Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2018 r. sygn. akt akt II SA/Wr 232/18, odrzucił skargę M. [...] sp. j. we W. na zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie poinformowania skarżącej spółki na podstawie art. 237 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego o sposobie załatwienia skargi z dnia [...] grudnia 2016 r.
Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. spółka M. [...] sp. j. we W. wniosła do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 227 k.p.a., skargę na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. W piśmie tym spółka, powołując się na nieprawidłowości związane z doręczeniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2012 r., wniosła o stwierdzenie jej nieistnienia. W tym zakresie wskazała, że stwierdzenie nieistnienia decyzji może nastąpić bez zachowania szczególnych wymagań co do trybu postępowania i formy oraz w każdym czasie. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował spółkę o braku podstaw do podjęcia przez ten organ interwencji w trybie postępowania skargowego względem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wyjaśniono również, że z uwagi na niewykonanie nakazu wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], prowadzone jest postępowanie egzekucyjne wobec spółki.
W dniu [...] stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił spółkę w trybie art. 237 k.p.a. o braku stwierdzenia nieprawidłowości uprawniających do uznania decyzji nr [...] jako nieistniejącej. W tym zawiadomieniu organ wskazał, że decyzja nr [...] jest ostateczna, wydano ją w istniejącym postępowaniu administracyjnym. Zawiera ona wszystkie konstytutywne elementy, nie zalega w aktach sprawy i została doręczona na adres siedziby spółki. Jej prawidłowość została zweryfikowana w nadzwyczajnym postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jako przedmiot postępowania nadzwyczajnego została poddana kontroli przez sądy administracyjne obu instancji. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyższe okoliczności świadczą o tym, że decyzja nr [...] jest ostateczna i istniejąca w obrocie prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucają skargę wskazał, że strona skarżąca oczekiwała, aby organ nadzoru budowlanego ugruntował prawnie jej przekonanie o tym, że decyzja nr [...] - z powodu braku jej prawidłowego doręczenia - została uznana za tzw. decyzję nieistniejącą. Przedmiotem skargi strona uczyniła nie bezpośrednio ten akt, lecz stanowisko w tej kwestii, które Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawarł w zawiadomieniu z dnia [...] stycznia 2018 r. Skierowane do spółki pismo zostało sporządzone w odpowiedzi na skargę złożoną na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podmiot ten został zobowiązany przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do zbadania okoliczności dotyczących sposobu doręczenia decyzji nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w aspekcie ewentualnego uznania jej za akt nieistniejący. Wyrażonemu w tej kwestii stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nadał formę zawiadomienia sporządzonego na podstawie art. 237 k.p.a. Skarżąca strona uznając to stanowisko za rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieistnienia decyzji, zakwalifikowała je za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa i wobec tego podlegającą kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżona czynność nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. nie jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma ono charakteru władczego i nie dotyczy (nie kształtuje) uprawnień lub obowiązków spółki wynikających z przepisów prawa. Nie stanowi ono zwłaszcza źródła obowiązków o charakterze materialnoprawnym, które organ mógłby dochodzić od spółki. Sporne zawiadomienie wskazuje jedynie na brak stwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczności pozwalających na uznanie decyzji za akt nieistniejący. W tym znaczeniu, zdaniem Sądu I instancji, zawiadomienie nie zawiera rozstrzygnięcia, rozumianego jako odmowa stwierdzenia nieistnienia decyzji.
Skoro nie dotyczyło ono przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisu prawa, to nie mieści się ono w zakresie kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Rozważając możliwość kwalifikacji stanowiska organu administracji za jeden z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a., Sąd I instancji wskazał, że nie można pominąć oceny zaskarżonego do Sądu pisma w kontekście żądania spółki, które dotyczy uznania decyzji nr [...] za akt nieistniejący. Sąd I instancji wskazał, że dostrzegając podejmowane przez stronę skarżącą próby wzruszenia ostatecznej decyzji PINB nr [...] z dnia [...] września 2012 r., nie można pominąć wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Sąd I instancji wskazał, że gdyby nawet przyjąć, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powinno zostać kwalifikowane za postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., to zgodnie z brzemieniem § 2 tego przepisu, na wydane na tej podstawie postanowienie służy zażalenie. Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest wyczerpanie drogi zażalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2018 r. nie jest żadnym z pozostałych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Skoro poza kontrolą Sądu była ocena zapatrywania spółki co do decyzji mającej pozór aktu administracyjnego, ocena w niniejszej sprawie dotyczyła wyłącznie tego czy zaskarżona czynność organu administracji mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 p.p.s.a.).
Z tego względu Sąd I instancji uznał, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiodła M. [...] sp. j. we W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznania skargi oraz na podstawie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie poprzedzającego go rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2018 r. Skarżący kasacyjnie ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej podniesiono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 3 § 2 pkt 4 ppsa przejawiające się w uznaniu, że rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiające stwierdzenia nieistnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] września 2012 r. nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
- 2. art. 8 § 1 w zw. z art. 16 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego przez brak odniesienia się do kwestii nieistnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] września 2012 r. nakazująca spółce M. [...] sp. j. jako właścicielowi budynku przy ul. W. we W. przeprowadzenie określonej kontroli i sporządzenie ekspertyzy technicznej
- 3. art. 3 § 1 ppsa w zw art 8 § 1, 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na zaniechaniu przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] września 2012 r. pomimo wskazania na rozbieżności interpretacyjne dotyczące skarżonego rozstrzygnięcia.
- 4. art. 58 § 1 pkt 1 ppsa polegające na odrzuceniu skargi, pomimo przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym stwierdzenie nieistnienia może nastąpić bez zachowania szczególnych wymagań co do trybu postępowania i formy oraz w każdym czasie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione.
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu była odpowiedź organu na pismo skarżącej kasacyjnie z dnia [...] grudnia 2016 r., zatytułowane "skarga na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.". Skarżąca kasacyjnie wskazała, że: "na podstawie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (...) wnoszę skargę na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W." W przedmiotowym piśmie skarżąca kasacyjnie na uzasadnienie skargi na działalność organu wywodziła, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r. nr [...] nie została doręczona spółce zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem decyzja została doręczona osobie nieuprawnionej do jej odbioru w imieniu adresata.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarówno sprzed, jak i po nowelizacji mającej miejsce w sierpniu 2015 r., utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego z działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (m.in. art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego na który powołuje się skarżąca kasacyjnie w piśmie zatytułowanym "skarga") nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, bowiem nie ma formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 582/17). W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przesądza się danej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, a jedynie czynnością materialno-techniczną.
Art. 237 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga z art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
A zatem zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Tym samym uznać należy, że skoro skarżący kasacyjnie pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. wniosła skargę na działalność organu w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, to Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na zawiadomienie organu z dnia [...] stycznia 2018 r. informujące o niestwierdzeniu nieprawidłowości w czynnościach - jako nienależące do właściwości sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.