Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi K. J. uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. wszczęto postępowanie w sprawie samowolnego zamontowania przez K. J. drzwi wejściowych do lokalu nr 2 przy ul. B. w W. W trakcie przeprowadzonych w dniu 27 stycznia 2012 r. oględzin ustalono, że w sierpniu 2011 r. wykonane zostały roboty budowlane polegające na montażu drzwi wejściowych do ww. lokalu, usytuowanego na parterze budynku mieszkalnego, które otwierają się na zewnątrz. Przedmiotowe drzwi o szerokości 0,95 m otwierają się na korytarz o szerokości 1,18 m, zaś przy całkowitym ich otwarciu zasłaniają wejście do lokalu mieszkalnego nr 1 usytuowanego prostopadle do lokalu mieszkalnego nr 2.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) i art. 104 K.p.a. nakazał K. J. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych związanych z samowolnie zamontowanymi drzwiami wejściowymi do lokalu nr 2 w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie kierunku otwierania drzwi, tj. do wewnątrz tego lokalu, w terminie jednego miesiąca od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Powyższe rozstrzygnięcie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy.
Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. nakazał K. J. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych związanych z samowolnie zamontowanymi drzwiami wejściowymi do lokalu nr 2 znajdującego się w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie kierunku otwierania drzwi, tj. do wewnątrz tego lokalu, w terminie jednego miesiąca od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Na skutek odwołania K. J. odwołania, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawo budowlanego orzekł o nakazaniu K. J. rozbiórki (demontaż) samowolnie zamontowanych drzwi wejściowych do lokalu nr 2 w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, co do ustalonego stanu faktycznego, stwierdzając, że nie został wykonany obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] września 2012 r., a jednocześnie organ I instancji nie posiadał wystarczających dowodów na to, że poprzedni montaż drzwi wejściowych do lokalu nr 2 był prawidłowy i zgodny z § 242 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej zwanego rozporządzeniem).
W związku z powyższym jedynym właściwym rozwiązaniem sprawy było nakazanie rozbiórki drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr 2, co jest równoznaczne z demontażem drzwi. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że organ I instancji wydał dwie w swej istocie identyczne decyzje, co jest niezgodne z zasadą powagi rzeczy osądzonej i przesądza o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia, a także stwierdził, iż przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawo budowlanego nie przewiduje nałożenia terminu wykonania obowiązku.
Skargę na powyższą decyzję złożył K. J., zarzucając jej naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz wskazał na fakt pozbawienia lokalu mieszkalnego drzwi. Nadto stwierdził, iż brak jest możliwości montażu drzwi do wewnątrz lokalu ze względu na normy bezpieczeństwa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania art. 7 i art. 77 K.p.a., co skutkować musiało uchyleniem ich obu.
Jak wskazał Sąd, bezspornym w sprawie jest, że właściciel przedmiotowego lokalu wymienił drzwi wejściowe zastępując je nowymi, otwieranymi na zewnątrz. Jak ustalił organ, przy ich całkowitym otwarciu zasłaniają one wejście do lokalu mieszkalnego nr 1, usytuowanego prostopadle do lokalu mieszkalnego nr 2.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, roboty budowlane polegające jedynie na wymianie drzwi wejściowych, bez jednoczesnego wykonywania innych robót mających na celu przywrócenie wartości użytkowej całego obiektu budowlanego bądź jego znacznej części nie stanowią remontu, lecz bieżącą konserwację (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Przyjęcie, że jednorazowa wymiana drzwi wejściowych stanowi bieżącą konserwację, prowadzi do stwierdzenia, że zastosowanie w sprawie mógł mieć przepis art. 66 Prawa budowlanego, a nie art. 51 jak uznały organy. Nadto Sąd wskazał, że przepisy ustawy dopuszczają montaż drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania, o ile takie rozwiązanie nie stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi w przepisach dotyczących zagrożeń pożarowych, w szczególności, jeżeli sposób umieszczenia i otwierania drzwi nie narusza wymagań prawa dotyczących drogi ewakuacyjnej.
Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę, że niezgodny z przepisami prawa byłby montaż drzwi otwierających się na zewnątrz, jeżeli te drzwi po całkowitym otwarciu przesłonią drzwi (tj. wyjście ewakuacyjne) innego pomieszczenia mieszkalnego, zwężając szerokość tego wyjścia poniżej podanej w § 239 ust. 1 rozporządzenia lub też jeżeli po całkowitym otwarciu zmniejszą szerokość klatki schodowej (poziomej drogi ewakuacyjnej) opisaną w § 242 ust. 1 lub 2 rozporządzenia. Na datę rozstrzygania lokal nr 1 i nr 2 stanowiły samodzielne odrębne lokale mieszkalne.
Tym samym zdaniem Sądu pierwszej instancji stan faktyczny ustalony przez organy był wadliwy. Słusznie również zarzucono organom, iż wydały one dwie decyzje o rozbiórce drzwi. Sąd nie podzielił natomiast pozostałych wywodów skargi. Ponownie, zatem rozpoznając sprawę, organy ustalą prawidłowo stan faktyczny oraz prowadzić będą postępowanie w trybie art. 66 Prawa budowlanego.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152 i art. 200 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- 1. art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię w stanie faktycznym niniejszej sprawy,
- 2. przepisu art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie błędnej wykładni,
- 3. art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie błędnej wykładni,
- 4. art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy,
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie zbadały wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, podczas gdy z akt sprawy wynika odmienne stanowisko,
- 2. w konsekwencji naruszenia prawa materialnego (zarzut opisany poniżej) i ww. prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy zaskarżony wyrok został również wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi K. J.,
- 3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. oraz § 236, 239 i 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, czy korytarz, na który otwierają się drzwi stanowi drogę ewakuacyjną mieszkańców budynku oraz czy ww. drzwi spełniają warunki określone w warunkach technicznych podczas gdy z akt sprawy oraz treści decyzji obu organów wynika co innego, tj. w/w okoliczności zostały w sposób prawidłowy ustalony i przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie przy stwierdzeniu przez Sąd przesłanek z art. 188 P.p.s.a. organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi K. J. poprzez jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, należało odnieść się do podstawowego problemu ujawnionego na tle niniejszej sprawy, a dotyczącego ustalenia, czy w zaistniałych okolicznościach prowadzenie postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego w ogóle było uzasadnione i jaki charakter miały wykonane przez inwestora prace. Analizując w pierwszej kolejności ostatnią z tych kwestii, stwierdzić trzeba, iż w niekwestionowanym w tym zakresie stanie faktycznym sprawy wykonane przez skarżącego prace polegały na zamontowaniu drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego otwieranych na zewnątrz lokalu. Jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, bezspornym jest, że skarżący (właściciel lokalu) wymienił drzwi wejściowe, zamieniając je na nowe.
Uwzględniając zakres powyższych robót – wymiana jednych elementów na inne, nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego – słusznie uznana została przez Sąd pierwszej instancji za bieżącą konserwację (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Wykluczenie, iż doszło do odtworzenia stanu pierwotnego – co jest warunkiem remontu – i uznanie, że wykonane prace mają na celu jedynie utrzymanie w dobrym stanie istniejącego obiektu budowlanego, jego zabezpieczenie przed szybkim zużyciem lub zniszczeniem kwalifikuje przedmiotowe roboty jako "bieżącą konserwację". Stanowisko takie nie budzi ani wątpliwości orzecznictwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 704/05; z dnia 12 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 460/06; z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 844/07 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl), ani doktryny.
Jak podkreśla się w tej ostatniej, przy bieżącej konserwacji struktura obiektu budowlanego ulega jedynie odnowieniu, odświeżeniu. Remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego nie stanowią natomiast prace polegające na rozebraniu lub wzniesieniu ścianek działowych, wymianie posadzek, drzwi i okien, malowaniu ścian, jeżeli nie polegają one na odtworzeniu stanu pierwotnego obiektu budowlanego (por. M. Janiszewska – Michalska. Podstawowe pojęcia prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2013, nr 5, poz. 55 – 56; A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz. Wydanie 2. LexisNexis. Warszawa 2014 r. s. 50 – 51), a które swoim zakres są porównywalne do wymiany drzwi wejściowym do lokalu i zamontowania nowych. Posługiwanie się natomiast przez organ pojęciem "zamontowania" w ocenie Sądu ma znaczenie potocznie i nie jest tożsame z użytym w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego.
Z przyczyn powyżej wskazanych, nie można było zrealizowanych prac uznać za roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a tym samym odnosić ich do procedury naprawczej uregulowanej w art. 50 – 51 tej ustawy. Z tych też względów jako bezzasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego oraz art. 50 i art. 51, a nadto art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji, badając materialnoprawną podstawę nałożonego obowiązku wykonania przez skarżącego określonych prac i kwestionując zasadność ich nałożenia, prawidłowo wykluczył zasadność wydanych w niniejszej sprawie na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego decyzji i konieczności doprowadzenia na tej podstawie do przywrócenia poprzedniego kierunku otwierania drzwi.
Ponieważ jednak wykonane prace, wzbudziły wątpliwości, co do prawidłowości użytkowania obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego wielorodzinnego), szczególnie w aspekcie obowiązku zapewniania w nim dróg ewakuacyjnych, zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał organom na konieczność wszczęcia postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Postępowanie takie pozwala, bowiem na ocenę, czy podmiot zobowiązany wywiązuje się z ciążących na nim obowiązków. Tym samym niezasadny okazał się być również zarzut naruszenia art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego.
Skarżący kasacyjnie organ nie zdołał też wykazać nieprawidłowości zarzutu Sądu o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 7 i art. 77 K.p.a. W związku z powyższym, zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny domagał się od organów ustalenia, czy korytarz, na który otwierają się przedmiotowe drzwi stanowi drogę ewakuacyjną mieszkańców budynku. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, czego nie wyeksponował Sąd pierwszej instancji, iż w aktach sprawy znajduje się opinia przeciwpożarowa rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, złożona wraz z pismem z dnia 12 stycznia 2012 r., którą orzekające w sprawie organy konsekwentnie pomijały, a która winna zostać oceniona i ewentualnie uwzględniona w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego.
W tym stanie sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. Ponieważ ustosunkowanie się do spełnienia wymagań dotyczących drogi ewakuacyjnej w budynku na tym etapie byłoby przedwczesne, bezzasadnym pozostawał również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. oraz § 236, 239 i 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W konsekwencji powyższego, wobec prawidłowości wskazań Sądu pierwszej instancji, co do dalszego postępowania, powyżej uzupełnionych, za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 151 P.p.s.a. Co prawda niezrozumiałe są końcowe rozważania Sądu o ewentualnej konieczności ustalenia przedmiotu odwołania wobec uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.