Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 857/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. i F. K. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...], w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. C. w G. przez [...] Sp. z. o.o. z siedzibą w W. W motywach wyroku Sąd powołał się na niżej przytoczone okoliczności faktyczne i prawne.
Burmistrz Gminy i Miasta w Ozimku, w związku z wnioskiem o lokalizację ww. przedsięwzięcia, w dniu 6 lipca 2006 r. wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu o uzgodnienie powyższej lokalizacji. W oparciu o przedłożone materiały, w tym "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. uzgodnił lokalizację inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia. Uzgodnienia dokonano na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ponieważ wystąpił o to inwestor na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy w brzmieniu z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954). Zażalenie na to postanowienie złożyło Stowarzyszenie [...], zarzucając naruszenie art. 47, 48, 53, 135 Prawa ochrony środowiska oraz art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., a także art. 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Postanowieniem z dnia [...]lutego 2007 r., Nr [...], Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że system anten nadawczo-odbiorczych ma zostać zamontowany na wolnostojącej wieży o wysokości 50 m nad poziomem terenu (dalej: n.p.t.), a pole elektromagnetyczne pochodzące od ww. anten, o wartości średniej gęstości mocy promieniowania przekraczającej wartość dopuszczalną 0,1 W/m2, określoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. 192, poz. 1883), wystąpi na wysokości nie mniejszej niż 45 m n.p.t.; w zasięgu maksymalnym do około 30 m od anten. W otoczeniu stacji znajdują się łąki oraz droga krajowa nr 46 (Kłodzko-Nysa-Opole-Częstochowa-Szczekociny), najbliższa zaś zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości ok. 180 m. Zarzut nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ I instancji, w tym opinii inż.
K. organ II instancji uznał za chybiony, ponieważ Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu na etapie uzgadniania nie był w posiadaniu takiej opinii, a prowadzone postępowanie uzgodnieniowe nie załatwia ostatecznie sprawy, ma zaś charakter pomocniczy w odniesieniu do decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, wydawanej zgodnie z wymaganiami ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ wskazał też, że Stowarzyszenie brało czynny udział w całym postępowaniu, było poinformowane o przekazaniu wniosku inwestora z raportem i projektem decyzji, z częścią graficzną dot. uzgodnienia lokalizacji ww. stacji bazowej. Z akt wynika, że przedmiotowa stacja bazowa ma powstać na niezabudowanej działce nr [...], co konfrontując z pkt 5 (str. 16 i 17) Raportu daje podstawę do uznania, że nie ma potrzeby wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania zgodnie z art. 135 Prawa ochrony środowiska. Brak też jest podstaw do kwestionowania Raportu, który został opracowany w marcu 2005 r. przez osoby wykazujące się stosowną wiedzą.
Oceniając stan faktyczny sprawy, włącznie z dowodami, które przedłożono organowi II instancji, w tym opinię inż. M. K.), organ wskazał, iż wnioski zawarte w tej opinii stwierdzające, iż istniejące przepisy prawa nie zapewniają ochrony zdrowia ludności, a wręcz są sprzeczne z Konstytucją RP uznał za pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie oceniając je jako wnioski, które mogą być kierowane pod adresem ustawodawcy. Obowiązujące zaś przepisy prawa, które mają zastosowanie w sprawie, określają dopuszczalny poziom wartości pola elektromagnetycznego. Kierując się tymi przepisami oceniono, że wyznaczony w Raporcie zasięg obszarów o wartości przekraczającej poziom dopuszczalny nie obejmuje miejsc dostępnych dla ludzi. W załączonym Raporcie została przeprowadzona analiza rozkładu pól elektromagnetycznych w otoczeniu budowanej stacji bazowej wykazując, że wiązki promieniowania o gęstości mocy pola elektromagnetycznego przekraczającej 0,1 W/m2, wystąpią na wysokości powyżej 45,0 m n.p.t. w promieniu do ok. 30,0 m od wieży antenowej tj. w miejscach niedostępnych dla ludzi, a w związku z tym dochowane zostaną ustalone prawem normy.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu uznał zatem, że zamierzone przedsięwzięcie spełnia wymagania Prawa ochrony środowiska, w tym art. 52, wobec czego, w oparciu o analizowany materiał dowodowy, należało je uzgodnić.
Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i F. K., zarzucając naruszenie art. 75 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 89 § 2, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 i art. 52 Prawa ochrony środowiska - poprzez ich pominięcie. Obecny na rozprawie przedstawiciel Stowarzyszenia, przyłączył się do skargi kwestionując prawidłowość sporządzonego raportu, gdyż nie zawiera on analizy konfliktów społecznych, oddziaływania na zwierzęta, wpływu na dobra materialne, oraz analizy raportu Natura 2000.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 857/07, oddalając skargę, wskazał, że w ww. skardze podniesiono w istocie dwa zarzuty: pierwszy, proceduralny, zarzucający naruszenie przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz strony dowodowej przeprowadzonego postępowania, poprzez nieodniesienienie się przez organ do przedłożonych przez nich w toku sprawy dowodów i opinii. Drugi, podnoszący, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o niekompletną dokumentację zawierającą braki w przedłożonym przez inwestora raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko.
Sąd Wojewódzki oddalając skargę uznał, że wydając postanowienie w oparciu o art. 106 k.p.a. organy zobligowane były do wyrażenia stanowiska wyłącznie w zakresie swej właściwości, tj. stwierdzenia, czy zamierzone oddziaływanie mieści się w wyznaczonych przez przepisy granicach, czy też je przekracza. Jak wynika ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym postanowieniu pole elektromagnetyczne o gęstości przekraczającej wartość dopuszczalną (0,1 W/m2), wystąpi tylko na wysokości powyżej 45 m n.p.t. i w promieniu ok. 30 m od anten, a zatem zamierzone przedsięwzięcie nie będzie stanowiło zagrożenia pod względem zdrowotnym dla okolicznych mieszkańców.
Sąd uznał także, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał organom administracji dokonującym uzgodnienia wszelkie podstawy do wydania postanowienia. Przedłożona z zażaleniem organowi II instancji opinia została oceniona przez ten organ, którego zadaniem było ustalenie wpływu planowanej inwestycji na zdrowie ludzi, co w ocenie Sądu organy orzekające w sprawie uczyniły. Raport zawiera analizę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak również opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Mając na uwadze cel któremu służył raport (tj. ustalenie wpływu inwestycji na zdrowie ludzi) Sąd Wojewódzki uznał za niemające wpływu na treść rozstrzygnięcia zarzuty podniesione przez skarżących oraz obecnego na rozprawie przedstawiciela Stowarzyszenia kierowane pod jego kątem jego niekompletności, nie zachodziły zatem przesłanki do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. zarzucając powyższemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 75 § 1, 77 § 1,107 § 3 k.p.a., a nadto art. 106 § 2 i 3, 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, co w myśl art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska winno spowodować stwierdzenie nieważności wyroku. Formułując zarzuty w petitum skargi kasacyjnej nie wskazano żadnych innych podstaw prawnych skargi (nie powołując też art. 174 p.p.s.a.). Zarzucono też naruszenie przepisu prawa materialnego regulującego składniki raportu oddziaływania na środowisko, a to art. 52 ust. 1 pkt 4, 5, 7, 12, 12 ustawy Prawo ochrony środowiska przez jego pominięcie.
Zarzucono rozpatrzenie jedynie dowodu z raportu, a pominięcie dowodów zgłaszanych przez skarżącego w szczególności kontropinii inż. M. K., wobec czego Sąd Wojewódzki winien dopuścić dowód z opinii biegłego, który wyjaśniłby wszystkie wątpliwości. Ponadto w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną ww. raport rażąco narusza art. 52 ust. 1 pkt 4-7, 12, 13 Prawa ochrony środowiska oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz w szczególności uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573, ze zm.), nie zawiera też wymaganego oddziaływania lub jego brak w odniesieniu do obszaru Natura 2000. Przedstawiony przez inwestora raport nie został skontrolowany i zweryfikowany z innymi dowodami zebranymi w sprawie.
Sąd oraz organy administracji publicznej nie odniosły się do dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą, co narusza art. 7, 77, 80 k.p.a., oraz art. 1, 3 § 1, 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegało na nieuchyleniu skarżonych postanowień, pomimo, iż organy dopuściły się szeregu naruszeń materialnych oraz formalnych, począwszy od pominięcia dowodów przedstawionych przez skarżącego, a także nie rozpoznanie wniosków i zarzutów zgłaszanych w każdym jego stadium. Ponadto w skardze zawarto żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego wyroku na podstawie art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 11 Prawa ochrony środowiska, bowiem strony nie miały możliwości obrony swych praw.
W piśmie uzupełniającym powtarzając zarzuty dodano, że kasacja oparta została na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a niewskazanie tej podstawy w skardze kasacyjnej oparte było na przekonaniu, iż Naczelny Sąd Administracyjny zna podstawy, na których winna być taka skarga oparta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Artykuł 175 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego) powoduje, iż skarga kasacyjna powinna być w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, jako nieodpowiadającej ustawowym wymaganiom, podlega ona oddaleniu, a nawet odrzuceniu, w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Wskazanie podstawy kasacyjnej nie może przy tym ograniczyć się jedynie do przytoczenia jednej z podstaw wskazanych w powołanym przepisie, ale musi polegać na powołaniu konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisów postępowania, które - w ocenie skarżącego - zostały naruszone przez sąd I instancji. Bez wskazania konkretnej normy Sąd nie może bowiem, będąc związanym zarzutami skargi, ocenić jej zasadności.
Powołując jako podstawę kasacji, naruszenie przepisów postępowania skarżący winien wskazać konkretne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył Sąd I instancji. Skarga kasacyjna przysługuje bowiem od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i zarzuty winny się odnosić do jego wyroku oraz do postępowania przed tym sądem. Skarżący winien nadto wykazać, iż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszym rzędzie odnieść należało się do pisma procesowego złożonego przed rozprawą w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Pismo to sporządzone i podpisane zostało przez Prezesa Zarządu skarżącego Stowarzyszenia. Jako podstawę prawną złożenia tego pisma wskazano w nim art. 183 § 1 p.p.s.a. Przepis ten uprawnia do przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych.
Artykuł 175 § 1 p.p.s.a. wymienia jako uprawnionych do sporządzenia skargi kasacyjnej adwokata lub radcę prawnego (z zastrzeżeniem § 2 i 3), art. 176 p.p.s.a. wskazuje zaś formę i składniki skargi kasacyjnej. Powinna ona zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wynika z powyższego uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do części składowych skargi kasacyjnej.
Przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, ze skutkiem o którym mowa w art. 183 § 1 (zdanie drugie) p.p.s.a., może zatem dokonać strona, która wniosła skargę kasacyjną, lecz jedynie za pośrednictwem uprawnionego do sporządzenia skargi kasacyjnej adwokata lub radcy prawnego (z zastrzeżeniem § 2 i 3 art. 175 p.p.s.a.). Pismo powołujące się na art. 183 § 1 p.p.s.a., podpisane przez stronę, uznać należy za pismo procesowe strony zawierające wnioski lub oświadczenia, (jak stanowi art. 45 w zw. z art. 193 p.p.s.a.), które nie wiążą jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
W piśmie tym powtórzono zasadniczo argumentację wcześniej podnoszoną przytaczając treść przepisu art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z tych względów nie sposób przyjąć, że powołanie w piśmie uzupełniającym tego przepisu wnosi coś nowego do sprawy. Przywołanie w nim treści art. 84 k.p.a. na poparcie tezy, że Sąd Wojewódzki na tej podstawie winien powołać biegłego, a także twierdzenia, że adwokat sporządzający kasację nie musiał przytaczać jej podstaw prawnych, gdyż są to fakty oczywiste i znane Sędziom, są całkowicie sprzeczne z art. 1, 3 § 1, 133 § 1 i 176 p.p.s.a. i świadczą, że skarżący mylnie pojmuje istotę kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, a także wadliwie ocenia znaczenie środka prawnego jakim jest skarga kasacyjna, o czym pisano wyżej.
Wbrew poglądom autora skargi kasacyjnej, nie jest zadaniem Sądu Wojewódzkiego prowadzenie postępowania dowodowego, powoływanie biegłych i wyjaśnianie stanu faktycznego sprawy. Zadanie sądu administracyjnego polega na kontroli administracji publicznej. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej nie załatwia sprawy administracyjnej, lecz kontroluje działalność organu wydającego akt administracyjny. Sąd nie może zatem zastępować organu administracji publicznej w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, a przedmiotem ocen Sądu jest zasadniczo materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku postępowania administracyjnego, które podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Jednakże sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przeprowadzenie takiego dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W związku z opisaną wyżej zasadą kontrolnej funkcji sądu administracyjnego w orzecznictwie sądowym wyrażono poglądy odnoszące się do ograniczonej roli uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem, z którymi należy się zgodzić. Np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06 wyrażono pogląd, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy. Podobny pogląd wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt I OSK 320/07, że dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni.
Sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to uczynić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 p.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego.
To zaś, że Sąd Wojewódzki podzielił ocenę organu wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu, iż opiera się nie na treści kontropinii i innych dowodów składanych przez strony, a na prawidłowo i w wystarczającym zakresie dla celów tego konkretnego postępowania opracowanym raporcie, nie może być podstawą do skuteczności zarzutu, iż nie wzięto pod uwagę poglądów stron postępowania. Przeciwnie, zarówno z akt sprawy jak i treści zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki nie tylko uznał, że do konfrontacji wymienionych dowodów doszło, ale że i znalazło to odbicie zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jak i zaskarżonego kasacyjnie wyroku. Prawidłowo też Sąd Wojewódzki ocenił, że wskazane przez skarżące Stowarzyszenie oddziaływanie pól elektromagnetycznych mogące mieć negatywny wpływ na zdrowie ludzi, nie mogło wpłynąć na wynik sprawy, skoro organy uzgadniające ustaliły, że oddziaływanie takie w wartościach wyższych niż dopuszczalne, w warunkach tej konkretnej sprawy, w ogóle nie ma miejsca, ze względu na parametry tego oddziaływania wynikające z umieszczenia źródeł promieniowania na wysokości wykluczającej oddziaływanie na zdrowie ludzi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska wyznacza prawem określone granice ochrony przed polami elektromagnetycznymi stanowiąc, iż ochrona ta polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez:
- 1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach,
- 2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane.
Przepis ten stanowił podstawę do wydania aktu wykonawczego na podstawie art. 122 tej ustawy w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.
Jeśli zatem ustalone przez organ uzgadniający okoliczności wykazały, że poziomy pól elektromagnetycznych mieszczą się w granicach poniżej dopuszczalnych, należy stwierdzić, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi została zachowana w takich granicach jak ustala to obowiązujący przepis prawa. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej dotyczące pominięcia w raporcie niektórych wymagań, które, jak to zasadnie ocenił Sąd Wojewódzki nie były związane z przedmiotem kompetencji organu uzgadniającego.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.