Uzasadnienie
Postanowieniem z 27 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 88/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Poznaniu odrzucił skargę A. G. (skarżący) na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) w przedmiocie przeprowadzenia kontroli i wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 27 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł do WSA w Poznaniu skargę na bezczynność WWINB w przedmiocie załatwienia jego wniosku z 9 czerwca 2020 r. o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie odpowiedniego postępowania w sprawie zgodności z prawem oraz legalności robót budowlanych Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] oraz Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...].
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że po wniesieniu do organu żądania wszczęcia postępowania organ winien bez zbędnej zwłoki podjąć czynności, o których mowa w art. 61 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, "K.p.a."), bądź też wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 tej ustawy. Minął jednak miesiąc, w ciągu którego organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Wobec tego pismem z 28 lipca 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie. W dniu 20 sierpnia 2020 r. skarżącemu doręczone zostało pismo z 18 sierpnia 2020 r., znak: WIK.7740.13.2020.LZ, które jednak nie jest ani zawiadomieniem, o którym mowa w art. 61 § 4 K.p.a., ani też postanowieniem, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że organ do tej pory nie załatwił podania w sposób zgodny z przepisami, a tym samym pozostaje w bezczynności.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325; "Ppsa"), a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę WWINB wyjaśnił, że wraz z wejściem w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. 2020, poz. 981 ze zm.), organem nadzoru budowlanego w pierwszej instancji w sprawach elektrowni wiatrowych stał się wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Niezałatwienie sprawy w terminie wynikało z braku dokumentacji, która nie została przekazana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB), a była potrzebna do rzetelnego przeprowadzenia kontroli budowy. Dlatego w dniach 2 lipca 2020 r. mailowo i 15 lipca 2020 r. pisemnie zwracano się o przekazanie brakującej dokumentacji do PINB.
Dalej organ wskazał, że w dniu 22 lipca 2020 r. wysłał zawiadomienie do inwestora o zamiarze przeprowadzenia w dniu 7 sierpnia 2020 r. kontroli budowy Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] (KRS1 i KRS3) i Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] (KRN1 i KRN3). Z kolei w dniu 30 lipca 2020 r. do organu wpłynęła przekazana przez Starostę [...] brakująca dokumentacja wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym.
W konsekwencji, w dniu 7 sierpnia 2020 r. organ przeprowadził kontrolę Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] (KRS1 i KRS3) wraz z drogami dojazdowymi, liniami kablowymi SN, liniami teletechnicznymi, placami montażowymi i zjazdami do dróg gminnych, wykonywanych na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] marca 2014 r., znak: [...], oraz decyzji zmieniającej Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2015 r., znak: [...], a także Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] (KRN1 i KRN3) wraz z drogami dojazdowymi, liniami kablowymi SN, liniami teletechnicznymi, placami montażowymi i zjazdami do dróg gminnych, wykonywanych na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] marca 2014 r., znak: [...], oraz decyzji zmieniającej Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2015 r., znak: [...].
W wyniku kontroli stwierdzono, że inwestycje posiadają tablice informacyjne, dzienniki budowy są prowadzone prawidłowo, a plac budowy jest zabezpieczony systemem elektronicznych czujek i monitoringiem wizyjnym. W trakcie wykonywania fundamentów oraz robót elektroenergetycznych zgodnie z oświadczeniem osób biorących udział w kontroli wykopy były ogrodzone, na potwierdzenie czego przedstawiono zdjęcie ogrodzenia.
Pismem z 18 sierpnia 2020 r., znak: WIK.7740.13.2020.LZ organ poinformował skarżącego o wynikach z kontroli budowy.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlegała odrzuceniu.
Zdaniem tegoż sądu pismo A. G. z 9 czerwca 2020 r. w istocie rzeczy ma charakter interwencyjny (skargowy), stanowiąc dla organu nadzoru budowlanego z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem – w jego przekonaniu – realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego, zaś z drugiej strony – skargę na zaniechanie organu w wykonywaniu nałożonego na niego w art. 81 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186; "uPb") obowiązku kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowanego i podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, a które to czynności nie stanowią jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Podkreśla, że organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne realizuje w interesie publicznym, stąd też podjęcie tych czynności – z własnej inicjatywy, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela – z istoty rzeczy – nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, albowiem to wszczynane jest w jednostkowej sprawie dopiero, gdy wymaga ona indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, adresowanego do oznaczonej osoby.
Dalej wskazuje, że postępowanie skargowo – wnioskowe uregulowane w dziale VIII K.p.a., ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II K.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo – wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowo – wnioskowy (art. 221 i następne K.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego.
W ocenie sądu wojewódzkiego czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII K.p.a. (art. 221 – 256 K.p.a.) odnoszące się do skarg i wniosków nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 § 2 pkt 1-8 Ppsa i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Wobec tego również i bezczynność mająca miejsce po złożeniu skargi w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa.
W skardze kasacyjnej A. G. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu w całości orzeczeniu powyższemu zarzucono naruszenie:
- • art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa w zw. z art. 61 § 4 K.p.a., tj. naruszenie przepisów prawa poprzez błędną ocenę, iż organ nadzoru budowlanego nie był zobowiązany do podjęcia czynności wynikających z K.p.a., tj. nie był zobowiązany zawiadomić skarżącego kasacyjnie o wszczęciu postępowania,
- • art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., tj. naruszenie przepisów prawa poprzez błędną ocenę, iż organ nie był zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji ewentualnego istnienia przesłanek do wydania takiego orzeczenia,
- • art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, tj. naruszenie przepisu prawa polegające na jego zastosowaniu i art. 149 § 1 Ppsa polegające na jego niezastosowaniu; WSA w Poznaniu dokonał błędnej oceny, że podanie skarżącego było "skargą obywatela", a nie żądaniem strony, o którym mowa jest w art. 61 § 1 K.p.a., choć wprost przepis ten został przywołany w podaniu z 9 czerwca 2020 r. oraz, że bezczynność organu w tym zakresie nie podlega zwalczaniu przez skargę do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa), po uprzednim wykorzystaniu środka prawnego przewidzianego w art. 52 § 2 Ppsa.
Z uwagi na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie w całości ww. orzeczenia sądu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie oświadcza, że wnosi o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie treść żądania A. G. zawartego w piśmie z 9 czerwca 2020 r. obligowała organ – WWINB do wydania aktu lub podjęcia określonej czynności, której zaniechanie aktualizowałoby dopuszczalność skargi na bezczynność tego organu, w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Ppsa, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarżący - stosownie do treści art. 176 § 2 Ppsa - wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy - Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 Ppsa i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a artykułu 3 § 2 Ppsa. Z powyższego wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna w takich przypadkach, w jakich służy do sądu administracyjnego skarga na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do WSA w Poznaniu strona skarżąca uczyniła bezczynność WWINB, polegającą na nierozpatrzeniu jego żądania zawartego w piśmie z 9 czerwca 2020 r., przypisując tym samym wspomnianemu organowi zaniechanie przeprowadzenie kontroli w sprawie legalności robót budowlanych i wydania decyzji zgodnie z art. 104 w zw. z art. 107 K.p.a. W piśmie z dnia 9 czerwca 2020 r. skarżący wniósł o wszczęcie odpowiedniego postępowania w tej sprawie.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że podjęcie przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolnych, nie oznacza samo w sobie, że prowadzi on jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które każdorazowo zmierza do wydania decyzji.
Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków.
Tymczasem prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. To dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 uPb).
Datowane na dzień 9 czerwca 2020 r. pismo w istocie ma charakter interwencyjny (skargowy). Dla organu nadzoru budowlanego stanowi bowiem z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem – jego zdaniem – realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego, z drugiej zaś – informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.
W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50 – 51 uPb mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa (por. postanowienia NSA: z 5 listopada 2010 r., II OSK 2132/10; z 26 marca 2013 r. II OSK 636/13; z 25 października 2013 r., II OSK 2622/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).
W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII ustawy – K.p.a.
Wskazać należy, że czynności kontrolne organu administracji publicznej nie wykazały nieprawidłowości i naruszenia Prawa budowlanego. Tryb skargowo – wnioskowy (art. 221 i następne K.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 Kp.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego.
Skoro w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność organu, wniesiona przez skarżącego do WSA w Poznaniu, była niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa). Skarga podlegała zatem odrzuceniu. Sąd administracyjny kontroluje bowiem jedynie legalność prawnych form działania organów administracji publicznej, zaskarżalnych do sądu administracyjnego i tylko w takim zakresie może badać także skargę na bezczynność (zob. wyrok NSA z 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1500/09, CBOSA).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.