Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2093/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 843/18, oddalił skargę B. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2018 r., nr ZOA-XXI.7721.32.2017, w przedmiocie nakazu rozbiórki drogi gminnej.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (PINB) z dnia 19 czerwca 2018 r., znak: NB.5162/6/15.II, wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), odmawiającą nakazania Gminie [...] rozbiórki drogi gminnej [...], zlokalizowanej na działkach o nr ewid. [...] i [...] na wysokości działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w [...].

Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie odwołał się do ekspertyzy wykonanej przez mgr inż. D. F. (w realizacji postanowienia PINB z dnia 30 stycznia 2017 r. nadkładającego na Gminę [...] obowiązek dostarczenia ekspertyzy dotyczącej oceny jakości wyrobów budowlanych i robót budowlanych wykonanych przy budowie drogi gminnej [...] od km 0+002,80 do km 3+222,30) wskazując, że zawiera ona następujące wnioski: 1) analiza dokumentacji budowy, literatury technicznej, oględziny terenowe jednoznacznie skłaniają do wniosku, że stwierdzone - opisane w tekście i ilustrowane zamieszczonymi fotografiami uszkodzenia nawierzchni drogi gminnej [...] od km 0+002,80 do km 3+222,30 nie mają swojej przyczyny w jakości materiałów użytych do budowy drogi; jakość materiałów udokumentowana operatem kolaudacyjnym koresponduje z aktualnym stanem nawierzchni drogi i elementów zagospodarowania pasa drogowego;

1. 2) na podstawie analizy dokumentacji budowy, literatury i wiedzy technicznej, oględzin terenowych i obowiązujących przepisów stwierdza się, że wymienione uszkodzenia nawierzchni betonowej drogi gminnej [...] od km 0+002,80 do km 3+222,30 nie są przesłanką do stwierdzenia o istnieniu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi bądź mienia wskutek niespełnienia wymagań podstawowych dotyczących nośności i stateczności konstrukcji zawartych w § 1 ust. 3 pkt 1 lit. b Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podał także, że w dniu 20 kwietnia 2018 r. przeprowadzono oględziny drogi gminnej [...]. Dokonano pomiarów szerokości jezdni, pobocza i rowów w czterech miejscach drogi. Na wysokości działki B. G. szerokość jezdni wynosi 6,10 m, szerokość pobocza 0,75, szerokość rowu ok. 2,20 m. Zaznaczył przy tym, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym szerokość jezdni wynosi 6,00 m, szerokość pobocza 0,75 m. W projekcie nie podano szerokości rowów. W związku z tym, Sąd za niezasadne uznał zarzuty skarżącej, że organy obu instancji nie ustaliły szerokości pasa drogowego drogi, jak i stanu technicznego i jakości wykonania drogi, nie zweryfikowały czy rowy wzdłuż drogi zostały wybudowane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i czy spełniają w tym zakresie wymagania projektowe oraz nie ustaliły czy zakręty jezdni wykonane zostały zgodnie z projektem budowlanym. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że inwestor dokonał nieuprawnionego przesunięcia obiektu budowlanego o ponad 3 m, w konsekwencji czego zajął pod budowę drogi niezgodnie z projektem budowlanym część działek należących do skarżącej, które nie zostały wskazane w pozwoleniu na budowę (jako uzasadnienie powyższego zarzutu skarżąca wskazała na ustalenia zawarte w operacie technicznym sporządzonym przez geodetę uprawnionego M. K., który to operat został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), Sąd wyjaśnił, że najistotniejszymi dowodami potwierdzającymi, że usytuowanie wybudowanej drogi jest zgodne z projektem zatwierdzonym decyzją z dnia 5 czerwca 2013 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi gminnej [...]" są: 1) operat techniczny z tyczenia osi "w odbiciach" oraz wyznaczenia wysokościowych reperów roboczych dotyczący budowy drogi gminnej [...] od km 0+002,80 do km 3+222,30 - z dnia 7 lipca 2014 r. sporządzony przez geodetę uprawnionego R. Ć.;

1. 2) inwentaryzacja powykonawcza drogi gminnej [...] z dnia 9 lutego 2015 r. sporządzona przez geodetę uprawnionego R. Ć., z której wynika, że istniejące na mapie podstawowego zagospodarowania terenu granice działek nr [...] i [...] nie uległy zmianie w trakcie prac związanych z inwentaryzacją;
2. 3) pismo wyjaśniające geodety uprawnionego R. Ć. z dnia 28 grudnia 2017 r.;
3. 4) pismo Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 marca 2018 r., w którym podkreślono m.in, że analiza dokumentacji geodezyjnej wykonanej w ramach inwentaryzacji powykonawczej wykazała, że praca została wykonana w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034), natomiast co do operatu technicznego z ustalenia przebiegu granic stwierdzono nieprawidłowości w dokonanej przez geodetę uprawnionego M. K. analizie materiałów źródłowych; Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że działania geodety uprawnionego M. K. mogą stanowić naruszenie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podsumowując, Sąd Wojewódzki stwierdził, że skoro inwestor wykonał roboty budowlane na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz zgodnie z przepisami brak jest podstaw do nakazania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd I instancji podkreślił także, że zastrzeżenia budzi treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji WINB, które w istocie ogranicza się do powielenia treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej i lakonicznego stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Wobec jednak prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy, Sąd opisaną wyżej wadliwość samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznał za uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. pozostające bez wpływu na wynik sprawy, a tym samym niedające podstaw do uchylenia decyzji.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. G., zaskarżając go w części oddalającej skargę oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. "145 § 1 ust. 1" lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji pomimo niewyjaśnienia przez organy obu instancji wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący, w szczególności:
2. a) brak ustalenia przez organ obu instancji wszystkich okoliczności, czy wykonane roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami prawa, w tym, czy przedmiotowa droga została usytuowana zgodnie z projektem budowlanym, czy droga została wybudowana na działkach należących do inwestora (Gminy) czy też częściowo na działkach stanowiących własność skarżącej,
3. b) organy obu instancji nie ustaliły szerokości pasa drogowego, jakości wykonania oraz stanu technicznego jezdni, rowów drogowych, poboczy drogi,
4. c) pominięcie faktu, że w jednym miejscu brak jest pobocza przedmiotowej drogi, bowiem jak to wynika z map pokrywa się ono z bliżej nieokreśloną granicą, a w drugim miejscu granica pobocza oznakowana jest na drzewach usytuowanych w głębi lasu,
5. d) organy obu instancji nie ustaliły czy zakręty jezdni wykonane zostały zgodnie z projektem budowlanym (zakręty są ostre i stwarzają zagrożenie dla kierowców i mieszkańców gminy);
6. 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. "145 § 1 ust. 1" lit. c) w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji pomimo dokonania rozstrzygnięcia w sprawie przez organ II instancji bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym pominięcie przez organ dowodu z dokumentu w postaci wyników pomiaru geodezyjnego i ustalenia granic dla działek o nr [...] i [...], położonych w miejscowości [...], które to czynności zostały wykonane przez geodetę uprawnionego M. K. i przyjęte przez Starostę [...] do PODGiK w [...] [...] za numerem GKK.66401.2.521.2017;
7. 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. "145 § 1 ust. 1" lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji, pomimo że organ II instancji nie przeprowadził ponownego postępowania wyjaśniającego co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, co w istocie pozbawiło skarżącą prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy;
8. 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. "145 § 1 ust. 1" lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji pomimo niewłaściwego uzasadnienia decyzji organu II instancji, a w szczególności nie odniesienie się do całokształtu zarzutów podniesionych w odwołaniu i zawartych tam dowodów i wniosków dowodowych;
9. 5) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji do wszystkich zarzutów na jakich została oparta skarga skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz w piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2022 r. skarżąca kasacyjna przedstawiła swoje stanowisko w sprawie przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 26 maja 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kwestia dotycząca wykonania drogi w zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym została wyjaśniona w sposób prawidłowy. Organy ustaliły, że po zrealizowaniu inwestycji zostało dokonane zgłoszenia wykonania robót budowlanych i uprawniony organ nie zakwestionował zgodności wykonanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym. Prawidłowość usytuowania drogi zgodnie z projektem potwierdza powykonawcza inwentaryzacja geodezyjna wykonana przez geodetę uprawnionego R. Ć., z której wynika także, że istniejące na mapie podstawowego zagospodarowania terenu granice działek nr [...] i [...], należących do skarżącej, nie uległy zmianie w trakcie prac związanych z inwentaryzacją. Podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność dotycząca operatu technicznego z ustalenia przebiegu granic sporządzonego przez geodetę uprawnionego M. K., także została wyjaśniona i rozważona.

Na podstawie pisma Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 marca 2018 r. ustalono, że przy sporządzaniu wymienionego operatu stwierdzono nieprawidłowości w dokonanej, przez wymienionego wyżej geodetę, analizie materiałów źródłowych. Jednocześnie analiza dokumentacji geodezyjnej wykonanej w ramach inwentaryzacji powykonawczej inwestycji wykazała, że praca została wykonana w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034). Jeżeli skarżąca kasacyjnie, pomimo takich ustaleń uważa, że w następstwie realizacji inwestycji drogowej doszło do naruszenia granic jej nieruchomości to winna wystąpić z wnioskiem o rozgraniczenie. Nieuprawnione jest również twierdzenie, że nie dokonano ustaleń odnośnie szerokości pasa drogowego, jakości wykonania oraz stanu technicznego drogi.

Pomiary drogi zostały wykonane podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 20 kwietnia 2018 r. (k. 456 akt organu I instancji). Odnośnie jakości wykonanych robót budowlanych i stanu technicznego drogi, została sporządzona ekspertyza w 2017 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego, z której wynika, że występujące powierzchniowe spękania nawierzchni drogi nie są przesłanką do stwierdzenia istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi bądź mienia wskutek niespełnienia wymagań podstawowych dotyczących nośności i stateczności konstrukcji wynikających z przepisów wskazanych wyżej. Odnośnie ostrości zakrętów drogi, to kwestia ta została przesądzona w powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej, w której nie wskazano by przebieg drogi odbiegał w istotny sposób od projektu. Zarzut, że w ocenie skarżącej, zakręty drogi są zbyt ostre, dotyczy raczej samego projektu a nie jego realizacji. Na marginesie należy zauważyć, że z materiału zdjęciowego załączonego do oględzin z dnia 20 kwietnia 2018 r. wynika, iż na wysokości działek nr [...] i [...] będących własnością skarżącej, droga przebiega w linii prostej (k. 456/5 i 456/6 akt administracyjnych).

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym wynikający z zasady dwuinstancyjności postępowania uregulowanej w powołanym wyżej przepisie, nie oznacza ponownego przeprowadzenia całego postępowania dowodowego. W sytuacji, gdy organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy uzna, że przeprowadzone dowody i ich ocena dokonane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym były prawidłowe to może ograniczyć się do stwierdzenia, że ustalony stan faktyczny był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Zobligowany jest natomiast, zgodnie z powołanym przepisem, do podjęcia inicjatywy dowodowej w sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu dowodowym lub błędną ocenę dowodów, mające wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, które to okoliczności przekładają się bezpośrednio na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Oczywiście powinien także odnieść się do podniesionych w odwołaniu zarzutów i wyjaśnić podstawę prawną orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie organu odwoławczego jest dosyć lakoniczne, nie mniej jednak wynika z niego, że organ ten odniósł się do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że uzasadnienie to nie w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., nie mniej jednak wobec trafności decyzji pierwszoinstancyjnej brak było podstaw do uchylenia decyzji zaskarżonej. Podkreślenia wymaga, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc, nie każde naruszenie przepisów postępowania skutkuje uwzględnieniem skargi.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a., to poza wskazaniem tego przepisu, autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wyjaśnił na czym to naruszenie miałoby polegać. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Wobec tak sformułowanego zarzutu i braku jego uzasadnienia, brak jest możliwości odniesienia do niego w postępowaniu kasacyjnym. Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów na jakich została oparta skarga, nie został skonkretyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można, co do zasady, kwestionować techniczną kompletność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a nie przyjętą za podstawę zaskarżonego wyroku ocenę stanu faktycznego sprawy bądź ocenę prawną Sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie wymagane ustawowo elementy. W jego treści Sąd I instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga B. G. nie zasługiwała na uwzględnienie. Umożliwia to przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Wymóg przedstawienia w uzasadnieniu zarzutów skargi, nie oznacza obowiązku ustosunkowania się przez Sąd administracyjny do wszystkich zarzutów i argumentów skarżącej, a jedynie do tych, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tej sprawie Sąd I instancji odniósł się w motywach zaskarżonego orzeczenia do tych zarzutów skargi, które miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakie zarzuty skargi zostały pominięte oraz czy ich pominięcie mogło mieć znaczenie dla wyniku sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.