Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 31/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] listopada 2017 r., nr [...], odmawiającą nakazania J. M., właścicielowi obiektu budowlanego, rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w G., gm. J., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1, 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. złożył L. K., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. art. 133 § 1 p.p.s.a i art 134 § 1 p.p.s.a poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także stronnicze orzeczenie w sprawie z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej;
- II. prawa materialnego, art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) poprzez niezgodną z prawem interpretację ww. przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego i nieznajdującego oparcia w ww. normie prawnej przyjęcia w rozpatrywanej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz organy administracyjno-budowlane, [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie ma podstaw do nakazania J. M. rozbiórki lub przesunięcia poza 30-metrową strefę oddziaływania wykonanej na jego nieruchomości niezgodnie z ze sztuką budowlaną przydomowej oczyszczalni ścieków;
- III. art. 133 p.p.s.a poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego i pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji szeregu istotnych okoliczności sprawy dotyczących interesu prawnego i faktycznego skarżącego, w tym w szczególności faktów, że:
- – małżonkowie L. i D. K. wykonali na chwilę obecną niezbędne prace i rozłożony przy zlokalizowanej na ich nieruchomości przydomowej oczyszczalni ścieków drenaż znajduje się poza 30-metrową strefą oddziaływania na studnię poboru wody,
- – w chwili obecnej należąca do L. i D. K. studnia jest zalewana tylko i wyłącznie ściekami z przydomowej oczyszczalni ścieków p. J. M.,
- – projektant, wykonując w 2016 r. dokumentację techniczną przed wybudowaniem przydomowej oczyszczalni ścieków na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnym nr działki [...] położonej w miejscowości. stanowiącej własność J. M., oparł się na całkowicie błędnych danych i przyjął do celów projektowych, że na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnym nr działki [...] położonej w miejscowości G., stanowiącej własność skarżącego kasacyjnie, znajduje się w miejscu faktycznego posadowienia studni do poboru wody do picia, zbiornik na nieczystości płynne (tzw. szambo). Projektant, wykonując projekt, wbrew sztuce, nie zbadał stanu faktycznego na nieruchomości,
- – małżonkowie L. i D. K. wystąpili do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. o zbadanie próbek wody, pod kątem, czy nadaje się ona do spożycia. Na chwilę rozpoznawania przedmiotowej skargi będą oni mieli wyniki stosownych badań,
- – pominięciu i niesprawdzeniu (niewykonaniu wykopu) w toku rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji, że stanowiąca własność J. M. przydomowa oczyszczalnia ścieków jest nielegalnie podłączona do znajdującej się również na jego posesji betonowej studni kopanej, służącej do poboru wody, co powoduje w ocenie skarżącego kasacyjnie, że ścieki z tej posesji przenikają pod ziemią system wód podpowierzchniowych do zlokalizowanej na działce nr [...] studni L. i D. K.,
- IV. art. 151 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozstrzygnięcie WSA w Lublinie w dużej mierze opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a ponadto doszło do pominięcia przez WSA w Lublinie przy wydawaniu skarżonego wyroku istotnych okoliczności, tj. że studnia wykonana na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnym nr działki [...] położonej w miejscowości G., stanowiącej własność skarżącego oraz jego małżonki D. K., została wzniesiona jeszcze w latach 70. XX w., czyli na długo przed wybudowaniem przydomowej oczyszczalni ścieków na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnym nr działki [...] położonej w miejscowości G., stanowiącej własność J. M., tym samym przy projektowaniu parametrów oraz odległości i faktycznym wykonywaniu budowli przydomowej oczyszczalni ścieków właściciel nieruchomości nr działki [...] położonej w miejscowości G., J. M., miał prawny obowiązek uwzględnić lokalizację legalnie postawionej studni z wodą znajdującej się na posesji skarżących, zwłaszcza że jako sąsiad miał pełną wiedzę na temat tego, że jest ona wykorzystywana do zaopatrywania ludzi w wodę.
Na podstawie przytoczonych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie poprzedzających go decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] i orzeczenie o nakazaniu J. M., właścicielowi obiektu budowlanego, rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w G. gm. J., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie celem ponownego rozpoznania sprawy oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy ani w sposób wszechstronny i dokładny nie zbadały wszystkich okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Na tak ustalonym stanie faktycznym oparł swoje rozstrzygnięcie także sąd wojewódzki.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Co do odpowiedzi na skargę kasacyjną to została ona złożona po terminie wynikającym z art. 179 p.p.s.a.
Natomiast skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
W punkcie IV. skargi kasacyjnej, jej autor postawił zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 151p.p.s.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 p.p.s.a. i 149 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (wynikowy). Dlatego tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2703/16; z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 974/18 i z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 36/17)
Skoro sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można temu sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1499/10 i z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2409/14).
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani prawa materialnego dlatego wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. (punkt I. i III. skargi kasacyjnej), polegający na niedokonaniu "przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego" oraz "wybiórczą ocenę materiału dowodowego i pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji szeregu istotnych okoliczności sprawy".
Podkreślić należy, że niezrozumiałym jest, na tle niniejszej sprawy, przywoływanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte.
W niniejszym przypadku z całą pewnością sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Przy czym podkreślić należy, że strona nie wyjaśniła, poza jego wskazaniem, w czym upatruje, mając na uwadze dyspozycję ww. przepisu, jego naruszenia w niniejszej sprawie.
Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014).
Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Nie ulega wątpliwości, że sąd wojewódzki orzekał na podstawie akt sprawy.
Jak wskazywał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny - w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca, a do tego w sprawie zmierza skarżący kasacyjnie Z przepisu tego wynika jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (wyrok NSA z 27 września 2015 r. sygn. akt I GSK 1456/15).
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kwestionowany jest stan faktyczny sprawy. Wbrew tym zarzutom należy stanowczo stwierdzić, że organy orzekające w sprawie należycie go ustaliły, zatem słusznie został zaakceptowany przez sąd I instancji.
Przypomnieć należy (choć w zasadzie nie jest to sporne), że kontrolowana w sprawie inwestycja J. M. to przydomowa oczyszczalnia ścieków składająca się ze zbiornika gnilnego i studni chłonnej wraz z rozsączaniem i wywiewką (odpowietrzeniem). Średnice dwóch pokryw z PVC wynoszą 62 cm i są usytuowane w odległości 90 cm między sobą. Pokrywa zbiornika gnilnego i studni chłonnej zlokalizowana jest odpowiednio w następujących odległościach od istniejących elementów zagospodarowania terenu: od krawędzi jezdni - 4,95 m i 4,45 m; od ogrodzenia działki nr ewid. [...] usytuowanego od strony drogi - 2,75 m i 2,26 m; od ściany zewnętrznej z otworami okiennymi jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce inwestora nr ewid. [...] - 1,70 m i 1,45 m.
Pokrywa zbiornika gnilnego zlokalizowana jest w odległości 13,25 m od studni zlokalizowanej na sąsiedniej działce nr ewid. [...]. Studnia ta jest własnością skarżącego kasacyjnie i powstała w latach 70 tych XX wieku.
Przydomowa oczyszczalna ścieków wybudowana została około [...] września 2016 r. na podstawie zgłoszenia dokonanego [...] kwietnia 2016 r. Staroście P. co do którego organ ten nie wniósł sprzeciwu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ustalił, że oczyszczalnia ta została zrealizowana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (nie spełnia wymaganych odległości od studni sąsiada).
Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie doprowadzenia oczyszczalni do stanu zgodnego z przepisami. W tym celu decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlanego, nakazał inwestorowi wykonanie, w terminie do dnia [...] lipca 2017 r., wyszczególnionych w decyzji robót budowlanych.
Po zawiadomieniu o wykonaniu nałożonego obowiązku zostały przeprowadzone oględziny, w wyniku których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 3 prawa budowlanego stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] lutego 2017 r.
Skoro postępowanie naprawcze zakończyło się wyżej wymienioną decyzją to prawidłowo organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] odmówił nakazania J. M., rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków.
Leszek Kacprzak od początku prowadzenia postępowania podnosił, że mała odległość oczyszczalni od studni usytuowanej na jego działce nr ewid. [...] powoduje zanieczyszczenie wody w jego studni, którą pobiera do celów spożywczych. Zauważyć jednak należy, co wynika z akt sprawy, że budynek skarżącego kasacyjnie przyłączony jest do wiejskiej sieci wodociągowej. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] nakazał D. i L. K. odłączenie instalacji wodociągowej dostarczającej wodę ze studni usytuowanej na działce nr ewid. [...] od instalacji wodociągowej stanowiącej wyposażenie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na ww. działce poprzez demontaż zestawu hydroforowego usytuowanego w pomieszczeniach piwnic budynku mieszkalnego i zadeklowanie w poziomie piwnic wyjścia rury wodociągowej dostarczającej wodę ze studni (k. 10-13 akt administracyjnych).
Co istotne decyzja ta stała się ostateczna i podlega wykonaniu. Jak słusznie zauważył sąd I instancji jej kwestionowanie w niniejszym postępowaniu jest prawnie niedopuszczalne. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy je uznać za niejasne i wadliwie skonstruowane – "art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) poprzez niezgodną z prawem interpretację ww. przepisu". Regulacja art. 51 ust. 1 powołanej ustawy dotyczy trzech alternatywnych (!) przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego). Punkt 1 dotyczy samowolnych robót budowlanych, których nie można legalizować, 2 – samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji i 3 – istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.
Przypomnieć należy, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11; z dnia 22 lutego 2012 r,. sygn. akt II GSK 20/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z uzasadnienia wyroku sądu I instancji nie interpretował on art. 51 ust. 1 pkt 1), 2) i 3) prawa budowlanego, a podstawą orzekania organów nadzoru budowlanego był punkt 1) wskazanego przepisu z uwagi na zakończone postępowanie legalizacyjne wszczęte przez organ z urzędu o czym była mowa wyżej.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).