Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2101/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Łd 118/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 26 lutego 2008 r. Z. L. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciokondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych (około 350 mieszkań) wraz z garażami, z urządzeniami budowlanymi, w tym wewnętrznym układem komunikacji, parkingami oraz budowie przyłącza energetycznego, wodno-kanalizacyjnego, gazowego, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] na fragmencie działki o nr ewidencyjnym [...], obręb [...] w L..

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 54/09, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, WSA w Łodzi opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęć "działki sąsiedniej", "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", "kontynuacji funkcji", za czym przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i zasada wolności zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem cech nowej zabudowy. Zdaniem Sądu, określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, powinno następować w oparciu o dane zebrane dla całego obszaru analizowanego, biorąc pod uwagę wszystkie działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W wyniku rozpoznania odwołania Z. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wyznaczone do załatwienia sprawy na mocy postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...], decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na konieczność prawidłowego ustalenia dopuszczalnych parametrów inwestycji oraz uzyskania stanowiska inwestora w zakresie ewentualnej modyfikacji wniosku.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta L., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, odmówił ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji stwierdzając, że nie zostały łącznie spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.). Organ podniósł, że obszar analizowany wyznaczono wokół wnioskowanego terenu w odległości czterokrotnej szerokości frontu terenu inwestycji. W obszarze analizowanym występują 54 budynki o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, 4 budynki o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej oraz 105 budynków o innej funkcji: produkcyjnej, usługowej i gospodarczej dla rolnictwa, usługowej, przemysłowej i innej. Planowana inwestycja z funkcją mieszkalną wielorodzinną stanowi według organu kontynuację występującej na obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej.

Lokalizacja planowanej zabudowy nie stoi w sprzeczności z linią zabudowy, wyznaczoną przez zabudowę istniejącą przy ul. P., natomiast brak jest podstaw do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w liniach rozgraniczających teren inwestycji. W celu zachowania ładu przestrzennego na wnioskowanym terenie i jednocześnie rozstrzygając wątpliwości na korzyść inwestora, co do metod obliczania wskaźnika, przyjęto za właściwe pominąć w obliczeniach działki niezabudowane. Na całym obszarze analizowanym wartości wskaźników powierzchni zabudowy do powierzchni działek/terenów dla działek zabudowanych zawierają się w przedziale od 0,01 do 0,32. Średnia wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 0,10. Wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni nieruchomości - 0,24 przewyższa wartość średniego wskaźnika wyliczonego dla wszystkich działek zabudowanych. Wskaźnik ten nawiązuje jedynie do wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, wynoszącego 0,22, jaki występuje na dwóch terenach/działkach z zabudową mieszkaniową w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji.

Wartość wskaźników powierzchni zabudowy do terenu na tych dwóch działkach/terenach nie odzwierciedla wartości charakterystycznej tego parametru, jaki występuje w całym obszarze analizowanym oraz nie uprawnia do wyboru tego parametru dla planowanej inwestycji. Przyjęto średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek/terenów zabudowanych w obszarze analizowanym, wynoszący 0,10. Organ wyjaśnił, że dla wyznaczenia szerokości elewacji frontowych dla planowanej zabudowy przyjęto tylko zabudowę mieszkaniową występującą w obszarze analizy, gdyż jest ona najbardziej charakterystyczna dla tego terenu i jednocześnie zbieżna z planowaną funkcją zabudowy objętej wnioskiem. Średnia szerokość elewacji frontowych zabudowy mieszkaniowej w analizowanym terenie wynosi 15,0 m i taką wartość (z tolerancją do 20%) przyjęto dla elewacji frontowych znajdujących się od strony frontu działki. W odniesieniu do wysokości elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym Prezydent Miasta L. wskazał, że jest ona zróżnicowana - od 1 kondygnacji nadziemnej do 5 kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze).

Dla ustalenia wysokości elewacji frontowej analizie poddano tylko budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne. Średnia wysokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy (niezależnie od funkcji) w całym obszarze analizowanym wynosi 6,2 m. Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, celem zachowania ładu przestrzennego na wnioskowanym terenie oraz rozstrzygając wątpliwości na korzyść inwestora, organ I instancji uznał, że możliwe jest ustalenie wysokości elewacji planowanej zabudowy do wysokości, będącej kontynuacją wysokości elewacji frontowej najwyższego istniejącego budynku mieszkalnego na działce [...] (położonego w jej fragmencie nie objętym wnioskiem). Dla planowanej lokalizacji przyjęto przedłużenie wysokości elewacji frontowej (8,8 m) najwyższego istniejącego budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce inwestora, co nie odpowiada wnioskowanej wysokości, tj. do 11,2 m. Dalej organ wskazał, że geometria dachów w analizowanym obszarze jest zróżnicowana.

Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna charakteryzuje się różnorodnością form; dachami płaskimi, jedno-, dwu-, wielospadowymi, o symetrycznym układzie połaci dachu, o kątach nachylenia połaci ok. 5° do ok. 45° i wysokościach głównych kalenic od ok. 4,5 m do ok. 11,0 m oraz prostopadłym lub równoległym kierunku głównych kalenic w stosunku do frontów działek. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna zlokalizowana po zachodniej stronie ulicy P. charakteryzuje się dachami wielospadowymi, o symetrycznym układzie połaci dachu, o spadkach ok. 20°- 30° i wysokości kalenicy od ok. 14,7 m do 15,4 m i prostopadłym lub równoległym kierunku głównych kalenic w stosunku do frontu działek i ulic przy których jest położona. Na wnioskowanej działce o nr [...], w jej części nie objętej wnioskiem, kalenica dachu budynku mieszkalnego położonego bliżej ul. P. odpowiada maksymalnej wysokości kalenicy, jaka występuje w obszarze analizowanym po wschodniej stronie ul. P. Parametry geometrii dachów 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych na 2 nieruchomościach obszaru analizowanego stanowią wyjątki w obszarze analizowanym i nie odzwierciedlają cech geometrii dachów budynków mieszkalnych, występujących na 47 działkach/terenach w obszarze analizowanym, a szczególnie nie odpowiadają maksymalnym wysokościom kalenic dachów pozostałych budynków mieszkalnych.

Budynki te położone są w oddaleniu od terenu wnioskowanego. Ustalenie wysokości głównych kalenic dla nowej zabudowy w oparciu jedynie o wyjątki w obszarze analizowanym, tj. wysokość kalenic 4 budynków z 2 terenów/działek, położonych w oddaleniu od terenu inwestycji jest, zdaniem organu, niewłaściwe i nie zapewnia zachowania ładu przestrzennego. Wniosek złożony przez inwestora zakłada wysokości głównych kalenic projektowanych budynków do 15,5 m. Na podstawie § 8 rozporządzenia przyjęto geometrię dachów zabudowy mieszkaniowej jako dachy dwu lub wielospadowe o spadkach głównych połaci dachu od 30° do 45° przy jednoczesnej maksymalnej wysokości kalenicy do 10,6 m, co nie odpowiada wnioskowanej wysokości głównych kalenic projektowanych budynków do 15,5 m. Organ uznał wobec powyższego, że warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony dla wnioskowanych parametrów inwestycji i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zadania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. L. Zarzuty wskazane przez stronę dotyczyły ustalenia wskaźnika zabudowy przy uwzględnieniu działek niezabudowanych oraz ustalenia wskaźnika zabudowy terenów zabudowy zagrodowej dla całych działek służących produkcji rolnej wraz z siedliskami, a nie tylko dla wyznaczonych siedlisk; wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla wszystkich budynków na terenie inwestycji; wyznaczenia wysokości elewacji frontowej dla każdego budynku, a nie tylko dla budynku usytuowanego od strony frontu działki - o wysokości zabudowy dla pozostałych budynków decyduje wysokość kalenicy głównej oraz kształt dachu, w którym można umiejscowić dodatkowe kondygnacje mieszkalne; wyznaczenia geometrii dachu z uwzględnieniem zróżnicowania obszaru analizowanego na część wschodnią od ulicy P. i na część zachodnią od tej ulicy.

Na skutek wniosku Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o wyznaczenie innego Samorządowego Kolegium Odwoławczego do załatwienia sprawy dotyczącej odwołania Z. L. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...], postanowieniem z dnia [...] nr [...], Minister Administracji i Cyfryzacji do załatwienia sprawy wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, odwołując się do wyroku WSA w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 54/09, że organ I instancji poszerzył obszar analizy zgodnie z wnioskiem inwestora. SKO w P. podzieliło pogląd organu I instancji, że projektowana zabudowa, polegająca na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej będzie kontynuacją zastanej funkcji. Organ podkreślił, że wskaźnik zabudowy ustala się dla powierzchni działki lub terenu, przy czym o powierzchni terenu mówimy, gdy teren inwestycji obejmuje więcej niż jedną działkę.

W ten sam sposób oblicza się wskaźniki zabudowy występujące na obszarze analizowanym. Zarzuty skarżącego dotyczące ustalania wskaźnika zabudowy tylko dla wyznaczonych siedlisk zagrodowych, nie znajdują zatem uzasadnienia. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że w sprawie nie znajduje uzasadnienia ustalenie wskaźnika projektowanej zabudowy na innym poziomie, niż wynikającym ze średniej wartości, gdyż zakłóciłoby to zastany ład przestrzenny, występujący w tej części ulicy P. Przyjęcie dla projektowanego zadania wartości średniej szerokości elewacji frontowych budynków z tolerancją 20% znajduje, zdaniem Kolegium, również uzasadnienie. Za zasadne organ uznał przyjęcie możliwości ustalenia wysokości elewacji frontowej projektowanych budynków na poziomie wysokości budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w części nie objętej wnioskiem, tj. do wysokości 8,8 m, która to wartość jest większa od wielkości średniej z całego obszaru analizowanego - 6,2 m. Biorąc pod uwagę istniejący ład przestrzenny organ uznał za zasadne ustalenie wysokości kalenicy do 10,6 m, tj. na poziomie najwyższego budynku mieszkalnego występującego w tej samej części obszaru analizowanego, co teren objęty wnioskiem.

Konkludując Kolegium wskazało, że ustalenie parametrów dla projektowanej zabudowy w zakresie wskaźnika zabudowy, wysokości elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy zgodnie z wnioskiem inwestora jest nieuzasadnione, a zatem należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego o cechach zgodnych z wnioskiem, wobec tego, że inwestor podtrzymał wniosek w dotychczasowym brzmieniu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Z. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. skarżącą cofnęła podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a.

Po rozpoznaniu sprawy pod sygn. akt II SA/Łd 118/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji zauważył, że w pierwszej kolejności wskazać należało na prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 2 kwietnia 2009r., sygn.akt II SA/Łd 54/09, który uchylał poprzednio wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji. Stosownie bowiem do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Oznacza to, iż za przesądzone, zdaniem Sądu I instancji, uznać należało potrzebę ponownego, prawidłowego sporządzenia analizy urbanistycznej z uwzględnieniem funkcjonalnej, szerokiej interpretacji pojęć "działki sąsiedniej", "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" i "kontynuacji funkcji". Określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, nastąpić powinno w oparciu o dane zebrane w ramach całego obszaru analizowanego dla wszystkich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, znajdujących się w obszarze analizowanym.

Kontrolując zatem zaskarżoną decyzję, w pierwszej kolejności WSA w Łodzi zbadał sposób realizacji wytycznych sformułowanych w powołanym wyżej wyroku oraz prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia przez pryzmat wyrażonych w uzasadnieniu wyroku poglądów prawnych. W ocenie WSA w Łodzi, wytyczne te zostały zrealizowane w sposób należyty, zaś stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta L., nie pozostaje w sprzeczności z poglądami prawnymi, wyrażonymi we wspomnianym wyroku.

Sąd I instancji zauważył, że w przedmiotowej sprawie skarżąca domaga się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 11 budynków mieszkalnych wielorodzinnych na części działki nr [...] przy ul. P. w L., dla której brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność określenia we wniosku terenu inwestycji jako części działki ma znaczenie o tyle, że jej zabudowana część jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie mogła być zatem przedmiotem ustalenia warunków zabudowy. Nie oznacza to wszakże, iż część tejże działki (podobnie jak działek sąsiednich, dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) nie powinna być brana pod uwagę przy sporządzaniu analizy urbanistycznej. Zdaniem WSA w Łodzi ocenie, pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1, podlega bowiem istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym, bez względu na to, czy znajduje się ona na obszarze objętym planem czy też planu tego pozbawionym.

Istotne jest natomiast, by teren dla którego określane są warunki zabudowy nie znajdował się na obszarze objętym planem. W rozpoznawanej sprawie funkcja zabudowy terenu, zgodnie z wykładnią dokonaną w wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r., w ocenie Sądu I instancji, została zachowana, bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, w tym wielorodzinna.

Teren ma dostęp do drogi publicznej, zapewnione uzbrojenie terenu, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (położony jest w granicach administracyjnych miasta), inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Kwestią sporną pozostawało natomiast wyznaczenie parametrów nowej zabudowy tj. wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu.

Z analizy urbanistycznej wynika, w ocenie Sądu I instancji, że wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony jako wartość konkretna, według średniej wielkości obszarów zabudowanych z obszaru analizowanego na poziomie 0,10 w oparciu o treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca, kwestionując powyższe ustalenie, wskazała po pierwsze na nieprawidłowe, w jej ocenie, zakwalifikowanie zabudowy zagrodowej do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i w konsekwencji uwzględnienie całej powierzchni działek zagrodowych, przy ustalaniu powierzchni ich zabudowy.

Odnosząc się do powyższego zarzutu WSA w Łodzi zauważył, iż istotnie niewskazanie w części graficznej oraz w sporządzonych kalkulacjach działek zagrodowych, stanowi uchybienie przepisowi § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, jednakże pozostaje ono bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Działki zagrodowe wykazane zostały bowiem w sporządzonej analizie jako działki w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, co dla charakteru zabudowy (mieszkaniowej) pozostaje bez znaczenia. Podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest obszar działki zabudowanej budynkiem. Brak jest podstaw do wydzielania jej części, zajętej pod zabudowę, gdyż obliczany wskaźnik dotyczy relacji pomiędzy zabudową na danej działce a jej powierzchnią.

Załącznik nr 1 do sporządzonej analizy pozwala natomiast w ocenie Sądu I instancji na konstatację, iż działki wykazane jako zabudowane w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, z wyjątkiem nieruchomości, położonych przy ul. [...], stanowią pojedyncze działki geodezyjne. Łączna powierzchnia nieruchomości przy ul. [...] i [...], składających się z dwóch działek, zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi nie wskazuje natomiast, by stanowiły one zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy może być zaś ustalany (dla nowej zabudowy) i obliczany (dla istniejącej zabudowy) albo w stosunku do powierzchni działki albo w stosunku do powierzchni terenu, przez który rozumieć można nieruchomość składającą się z kilku działek o oznaczonych numerach. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi przy tym stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego - może zatem zostać ustalony w inny sposób, lecz - jak to wyraźnie wynika z ustępu drugiego § 5 rozporządzenia, musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W rozpoznawanej sprawie WSA w Łodzi uznał, że sporządzona analiza urbanistyczna nie tylko nie zawiera uzasadnienia dla odstąpienia od parametru średniego, lecz szczegółowo wskazuje przyczyny, dla których uzasadnione jest oparcie się o wskaźnik średni (na terenie objętym analizą przeważa jednorodny charakter zabudowy o niskiej intensywności, wnioskowany przez skarżącą wskaźnik powierzchni zabudowy nawiązuje jedynie do wskaźnika występującego na dwóch działkach, oddalonych od terenu inwestycji o ponad 300 m). Według WSA w Łodzi nie jest zatem trafny zarzut skargi, związany z wadliwym określeniem wskaźnika powierzchni zabudowy w zaskarżonej decyzji. Dotyczy to także kwestionowanego objęcia kalkulacją działek niezabudowanych. Z treści analizy wynika bowiem wprost, że wskaźnik powierzchni zabudowy wyliczony został jedynie dla działek zabudowanych (wszystkich).

Szerokość elewacji frontowej, według WSA w Łodzi, określona została natomiast w sposób nieprawidłowy, bowiem jak zasadnie podnosi skarżąca, parametr ten wyliczony został wbrew normie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem wyłącznie zabudowy, zlokalizowanej na działkach o funkcji mieszkaniowej (zlokalizowanej zarówno od frontu jak i w głębi działki). Ustęp 2 powołanego przepisu nie stanowi natomiast uzasadnienia dla pominięcia w wyliczeniach zabudowy (frontowej) innego rodzaju i nie uzasadnia wyliczania tego parametru w oparciu o elewacje innych, niż zlokalizowane od strony frontu działki, obiektów. W oparciu o tenże przepis możliwe jest jedynie wyznaczenie innej (niż średnia) szerokości elewacji frontowej.

Jednakże uchybienie to nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia bowiem parametr ten, jak trafnie wywodzi strona skarżąca, podobnie jak obowiązująca linia zabudowy, nie powinien być dla projektowanej inwestycji w ogóle określany. Szerokość elewacji frontowej ustala się jedynie dla zabudowy, znajdującej się od strony frontu działki (tej jej części, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę) zaś w kontrolowanej sprawie front działki jest już zabudowany.

Natomiast obowiązkiem organów, zdaniem Sądu I instancji, było określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ponieważ obowiązek ten dotyczy wszystkich sytuowanych na działce budowlanej obiektów, nie jedynie tych, znajdujących się od strony frontu działki. Według § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wysokość tę ustala się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeśli wynika to z analizy. W rozpoznawanej sprawie zabudowa na działkach sąsiednich posiada różną wysokość. Średnia wysokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w całym obszarze analizowanym wynosi 6,2 m, zabudowy mieszkaniowej natomiast – 6,5 m. W części zabudowanej działki nr [...] znajdują się dwa budynki mieszkalne o wysokości elewacji frontowych odpowiednio 7,5 - 7,8 m i 8,5-8,8 m. Uzasadnione było zatem skorzystanie z przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia i ustalenie wysokości elewacji frontowej planowanej zabudowy do wysokości 8,8 m tj. najwyższego budynku mieszkalnego na tejże działce.

Analiza określa układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Również w tym wypadku punktem odniesienia uczyniono wysokość kalenicy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na nieobjętym wnioskiem fragmencie działki nr [...], uzasadniając to koniecznością nawiązania do form już istniejących, tworzących harmonijną całość. Stanowisko to należy według Sądu I instancji podzielić, bowiem sposób kształtowania ładu przestrzennego należy rozważać, mając na uwadze generalne zasady ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak na danym terenie ładu przestrzennego w zakresie pewnych cech zabudowy (np. geometrii dachów) nie oznacza, przy określaniu warunków zabudowy, możliwości dopuszczenia do pogłębienia tego stanu.

Należy raczej, poprzez nawiązanie do cech zabudowy istniejącej (np. na działkach bezpośrednio przyległych), zapewnić warunki do kształtowania na danym terenie określonych walorów kompozycyjno – estetycznych. W tym kontekście WSA w Łodzi uznał, że oczekiwania skarżącej, iż parametry wysokościowe projektowanej przezeń zabudowy, zostaną określone z odwołaniem się do zabudowy, stanowiącej wyjątek w obszarze analizowanym (4 budynki spośród 56, oddalone o ponad 300 metrów), uznać należy za nieuzasadnione i pozostające w sprzeczności z obowiązkiem zagwarantowania ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazane wyżej okoliczności potwierdzają, według WSA w Łodzi, konkluzję organów obu instancji, że projektowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem jej parametry w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu nie odpowiadają paramentom zabudowy, określonym na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pozostałe zarzuty skargi zostały uznane przez WSA w Łodzi za niezasadne. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na określenie warunków zabudowy dla inwestycji, projektowanej na niezabudowanej części działki nr [...], jednakże nie w zakresie parametrów (dotyczących powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy), oczekiwanych przez skarżącą. Zaskarżona decyzja nie narusza również przepisu art. 15 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności nie oznacza, w ocenie WSA w Łodzi, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego czy też powielenie dowodów, zgromadzonych przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja, tak w zakresie rozstrzygnięcia jak i jego uzasadnienia, spełnia zatem zdaniem Sądu I instancji wymogi określone w art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 1-3 k.p.a. Jej wady, związane z nieprawidłowym, niezgodnym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, zakwalifikowaniem zabudowy zagrodowej, nie miały, jak wyżej wskazano, wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną złożyła Z. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 647, dalej upzp), poprzez jego wadliwą interpretację i niezastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie nie wskazano na kolizję przedmiotowej inwestycji z chronionym prawem interesem publicznym lub osób trzecich, a mimo tego odmówiono skarżącej prawa do zagospodarowania terenu na nieruchomości będącej jej własnością, czym niewątpliwie uchybiono zasadzie wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym zabudowy;
2. - art. 61 ust 1 pkt 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że tzw.

"zasada dobrego sąsiedztwa" stanowi o dominacji ładu przestrzennego nad wolnością zagospodarowania terenu wbrew wykładni celowościowej, która uznaje, iż wprawdzie istotą jest utrzymanie ładu przestrzennego, jednakże restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia tego przepisu nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego, jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy;

1. - § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie MI ws. sposobu ustalenia wymagań...) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 7 pkt 2 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym zamiast wyłącznie działek zabudowanych oraz wadliwe zaliczenie całości powierzchni nieruchomości stanowiących gospodarstwa rolne w miejsce części terenu gospodarstw rolnych, które objęte są zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych;
2. - § 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589, dalej: rozporządzenie MI ws. oznaczeń i nazewnictwa...) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż wskazanie w sporządzonej analizie działek zagrodowych jako działek w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, co do charakteru zabudowy (mieszkaniowej) pozostaje bez znaczenia, w sytuacji gdy ma to istotne znaczenie z punktu widzenia ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy przy przyjęciu, iż do obliczeń powinna być przyjęta jedynie część działki zagrodowej, zajętej pod siedlisko;
3. - § 7 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI ws. sposobu ustalenia wymagań... poprzez wadliwą jego interpretację i przyjęcie, że ustalenie wysokości elewacji frontowej dotyczy wszystkich budynków, które mają być w ramach inwestycji zrealizowane, w sytuacji gdy przepisy wskazanego rozporządzenia wyraźnie określają, że chodzi wyłącznie o elewację frontową znajdującą się od frontu działki, a taka w przypadku zamierzonej inwestycji nie występuje, a tym samym powinno to spowodować odstąpienie od wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od strony frontu działki bądź też wyznaczenie tej wysokości w przedziale od najniższej do najwyższej występującej na całym obszarze analizowanym;
4. - § 8 rozporządzenia MI ws. sposobu ustalenia wymagań... poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy ustalaniu geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) przy przyjęciu odniesienia do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieobjętym wnioskiem fragmencie działki nr [...] zamiast odwołania się do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, w tym i 4 budynków wielorodzinnych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono również, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. - art. 153 p.p.s.a. poprzez jego nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, bądź co najmniej niewłaściwe uznanie, iż zaskarżone decyzje organów zostały wydane w zgodzie z ocenami i wskazaniami co do dalszego postępowania, ustalonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Łd 54/09, gdy w rzeczywistości ocena prawna i kierunek postępowania nie został w ogóle zastosowany.

Uzasadniając zarzuty skarżąca kasacyjnie wskazała, że po pierwsze kwestia ustalenia warunków zabudowy wiąże się ze statuowaną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym zabudowy. Odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich.

W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie wskazano na okoliczność ewentualnej sprzeczności inwestycji z konkretnym interesem publicznym lub słusznym interesem osób trzecich, a tylko takie czynniki mogły spowodować wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Brak odniesienia się do tej kwestii w decyzjach organów, a w ostateczności w zaskarżonym wyroku stanowi bez wątpienia przesłankę do uznania, iż zasada wolności i zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy w ogóle nie była rozważana w orzeczeniu WSA w Łodzi.

Po drugie, zdaniem skarżącej, nie powinno się utożsamiać reguł zagospodarowania przestrzennego przez pryzmat pierwszeństwa ładu przestrzennego w odniesieniu do tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", rozumianego dość często w sposób odmienny, z wolnością zagospodarowania terenu wbrew wykładni celowościowej, która uznaje, iż wprawdzie istotą jest utrzymanie ładu przestrzennego, jednakże restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia tego przepisu nie może prowadzić do automatycznego nadania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego, jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że WSA w Łodzi dokonując kontroli decyzji SKO w P. skupiło się jedynie na formalistycznym, rygorystycznym rozumieniu zasad ustalenia warunków zabudowy, co doprowadziło do konstatacji, iż jeżeli zamierzona inwestycja nie odpowiada analizie urbanistycznej dokonanej na podstawie rozporządzenia wykonawczego, to nie ma znaczenia zasada wolności zagospodarowania, w tym zabudowy, gdyż liczy się przede wszystkim ład przestrzenny w rozumieniu przyjętym przez organ.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną jest to niezrozumiałe, gdyż na obszarze analizy urbanistycznej znajduje się już kilka budynków wielorodzinnych, a organy nie wykazały nawet rzekomej sprzeczności zamierzonej inwestycji z prawnie chronionym interesem publicznym lub interesem osób trzecich.

Po trzecie Z. L. wskazuje, że potwierdzeniem powyższego jest niewłaściwe dokonanie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym zamiast wyłącznie działek zabudowanych oraz wadliwe zaliczenie całości powierzchni nieruchomości stanowiących gospodarstwa rolne w miejsce części terenu gospodarstw rolnych, które objęte są zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że inwestycja mieszkaniowa jest realizacją tylko i wyłącznie funkcji mieszkaniowej i do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy powinno brać się pod uwagę wyłącznie część gospodarstwa określanego mianem siedliska czyli po prostu zabudowę zagrodową, na której to części działki znajduje się funkcja mieszkaniowa.

Po czwarte, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie jest tak jak twierdzi WSA w Łodzi w zaskarżonym wyroku, iż pozostaje bez znaczenia dla sprawy uchybienie organu dotyczące § 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia MI ws. oznaczeń i nazewnictwa..., gdyż wskazanie w sporządzonej analizie działek zagrodowych, jako działek w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, mimo iż spełniających tożsamą funkcję budowy (mieszkaniowej), ma istotne znaczenie z punktu widzenia ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy przy przyjęciu, iż do obliczeń powinna być przyjęta jedynie część działki zagrodowej, zajętej pod siedlisko.

Po piąte w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, w zaskarżonym wyroku dokonano niewłaściwej interpretacji § 7 w zw. z § 6 ust. I rozporządzenia MI ws. sposobu ustalenia wymagań..., która przejawia się w wadliwym ustaleniu wysokości elewacji frontowej wszystkich budynków, które mają być w ramach inwestycji realizowane. Natomiast ze wskazanych przepisów wynika, iż wysokość elewacji frontowej winna być określona jedynie w przypadku realizacji budowy znajdującej się od frontu działki, a taka w przypadku zamierzonej inwestycji nie występuje.

Według skarżącej kasacyjnie powyższe powinno skutkować odstąpieniem od wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla zamierzonej inwestycji z powodu braku usytuowania przewidzianych budynków od strony frontu działki bądź też wyznaczenie tej wysokości dla nowej zabudowy w przedziale od najniższej do najwyższej występującej na całym obszarze analizowanym, także w zakresie budynków z obszaru analizowanego znajdujących się poza frontem działki. Ma to swoje uzasadnienie w fakcie lokalizacji zamierzonej inwestycji w odległości ok. 100 metrów od frontu działki.

W skardze kasacyjnej wskazano również, że skoro w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia MI ws. sposobu ustalenia wymagań... dokonuje się ustalenia szerokości elewacji frontowej, ale tylko znajdującej się od frontu działki to nie może być inaczej przy wyznaczaniu w myśl § 7 w/w rozporządzenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do pomieszania pojęcia elewacji frontowej i byłaby sprzeczna z definicją frontu działki wskazaną w § 2 pkt 5 rozporządzenia, która oznacza "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę".

Po szóste w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sposób niepoprawny wyznaczono geometrię dachu, gdyż powinno się ją wyznaczyć odpowiednio do geometrii dachów występujących na całym obszarze analizowanym, a WSA w Łodzi powołując się na kierunkową zasadę ładu przestrzennego, uznał za zasadne dokonanie analizy w odniesieniu się do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieobjętym wnioskiem fragmencie działki nr [...]. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w ramach obszaru analizowanego znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, które także powinny być uwzględnione przy wyznaczaniu geometrii dachu, zgodnie zresztą z literalnym brzmieniem § 8 w/w rozporządzenia. W ten sposób Sąd I instancji zaaprobował niewłaściwe ustalenie w analizie urbanistycznej geometrii dachu dla nowej zabudowy.

Po siódme, zdaniem Z. L., doszło do naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisu art. 153 p.p.s.a., które w sposób oczywisty miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Z. L., zaskarżony wyrok prezentuje odmienny pogląd prawny od wydanego uprzednio w rozpoznawanej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Łd 54/09. Dokładnie chodzi o ocenę prawną, która opiera się na konieczności maksymalnie szerokiego określenia możliwości inwestowania, a przy tym interpretowania zasady tego sąsiedztwa z uwzględnieniem prawa własności, którego ograniczenie wykonywania winno być wyraźnie uzasadnione (str. 10 wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r.).

Ponadto poprzedni wyrok WSA w Łodzi wskazywał na szerokie rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (str. 11 poprzedniego wyroku WSA w Łodzi).

Z. L. podniosła również, za WSA w Łodzi w wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 54/09 że "określenie wymagań tyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, następuje w oparciu o dane zebrane dla całego obszaru analizowanego. Bierze się pod uwagę wszystkie działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej znajdujące się w obszarze analizowanym" (str. 12 wyroku).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i przytoczonymi w niej podstawami zaskarżenia. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, co do naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez jego nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, bądź co najmniej niewłaściwe uznanie, iż zaskarżone decyzje organów zostały wydane w zgodzie z ocenami i wskazaniami co do dalszego postępowania, ustalonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 54/09.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując ponownie sprawę, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

W rozpatrywanej sprawie wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 54/09 odnosiły się do sytuacji, w której nie było jeszcze prawidłowo określonych parametrów zabudowy, stąd Sąd sformułował w stosunku do organu, który miał ponownie rozpatrzyć sprawę, pewne ogólne zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Sąd opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęć "działki sąsiedniej", "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" i "kontynuacji funkcji", z uwzględnieniem cech nowej zabudowy. Zdaniem WSA w Łodzi, określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, powinno następować w oparciu o dane zebrane dla całego obszaru analizowanego, biorąc pod uwagę wszystkie działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczne te zostały przez organ wypełnione. Obszar analizowany został wyznaczony przez organ szeroko (podkreślał on w decyzji związanie w tym zakresie wskazanym wyrokiem WSA w Łodzi), w szczegółowy sposób wskazał, do jakich parametrów, gabarytów, cech i wskaźników istniejącej zabudowy odnosi się przeprowadzona analiza oraz ustalił, że jest możliwa kontynuacja funkcji zabudowy, mimo, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa innego typu.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów co do naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie odnośnie do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez jego wadliwą interpretację i niezastosowanie. Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W rozpatrywanej sprawie osoby trzecie nie wnosiły żadnych zastrzeżeń związanych z naruszeniem ich własnego interesu, zatem do rozważenia pozostała kwestia ewentualnego naruszenia interesu publicznego. Wymogi tego interesu określają m.in. przepisy rozporządzenia MI ws. sposobu ustalania wymagań..., do którego art. 61 upzp wyraźnie się odwołuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy dokonały właściwego wyważenia pomiędzy interesem indywidualnym a publicznym, uwzględniały bowiem szeroko prawo zabudowy w ramach istniejącego prawa.

Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 61 ust 1 pkt 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa" stanowi o dominacji ładu przestrzennego nad wolnością zagospodarowania terenu zauważyć należy, że zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowanego już terenu sąsiedniego. Art. 61 upzp odsyła jednocześnie w tym zakresie do przepisów rozporządzenia MI ws. sposobu ustalenia wymagań... Celem powołanego rozporządzenia jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493).

Wskazać w tym miejscu należy, że zasada dobrego sąsiedztwa odnosi się jedynie do nowych inwestycji i nie zmienia istniejącej już zabudowy, często chaotycznej i nieharmonijnej. Wymaga w związku z tym podkreślenia, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w każdym przypadku należy się kierować ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Trudno zatem oczekiwać od organu administracji, że będzie wyrażał on zgodę na pogłębianie istniejących różnic w zabudowie.

Nie można uznać za uzasadnione twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że osoba, której działka znajduje się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego jest w lepszej sytuacji, niż ta, która stara się o decyzję o warunkach zabudowy. Osoba, której działka znajduje się na terenie objętym planem jest bowiem skrępowana, poza wymaganiami dotyczącymi wskaźników, jedynie zasadami dobrego sąsiedztwa, natomiast na terenach objętych planem zagospodarowania przestrzennego władztwo planistyczne może w dużo większym stopniu ingerować w zakres prawa własności.

Co do zarzutu naruszenia § 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia MI ws. oznaczeń i nazewnictwa... należy stwierdzić, że istotnie zakwalifikowanie zabudowy zagrodowej do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowi uchybienie temu przepisowi, jednakże w rozpoznawanej sprawie nie miało to znaczenia, nie chodziło bowiem o ustalenie kontynuacji zabudowy (przyjęto, że taka istnieje) a o ustalenie sposobu obliczania wskaźnika zabudowy. W tym aspekcie w obu przypadkach bierze się zaś pod uwagę zabudowę działki a nie zabudowę części działki. Zaakceptowanie poglądu skarżącej kasacyjnie, aby do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy przyjmować, jeżeli chodzi o działkę zagrodową, jedynie jej część ograniczoną siedliskiem, powodowałoby dodatkowe komplikacje co do ustalenia, w jaki sposób wyznaczyć ten fragment. Trudne byłoby ustalenie czy ma to być jedynie fragment zabudowany siedliskiem, czy też obejmujący zabudowania gospodarcze i jakie są jego granice.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia MI ws. sposobu ustalenia wymagań... i przyjęcie do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, zamiast wyłącznie działek zabudowanych zauważyć należy, że zarówno w decyzji organu I jak i II instancji, jak również w wyroku Sądu I instancji wskazano, że obliczając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy pominięto w obliczeniach działki niezabudowane, stąd zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia § 7 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI ws. sposobu ustalenia wymagań... poprzez błędne, zdaniem skarżącej kasacyjnie, przyjęcie, że ustalenie wysokości elewacji frontowej dotyczy wszystkich budynków, które mają być w ramach inwestycji zrealizowane. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że § 7 wskazuje na wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, ustalanej odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, nie zaś jak w przypadku § 6, który dotyczy szerokości elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki. § 7 nie odwołuje się też wyraźnie do § 6 rozporządzenia MI ws. sposobu ustalenia wymagań..., stąd obowiązek ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dotyczy wszystkich sytuowanych na działce budowlanej obiektów, nie jedynie tych, znajdujących się od strony frontu działki.

W rozpoznawanej sprawie średnia wysokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w całym obszarze analizowanym wynosi 6,2 m, zabudowy mieszkaniowej natomiast – 6,5 m. Skorzystanie przez organ z przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia i ustalenie wysokości elewacji frontowej planowanej zabudowy do wysokości 8,8 m tj. najwyższego budynku mieszkalnego na działce objętej wnioskiem i tak znacznie odbiega od średniej wysokości elewacji frontowych na obszarze analizowanym.

Również zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia MI ws. sposobu ustalenia wymagań... nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że parametry geometrii dachów powinny zostać ustalone w odniesieniu do 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych na dwóch nieruchomościach obszaru analizowanego. Zauważyć jednak należy, że budynki te stanowią wyjątki w obszarze analizowanym i nie odzwierciedlają cech geometrii dachów budynków mieszkalnych, występujących na 47 działkach/terenach w obszarze analizowanym.

Jak już wyżej wskazywano, brak na danym terenie ładu przestrzennego w zakresie pewnych cech zabudowy (w rozpatrywanym przypadku geometrii dachów) nie oznacza, że stan ten należy pogłębiać. Należy raczej, przy określaniu warunków zabudowy, zapewnić warunki do kształtowania na danym terenie określonego ładu urbanistycznego. Nawiązywanie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy do cech wyjątków występujących w obszarze analizowanym nie zagwarantuje ładu przestrzennego.

Co do podniesionego na rozprawie przez skarżącą kasacyjnie argumentu o uzyskaniu w okresie późniejszym przez inny podmiot decyzji o warunkach zabudowy na innych zasadach, niż w przypadku skarżącej wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania decyzji. Jest też związany granicami skargi kasacyjnej oraz przytoczonymi w niej podstawami zaskarżenia.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.