Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 września 2015 r., sygn. akt II OSK 21/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r.; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; w punkcie 3. zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, mocą którego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymane zostało w mocy postanowienie Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2010 r., którym odmówiono uzgodnienia, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem oraz zjazdem z ul. W., na terenie obejmującym działki nr ew. [...] i część działki nr ew. [...] (numery działek wskazane według treści skarżonego postanowienia) w Dzielnicy B. w W. Organ odwoławczy stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie zakresu ochrony konserwatorskiej obszaru objętego inwestycją, a w konsekwencji wyjaśnienie, z czego wynikają kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w tej sprawie, przywołując w tym zakresie przepis art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.

Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Jak podkreślił organ odwoławczy, organ rozpoznający sprawę w I instancji w zaskarżonym postanowieniu powołał się na decyzję Konserwatora [...] z [...] lipca 1965 r. o wpisaniu do rejestru zabytków, pod nr [...], "park [...]", zwaną dalej "decyzją z 1965 roku". Organ odwoławczy odnotował, że w decyzji tej nie wskazano zakresu wpisu parku w [...] i w tym względzie brak jest jakichkolwiek wskazań. Niemniej jednak, na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie ulegało wątpliwości, że przedmiotowe działki należą do obszaru zabytkowego parku. W szczególności świadczy o tym wskazany przez organ I instancji plan założeń ogrodowych z XVIII w. wg [...], rysunek [...]; mapa [...] ok. 1775 r. tzw. Plan [...] w: [...], Skrócone studium rozwoju przestrzennego założenia parkowo pałacowego w [...] (maszynopis w Biurze Konserwatora Zabytków). Zdaniem organu należy zatem stwierdzić, że teren ten od początku był elementem założenia pałacowo-parkowego i mimo odrębnej własności stanowi wraz z pałacem historyczną, integralną całość.

Zdaniem Ministra, kompetencje do orzekania w przedmiotowej sprawie dla organu ochrony zabytków wynikają z faktu, że nowa zabudowa ma być na terenie historycznego parku, objętego ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z 1965 roku. Z kolei przywoływane przez stronę postanowienie Ministra z [...] kwietnia 2010 r. nie podważa stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Konserwatora Zabytków, co do obszaru zabytkowego parku w [...]. Powodem uchylenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2008 r., wyjaśniającego treść decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków parku w [...] było stwierdzenie braku podstawy prawnej do wyjaśnienia treści decyzji. Nie doszło zatem to zakwestionowania ustaleń merytorycznych.

Za trafną uznał Minister ocenę organu I. instancji, że proponowana zabudowa na terenie parku byłaby niedopuszczalna – byłaby całkowicie sprzeczna z historycznym zamysłem kompozycyjnym a zabudowa, niezwiązana w żaden sposób z pałacem, spowoduje zaburzenie historycznych relacji przestrzennych i funkcjonalnych w obrębie założenia pałacowo-parkowego oraz spowoduje zasłonięcie widoku na pałac, co uzasadniało odmowę uzgodnienia.

Skargę na postanowienie wniósł M. K. – wnioskodawca ustalenia warunków zabudowy - wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego. Skarżący zakwestionował ustalenie organów, iż należące do niego działki nr ew. [...] należą do chronionego prawnie parku w [...].

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 822/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W następstwie wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2405/11 uchylił orzeczenie Sądu I. instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia zawarł m.in. następujące stwierdzenia:

1. - istotą powstałego w rozpoznawanej sprawie sporu jest to, czy nieruchomości skarżącego, w stosunku do których wystąpił on o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stanowią część obiektu zabytkowego objętego decyzją z 1965 roku,
2. - ze względu na ponad dwustuletni okres istnienia parku w [...] i różnorodne zaszłości historyczne, mające wpływ na jego rozwój, a także braki w dokumentacji związanej z objęciem go ochroną konserwatorską, sprawa wymagała znacznej wnikliwości w wyjaśnieniu przedmiotu ochrony konserwatorskiej; chodzi o stanowcze wyjaśnienie tego, jaki obszar, w jakich granicach, obejmujących które z obecnie istniejących działek ewidencyjnych – wszedł w skład parku objętego ochroną konserwatorską decyzją z 1965 r.,
3. - rozstrzygnięcie sprawy wymaga analizy treści szeregu dowodów i wydaje się, że potrzebne są do tego wiadomości specjalne; bez tych wiadomości trudno jest bowiem ustalić, czy założenia parkowe z XVIII wieku zostały zrealizowane i w jakim stopniu oraz jak mają się one do stanu z [...] lipca 1965 r. (gdy wydano decyzję) oraz do obecnie istniejącego stanu własności; kwestie te nie zostały dotychczas wystarczająco wyjaśnione,
4. - Sąd I. instancji pominął, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2000 r., określiła teren przyszłej inwestycji, jako "teren do granicy parku pałacowego" – a więc nie w tym parku; powołując się natomiast na argument w postaci decyzji z [...] października 2008 r., pozwalającej na ogrodzenie zespołu pałacowo-parkowego stalowym, ażurowym ogrodzeniem, Sąd nie dostrzegł, że ogrodzenie to - co wynika z zaskarżonej decyzji - nie obejmuje spornych działek,
5. - istotne wątpliwości budzą wpisy w rejestrze zabytków dotyczące parku w [...]; z dokumentu, na który powołuje się skarżący (który został załączony do akt na rozprawie przed NSA) wynika, że w rejestrze zabytków, w rubryce uwagi, wpisano w 1965 roku tylko działki nr [...] oraz w innej rubryce właścicieli tych nieruchomości; natomiast z pisma stanowiącego załącznik do rozprawy sporządzonego w [...] kwietnia 2013 r. przez uczestnika postępowania S. G. (tj. właściciela działki przyległej) i z załączonych do tego pisma dowodów wynika, że do ewidencji zabytków został wpisany park 5 hektarowy obejmujący siedem działek ewidencyjnych, w tym będące przedmiotem postępowania działki nr ew. [...]; sprzeczność ta nie została dotychczas wyjaśniona,

W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji:

1. - nie rozważył, jakie znaczenie dla rozpoznawanej sprawy miało objęcie spornych nieruchomości w uchylonym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pośrednią strefą ochrony konserwatorskiej;
2. - nie wyjaśnił też jak doszło do zabudowy innych, sąsiadujących z działkami nr ew. [...], nieruchomości przylegających do ulicy W.;
3. - nie ustosunkował się do podniesionego zarzutu, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości przyjęto, iż sporna nieruchomość nie jest zabytkiem i nie korzysta z odpowiednich zwolnień podatkowych.

W dodatkowych pismach procesowych skarżący oraz uczestnik postępowania S. G. zajęli dodatkowe stanowiska w sprawie w szczególności, co do kwestii ewentualnych sprzeczności pomiędzy zapisami w dokumentacji znajdującej się u organów ochrony zabytków (kwestie dokumentacji w formie papierowej oraz danych zamieszczonych w internecie i ich charakteru).

W powyższych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że uwzględniając zasadę związania oceną prawną wyrażoną przez Sąd II. instancji, w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd w pierwszym rzędzie ocenił legalność zaskarżonej decyzji pod kątem kwestii wskazanych w orzeczeniu o sygn. akt II OSK 2405/11. W tym świetle uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego, w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Jak zauważył NSA kwestią kluczową w sprawie jest ustalenie, czy w danym przypadku było wymagane uzgodnienie z organem wyspecjalizowanym z zakresu ochrony zabytków – tu zadania w tym zakresie wykonywał w I. instancji Konserwator Zabytków (orzekający w imieniu Prezydenta Miasta W. w związku z odnośnym porozumieniem z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków). Bez prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii przedwczesne byłoby zajmowanie stanowiska, co do zasadności konkretnego rozstrzygnięcia (czy istniały przeszkody dla uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy).

W myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, jak i je poprzedzającego, uzgodnienie było niezbędne w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a także tych, ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

W tym kontekście konieczne było m.in. ustalenie, czy działki gdzie ma być zlokalizowana inwestycja - w szczególności te, na których ma być realizowany budynek - nr ew. [...] - zostały objęte konkretną formą ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków (pierwszy z przypadków, gdy istnieje obowiązek uzgodnienia).

Ponieważ decyzja z 1965 roku, wbrew ówczesnym wymaganiom nie precyzowało granic kompleksu objętego ochroną było konieczne ustalenie tej kwestii. Jak wskazano w orzeczeniu o sygn. akt II OSK 2405/11 potrzebna jest w tym zakresie nie tylko analiza, jaki kształt miało założenie parkowe w momencie jego powstawania (w XVIII w) lecz także, w jakim zakresie historycznie układ przestrzenny został zrealizowany w istocie, a później zachowany, jako wolny od nieodwracalnych przekształceń np. w postaci trwałej zabudowy niweczącej całkowicie walory założenia przestrzennego do czasu wydania decyzji z 1965 roku. Słusznie zauważa Strona skarżąca, że skoro pierwotne (w XVIII w.) założenie parkowe miało olbrzymi obszar, to wobec tego należy uznać a priori - przyjmując że wydając decyzję w 1965 roku działano racjonalnie - iż ochroną konserwatorską (w XX w.) objęto jedynie te części założenia przestrzennego, które stanowiły nadal park, lub które nim kiedyś były a pozostając z nim nadal w powiązaniu przestrzennym mogły w dalszym ciągu stanowić część kompleksu chronionego.

Z góry należy wskazać, że o nieodwracalnej utracie powiązania z założeniem historycznym nie mogłoby świadczyć samo wydzielenie części nieruchomości, jako odrębne działki ewidencyjne, Ich zbycie na rzecz różnych osób nawet na cele budowlane (być może dyktowane doraźnymi potrzebami ówczesnego właściciela), czy też czasowe - nawet całkowite - pozbawienie roślinności parkowej. Objęcie ochroną kompleksu, jako historycznie ukształtowanego założenia w przestrzeni (nie zaś wyłącznie znajdującego się na terenie parku pałacu) mogło być podyktowane także potrzebą zahamowanie zabudowy okolic obiektu zabytkowego w celu zabezpieczenia jego walorów w konkretnym otoczeniu (ekspozycja zabytkowego budynku). W takim przypadku kwestia właściwego skompensowania strat, jakie poniósł właściciel działek wydzielonych na terenie historycznego parku (czy jego następcy prawni) w wyniku ograniczenia możliwości swobodnej ich zabudowy na skutek wydania decyzji z 1965 roku - o ile przed objęciem ochroną dowolna zabudowa byłaby w świetle ówczesnych regulacji dopuszczalna - wykracza poza granice niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu, jak wskazano, dla dokonania ustaleń w tym zakresie konieczna jest wnikliwa ocena stanu fatycznego na dzień wydawania decyzji z 1965 roku w tym - na co zwraca uwagę sąd II. instancji - być może wiedzy eksperckiej (wiadomości specjalnych). Nie dokonanie stosownych precyzyjnych ustaleń w tej istotnej kwestii przez organy obu instancji, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach, skutkowało potrzebą uchylenia orzeczeń organów obu instancji. Stanowiło o uchybieniu przepisom postępowania (art.

1. 7. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo Sąd wskazał, że wobec ujawnionych w postępowaniu przed obu instancjami Sądu wątpliwościami, organy administracji powinny dodatkowo wyjaśnić, jaka jest aktualna treść gminnej ewidencji zabytków. W myśl obecnych regulacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mogą się w niej znajdować również zabytki niewpisane do rejestru zabytków prowadzonego przez organ wojewódzki w myśl art. 8 (zabytki wpisywane w następstwie wydania decyzji, o której mowa w art. 9 ust.

1) – także nieuznane dotąd za zabytek decyzją administracyjną, o wpisaniu do rejestru (patrz art. 22 ust. 5 pkt 2 i 3). Gdyby przedmiotowe działki były wymienione w ewidencji gminnej, podstawą obowiązku dokonania uzgodnienia byłby odnośny wpis (drugi przypadek powstania obowiązku uzgadniania z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy obu instancji nie zajęły dotąd stanowiska w tym zakresie w stosownej formie (w uzasadnieniu orzeczenia), stąd dokonywanie określonych ocen przez Sąd byłoby przedwczesne i prowadziło do naruszania zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym, przed sądową kontrolą ostatecznego orzeczenia administracyjnego.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że brak wystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skutkuje przyjęciem, iż przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestii czy doszło do naruszenia przepisów normujących zakres wymaganego uzgodnienia z organem ochrony zabytków.

Odnosząc się do pozostałych kwestii wskazywanych, jako istotne w orzeczeniu o sygn. akt II OSK 2405/11, Sąd wskazał:

1. - jak trafnie zauważył Sąd II. instancji z decyzji z [...] sierpnia 2000 r. oraz z [...] października 2008 r. nie wynikało, aby przedmiotowe działki nr ew. [...] były traktowane wcześniej, przez organy orzekające, jako element chronionego założenia parkowego; z treści tej z 2008 roku wnosić można nawet, że organ - dopuszczając realizację trwałego ogrodzenia oddzielającego działki nr ew. [...] od kompleksu parku - być może nie traktował ich jako część chronionego założenia przestrzennego; wypada jednak podkreślić, że późniejsze orzeczenia administracyjne, wydawane w odrębnych trybach nie mogły prowadzić do zmiany treści orzeczenia z 1965 roku - modyfikować jego skutków prawnych w postaci objęcia ochrona terenu w pewnych granicach; w tym zakresie chybione są zarzuty skargi jakoby ewentualne odmienne ustalenia organu, niż wywodzone wyłącznie z treści wskazanych decyzji z 2000 i 2008 roku, stanowiły o naruszaniu regały z art. 76 K.p.a.; z kolei późniejsze zmiany uwarunkowań faktycznych mogą mieć natomiast znaczenie dla treści orzeczenia w przedmiocie uzgodnienia – czy, wobec określonych zmian w bezpośredniej okolicy, organicznie możliwości zabudowy konkretnych działek jest faktycznie uzasadnione ochroną określonych walorów estetycznych, przestrzennych czy krajobrazowych,
2. - objęcie w nieobowiązującym już planie działek nr ew. [...] strefą pośredniej ochrony konserwatorskiej nie może przesądzać o tym, że nie były one chronione z mocy decyzji z 1965 roku, choć wskazuje na to, że organ sporządzający i uchwalający ówcześnie ten dokument faktu takiego nie miał na uwadze; z kolei objęcie ochroną pośrednią świadczy o tym, że sporządzając plan uważano sposób zagospodarowania działek, jako istotny z punktu widzenia ochrony zabytkowych walorów założenia parkowego z pałacem,
3. - kwestie zabudowy działek przyległych do oznaczonych nr ew. [...], w szczególności, kiedy do tego doszło może mieć istotne znaczenie w sprawie w kontekście wyjaśnienia, jakie były granice zachowanego założenia parkowego na dzień wydania decyzji z 1965 roku, co będzie przesłanką oceny, jakie racjonalne granice kompleksu miał na uwadze wyspecjalizowany organ wydając decyzję z 1965 roku; nie wyjaśnienie dotychczas tych kwestii przez organy stanowi także przesłankę wyeliminowania z obrotu zaskarżonego orzeczenia (jak i go poprzedzającego),
4. - nie uwzględnienie ewentualnego objęcia ochroną konserwatorska działek nr ew. [...] przy wymierzaniu podatków od nieruchomości nie może przesądzać, że działki te nie były objęte taka ochroną; podatki te bowiem są ustalane m.in. na podstawie informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, z kolei zaś odnotowanie w ewidencji wpisu określonej nieruchomości do rejestru zabytków nie było ani nie jest warunkiem niezbędnym dla skuteczności decyzji o wpisie do rejestru zabytków.

Sąd wskazał zatem, że rozpoznając ponownie sprawę organ administracji odniesie się do innych dodatkowych - nowych - kwestii podniesionych w toku postępowania przed sądami obu instancji. Zajmowanie obecnie, co do nich stanowiska przez Sąd byłoby przedwczesne mając na uwadze jego ustawową rolę – kontrola legalności ostatecznych orzeczeń, oraz przy uwzględnieniu, że znacznie pewnych kwestii może być uzależnione od kluczowych ustaleń w zakresie ustalenia granic w jakich park w [...] został faktycznie objęty ochrona w 1965 roku.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił oba postanowienia organów konserwatorskich wydanych w sprawie.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały złożone przez M. K. i uczestnika postępowania S. G..

W skardze kasacyjnej M. K., reprezentowanego przez radcę prawnego, podniesiono następujące zarzuty:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2405/11 oraz art. 133 i art. 141 § 4 tej ustawy poprzez wyrażoną w uzasadnieniu niewłaściwą ocenę prawną stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy, a polegającą na uznaniu, że dla ustalenia określonego stanu faktycznego nie mają znaczenia takie okoliczności, zaistniałe przed dniem [...] lipca 1965 r., jak: wydzielenie i zbycie części nieruchomości parkowej na rzecz osób trzecich czy pozbawienie nieruchomości roślinności parkowej, jak również okoliczności zaistniałe po ww. dacie, a polegające na wydaniu decyzji administracyjnych oraz uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a których wynika, iż nieruchomości skarżącego nie zostały objęte ochroną na podstawie decyzji Konserwatora [...] z lipca 1965 r. o wpisaniu do rejestru zabytków Parku w [...] przy ul. [...];
2. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 7, art. 21 ust.1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że wydzielenie z nieruchomości pałacowo – parkowej odrębnych działek ewidencyjnych i zbycie ich na rzecz różnych osób nawet na cele budowlane jeszcze przed datą dokonania wpisu tejże nieruchomości pałacowo-parkowej do rejestru zabytków nie może świadczyć o nieodwracalnej utracie powiązania zbytych działek z nieruchomością objętą wpisem do rejestru zabytków, a w konsekwencji, że nie skutkuje wyłączeniem zbytych nieruchomości z zakresu ochrony konserwatorskiej ustanowionej na podstawie ww. wpisu do rejestru zabytków.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie wyrażonych w jego uzasadnieniu błędnych ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania dotyczących ustalenia tego, czy działki nr ew. [...] zostały objęte konkretną formą ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków na postawie decyzji z 1965 r. Ponadto wniesiono o zasadzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez uczestnika postępowania – S. G., reprezentowanego przez radcę prawnego, podniesiono zarzuty:

1. 1. naruszenia przepisów postępowania, tj:
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 i 5 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez ich nienależyte zastosowanie polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych poprzez rozstrzygnięcia bez uwzględnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i złożonych przez strony w toku postępowania sądowoadministracyjnego oraz do uznania, że ww. dokumenty nie mogą stanowić podstawy do ustalenia, że uzgodnienie z organem ochrony konserwatorskiej decyzji o warunkach zabudowy działek nr [...] było wymagane w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz że ww. dowody nie mogą stanowić podstawy do ustalenia, że uzgodnienie to było niezbędne wobec objęcia ww. obszaru jedną z form ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co miało wpływ na wynik postępowania;
3. - art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez odstąpienie od wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2013 r. oraz od wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji, co miało wpływ na wynik postępowania.
4. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji Ponadto wniesiono o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym wniesionym w dniu 11 grudnia 2013 r. M. K. odniósł się szczegółowo do podniesionych przez uczestnika postępowania zarzutów, zwracając się o oddalenie wniesionej przez niego skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegały oddaleniu.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych.

Za niezrozumiały należy uznać zarzut skarżącego kasacyjnie M. K., iż Sąd I. instancji błędnie uznał, że dla ustalenia w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego nie mają znaczenia takie okoliczności, zaistniałe przed dniem [...] lipca 1965 r., jak: wydzielenie i zbycie części nieruchomości parkowej na rzecz osób trzecich czy pozbawienie nieruchomości roślinności parkowej, jak również okoliczności zaistniałe po ww. dacie, a polegające na wydaniu decyzji administracyjnych oraz uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a których wynika, iż nieruchomości skarżącego nie zostały objęte ochroną na podstawie decyzji Konserwatora [...] z [...] lipca 1965 r. o wpisaniu do rejestru zabytków Parku w [...] przy ul. [...].

Sąd I. instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że późniejsze orzeczenia administracyjne, wydane w odrębnych trybach nie mogły prowadzić do zmiany treści orzeczenia z 1965 r. – modyfikować jego skutków prawnych w postaci objęcia ochroną terenu w pewnych granicach. Sąd I. instancji nie uznał zatem, że ww. decyzje z 2000 r. i 2008 r. nie mają żadnego znaczenia dla ustalenia ochrony konserwatorskiej ustalonego decyzją z dnia 1965 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jedynie, że ww. decyzje jak również objęcie działek nr ew. [...] strefą pośredniej ochrony konserwatorskiej nie mogą przesądzać, modyfikować czy też prowadzić do zmiany treści decyzji z dnia 1965 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I. instancji prawidłowo stwierdził, że dla dokonania ustaleń w jakich granicach, obejmujących które z obecnie istniejących działek ewidencyjnych wszedł w skład parku objętego ochroną konserwatorską w dniu [...] lipca 1965 r. konieczna jest wnikliwa ocena stanu faktycznego na dzień wydania decyzji z 1965 r. w tym także uzyskanie wiedzy eksperckiej.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez Sąd I. instancji art. 170 p.p.s.a zauważyć należy, że ww. przepis wskazuje jedynie, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skarżący w uzasadnieniu powyższego zarzutu natomiast podniósł, iż Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku nie uwzględnił wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2405/11. Mając powyższe na uwadze nie można uznać, że Sąd I. instancji naruszył art. 170 p.p.s.a. O nieuwzględnieniu wskazań Naczelnego Sąd Administracyjnego można bowiem mówić w przypadku zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącego kasacyjnie S. G. dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 i 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego.

Wyjaśnić należy, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone li tylko do dowodu z dokumentu może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy zaistnieje konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ustawy procesowej nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne, zatem wówczas, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt. II GSK 164/05).

Skoro w przedmiotowej sprawie Sąd I. instancji uznał, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy a do jego wyjaśnienia (zgodnie z wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2405/11) konieczna jest analiza szeregu dowodów, której nie dokonały organy administracji (w tym również uzyskanie wiedzy specjalistycznej), przeprowadzenie przez Sąd oceny wskazywanych przez skarżącego kasacyjnie dowodów w przedmiotowej sprawie byłoby przedwczesne. Celem prowadzanego przez Sąd postępowania dowodowego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan.

Odnosząc się do zarzutu odstąpienia przez Sąd I. instancji od wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2013 r. uznać należy, że jest on bezzasadny.

Zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku wskazał jedynie, że ze względu na ponad dwustuletni okres istnienia parku w [...] i różnorodne zaszłości historyczne mające wpływ na jego rozwój a także braki w dokumentacji związanej z objęciem go ochroną konserwatorską sprawa wymaga znacznej wnikliwości w wyjaśnieniu przedmiotu ochrony konserwatorskiej. Chodzi bowiem o stanowcze wyjaśnienie tego, jaki obszar, w jakich granicach, obejmujących które z obecnie istniejących działek ewidencyjnych – wszedł w skład parku objętego ochroną konserwatorską w dniu [...] lipca 1965 r. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga analizy treści szeregu dowodów i wydaje się, iż potrzebne są do tego wiadomości specjalne. Bez tych wiadomości trudno jest bowiem ustalić, czy założenia parkowe z XVIII wieku zostały zrealizowane i w jakim stopniu oraz jak mają się one do stanu z dnia [...] lipca 1965 r. oraz do obecnie istniejącego stanu własności. Kwestie te nie zostały dotychczas wystarczająco wyjaśnione.

Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2013 r. wskazał jedynie jakie ustalenia należy dokonać w sprawie. W żaden sposób nie przesądził, że na podstawie zgromadzonego materiału Sąd jest w stanie ustalić granicę obszaru wchodzącego w skład parku objętego ochroną konserwatorską w dniu [...] lipca 1965 r. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że dla dokonania ustaleń wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2013 r. tj. wyjaśnienia granic obszaru wchodzącego w skład parku objętego ochroną konserwatorską w dniu [...] lipca 1965 r. konieczne jest dokonanie przez organy obu instancji analizy dowodów w tym uzyskanie wiadomości specjalnych, to prawidłowo uchylił postanowienia organów obu instancji. Dla powyższego bez znaczenia pozostaje okoliczność, jak wywodzi pełnomocnik S. G. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał, że dostrzeżone uchybienia organów administracji były na tyle rażące, aby uzasadniały uchylenie postanowień. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy nie zostały przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zatem zostały pozostawione do oceny Sądowi I. instancji.

Za niezasadne należy uznać także zarzuty zawarte w skargach kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjaśnić należy, że dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji odpowiednich przepisów prawa materialnego. Skoro w przedmiotowej sprawie Sąd I. instancji prawidłowo uznał, że zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I. instancji zostały wydane przedwcześnie tj. bez wnikliwego ustalenia stanu faktycznego, uznać należy przedwczesna byłaby ocena przepisów prawa materialnego.

Końcowo wskazać należy, że brak jest możliwości do ustosunkowania się do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej S. G. dotyczącego naruszenia art. 190 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny bowiem w wyroku z dnia 6 maja 2013 r. Sąd nie dokonywał wykładni przepisów.

Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.