaw szczególnych. Jedną z takich ustaw jest ustawa z 12 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.). Przepisy ogólne dotyczące treści raportu znajdują się w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ocena planowanego przedsięwzięcia zgodnie z treścią raportu powinna także uwzględniać przepisy ustaw szczególnych, na podstawie których będzie funkcjonowało dane przedsięwzięcie.
Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko musi uwzględniać także wymagania ochronne dotyczące poszczególnych źródeł emisji. Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało określone jako "Budowa instalacji do sporządzania mieszanek odpadów niebezpiecznych w celu przygotowania ich do dalszego wykorzystania oraz budowa stanowiska do odzysku odpadów poza instalacjami na dz. nr [...] położonych w S.". Skoro przedsięwzięcie dotyczy budowy instalacji do sporządzania mieszanek odpadów niebezpiecznych do raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien opisywać w sposób kompleksowy funkcjonowanie takiej instalacji oraz jej oddziaływanie na środowisko, życie i zdrowie ludzi. Przepisy dotyczące oddziaływania instalacji znajdują się poza u.u.i.ś. Ocena raportu zawierającego opis przedsięwzięcia obejmujący w szczególności: a) charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania, b) główne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych, c) przewidywane rodzaje i ilości zanieczyszczeń, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia nie może być prawidłowo wykonana bez uwzględnienia przepisów szczególnych, które regulują funkcjonowanie przedsięwzięcia.
Przedmiotowe przedsięwzięcie polega na budowie instalacji związanej z gospodarką odpadami niebezpiecznymi. Oznacza to, że organ oceniający raport w którym opisano takie przedsięwzięcie będzie musiał uwzględnić przepisy prawne regulujące funkcjonowanie ww. instalacji. W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia m.in.: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi. Nie jest również możliwe przeprowadzenie prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko tylko na podstawie raportu zawierającego jedynie elementy określone w art. 66 u.u.i.ś. bez uwzględnienia przepisów szczególnych regulujących oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi. Zgodnie z art. 81 ust. 1 p.o.ś., ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych.
Art. 66 u.u.i.ś. pełni funkcję normy podstawowej dotyczącej treści raportu w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ustawa ta reguluje ogólne zasady dotyczące procedury ocen oddziaływania na środowisko. Kwestie szczegółowe związane z funkcjonowaniem danego przedsięwzięcia regulują przepisy szczególne. Łączne uwzględnienie wymagań wynikających z art. 66 u.u.i.ś. oraz ustaw szczególnych umożliwia przeprowadzenie prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Z powyższych powodów raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich możliwych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 907/16, LEX nr 2491803).
Do raportu stosuje się wszystkie zasady postępowania dowodowego, dlatego w razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych. Nawet, gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ musi samodzielnie ocenić raport. Jest to ważne, gdyż ze względu na cel prowadzenia postępowania w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kończącego się wydaniem decyzji, etap ten jest najbardziej właściwy do oceny konkretnych wymagań ochrony środowiskowa (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1488/15, LEX nr 2297855).
Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z zasadniczych dokumentów występujących w procedurze przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jego głównym celem jest ułatwienie ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Treść raportu określoną w art. 66 u.u.i.ś. należy rozpatrywać w kategorii wytycznych dotyczących realizacji przedsięwzięcia zgodnie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Jedną z istotnych cech charakterystycznych raportu jest prewencyjne zapewnienie celów ochrony środowiska w związku z realizacją przedsięwzięcia. Jego podstawowym celem jest dostarczenie wiedzy na temat ograniczenia potencjalnych negatywnych skutków przedsięwzięcia na środowisko. Raport powinien uszczegółowiać wymagania ochrony środowiska w związku z realizacją przedsięwzięcia. Istnieje w związku z tym konieczność racjonalnej interpretacji wszystkich elementów treści raportu zgodnie z zasadami prawa ochrony środowiska i celami postępowania dowodowego, którego jest on przedmiotem.
Zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, który wyjaśnił, że przedstawiony raport nie zawierał istotnych kwestii jak np. opisu procesów przetwarzania odpadów, określenia właściwości chemicznych i fizycznych odpadów przeznaczonych do przetwarzania, nie odnosił się do warunków miejsc magazynowania odpadów oraz do braku możliwości wykorzystania hali, w której już jest prowadzona działalność zbierania odpadów niebezpiecznych.
Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.