Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 289/08 oddalił skargę E. M. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin nakazał inwestorowi E. M. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Szczecinie tj. przedłożenia w terminie do [...] września 2006 r. projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych.
Decyzja ta została doręczona E. M. w dniu [...] maja 2006 r.
Od powyższej decyzji E. M. wniosła w dniu [...] grudnia 2007 r. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. wydanym na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Wobec powyższego Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. na podstawie art. 134 k.p.a. - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] kwietnia 2006 r.
W skardze na powyższe postanowienie E. M. wniosła o uchylenie postanowienia w całości poprzez uznanie, że zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, o orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, a także o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jeżeli podczas rozpatrywania skargi pojawi się taka konieczność.
Skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej jego wykładni oraz niewłaściwego zastosowania, które polega na mylnym zrozumieniu przez organ II instancji treści zastosowanego w sprawie przepisu art. 58 k.p.a. i błędnej jego wykładni.
Nadto skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów proceduralnych oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego poprzez brak podstawowych i koniecznych elementów decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które w związku z uregulowaniem przewidzianym w art. 126 k.p.a. stosuje się również do postanowień, tj. wyczerpującego powołania podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, brak dokładnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenie zasady postępowania dowodowego określonej w art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którą jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem oraz niedochowanie wymogu niezbędnego zakresu postępowania dowodowego określonego w art. 77 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę wniesioną przez E. M. uznając, że skarżone postanowienie odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku skarżącej o merytoryczne rozpoznanie sprawy wyjaśniono, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy co do istoty (merytorycznie), lecz jedynie ocenia legalność zaskarżonego aktu organu administracji publicznej pod katem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego.
Sąd nie przychylił się też do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, nie stwierdzając, aby w rozpoznawanej sprawie należało zastosować przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem stan sprawy nie budzi wątpliwości.
Dokonując oceny zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, Sąd pierwszej instancji wskazał, że na mocy art. 134 k.p.a. wobec faktu złożenia przez stronę odwołania po upływie terminu przewidzianego w procedurze administracyjnej oraz w sytuacji orzeczenia ostatecznym postanowieniem o odmowie przywrócenia odwołującej się stronie terminu do wniesienia tego odwołania, organ II instancji zobligowany jest do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie.
W ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania jest oczywiste i wynosi niemal 17 miesięcy.
Jednocześnie Sąd zaznaczył, że w niniejszym postępowaniu nie podlegają badaniu przyczyny uchybienia terminu, będące przedmiotem odrębnego postępowania sądowego i sądowoadministracyjnego. Za gołosłowne i bezzasadne Sąd uznał też twierdzenie skarżącej, iż zaskarżone postanowienie nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku E. M., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz niezasadne i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 58 k.p.a., a przemawiające za koniecznością stwierdzenia, że należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, gdyż uprawdopodobnił on w pełni, iż uchybienie nastąpiło bez jego winy, złożył w tym przedmiocie stosowny wymagany przez przepisy prawa wniosek i dokonał tego w terminie przez przepisy prawa przewidzianym,
- 2. naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwej wykładni m.in. art. 58 k.p.a. wyrażające obligatoryjne, a nie fakultatywne obowiązki organu administracyjnego, który zobowiązany jest do przywrócenia terminu do dokonania czynności prawnej, gdy wystąpi kumulatywne spełnienie czterech następujących przesłanek: uchybienie terminowi, złożenie wniosku o przywrócenie terminu w określonym terminie, uprawdopodobnienie braku winy wnioskującego w uchybieniu terminu, dokonanie czynności, dla której termin jest przewidziany.
- 3. naruszenie przepisów procesowych poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, m.in. rażącego naruszenia przepisów proceduralnych oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj.
- - braku podstawowych i koniecznych elementów decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które w związku z uregulowaniem przewidzianym w art. 126 k.p.a. stosuje się też do postanowień;
- - braku dokładnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenie naczelnej zasady postępowania dowodowego określonej w art. 75 § 1 k.p.a.;
- - niedochowanie wymogu niezbędnego zakresu postępowania dowodowego określonego w art. 77 § 1 k.p.a.
- - naruszenie realizacji i przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w rozdziale 2 Działu I k.p.a. takich jak: zasada legalizmu i praworządności (art. 6 k.p.a.), zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada postępowania w sposób budzący i pogłębiający zaufanie do organów administracji państwowej (art. 8 k.p.a.), zasada udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), zasada czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania i jej wysłuchania (art. 10 k.p.a.), zasada przekonywania i wyjaśniania zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.), zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), zasada ugodowego załatwiania spraw (art. 13 k.p.a.).
- 4. nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącą w punkcie 3 skarg, co stanowi naruszenie art. 106 § 3 i art. 113 § 1 i § 2 p.p.s.a.
Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji i postępowania kasacyjnego według norm przepisanych w zakresie niezbędnym do celowego dochodzenia praw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w § 2 tego artykułu, z których żaden w sprawie nie zachodzi.
Dokonując oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut polegający na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skargi nie wskazał jednocześnie przepisu, jaki zastał naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Stwierdzić należy, że aby zarzut skargi kasacyjnej był skuteczny i mógł być rozpoznany przez Sąd kasacyjny, powinien być w skardze kasacyjnej dokładnie określony ze wskazaniem konkretnego przepisu, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną został zaskarżonym wyrokiem naruszony. Jest to wymóg wynikający z art. 176 p.p.s.a. Sąd nie może się domyślać rozpoznając sprawę, który z przepisów ustawy procesowej autor skargi kasacyjnej miał na myśli.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i art. 113 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika więc, że dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Jak trafnie wskazuje B. Dauter "przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości." (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006 r., s. 244). Biorąc powyższe pod uwagę, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji oraz Sąd drugiej instancji nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy.
Wnioskowane przez stronę skarżącą dowody nie były więc, zdaniem NSA, niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, bo Sąd I instancji nie posiadał nie tylko istotnych, ale żadnych wątpliwości w sprawie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia ww. przepisów postępowania należało uznać za nieuzasadniony. Wskazać ponadto należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku wyjaśnił, dlaczego nie przychylił się do wniosku dowodowego strony skarżącej.
Przechodząc w dalszej kolejności do oceny przedstawionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji było postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące kwestii przywrócenia terminu, które będąc przedmiotem odrębnej skargi pozostają poza przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu. Z tej przyczyny za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 k.p.a., ponieważ Sąd nie dokonywał oceny przedstawionej sprawy w kontekście tego przepisu.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.