Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/GL 590/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego zagospodarowania terenu.
Jak wynika z akt sprawy, w wyniku postępowania wszczętego na wniosek T. D. i L. K., Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], wstrzymał użytkowanie terenu części działek o nr [...],[...],[...] i [...] obręb [...] – K., położonych w C. przy ul. [...] i [...], wykorzystywanego jako tor do jazdy na quadach i motocyklach oraz wyznaczył właścicielom wymienionych działek do dnia 30 grudnia 2012 r. termin do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na skutek odwołania się od tej decyzji K. M., T. G., I. K. oraz D. T. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
Prezydent Miasta Częstochowy decyzją Nr [...] z [...] lutego 2013 r. odmówił właścicielom działek nr [...],[...],[...] oraz [...] ustalenia warunków zabudowy na budowę toru rowerowo-motocykolowego. Na tę decyzję nie wniesiono odwołania. Jak wynika z akt sprawy właściciele ww. działek w dniu 24 kwietnia 2013 r. użyczyli nieodpłatnie swoje nieruchomości Klubowi Sportowemu "[...]", który reprezentuje D. F. Następnie na wniosek [...] Klubu Sportowego "[...]" w C. Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie toru rowerowo-motocyklowego na terenie wyżej przywołanych działek. W wyniku odwołania R. i T. D. oraz L. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] uchyliło decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Na powołaną decyzję Kolegium, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł [...] Klub Sportowy "[...]" w C. Skargę tę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1849/13.
Pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Częstochowy, R. i T. D. oraz L. K., wnieśli o wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie powołanej na wstępie decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r.
Następnie Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr 36, na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej u.p.z.p.). nakazał I. K., Z. K., K. M., A. M., G. M., T. G., D. G. jako właścicielom działki o nr ewid. [...] oraz D. T., właścicielowi działek o nr ewid. [...],[...] i [...] przywrócić poprzednie zagospodarowanie terenu, poprzez podjęcie działań naprawczych, tj. likwidację toru motocrossowego i wyrównanie terenu, doprowadzających do jego pierwotnego rolniczego wykorzystania, w obszarze wskazanym na załączniku nr 1 do decyzji. Organ zwrócił uwagę, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] odmówił właścicielom ww. działek o nr ewid. [...],[...],[...] oraz [...] ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie toru rowerowo-motocyklowego na terenie objętym nakazem wstrzymania dotychczasowego sposobu użytkowania, a zatem zaistniała przesłanka z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.
Zgodnie bowiem z regulacją art. 59 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, także taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
Odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] stycznia 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie wnieśli D. G. oraz [...] Klub Sportowy "[...]" w C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 2 i 3 pkt 2 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko Prezydenta Miasta Częstochowy wskazując, że z poczynionych przez tenże organ ustaleń wynika jednoznacznie, że część przedmiotowych działek (oznaczonych jako użytek gruntowy RV) jest wykorzystywana jako tor do jazdy po nim quadów i motocykli dla potrzeb różnych osób. Przy czym o użytkowaniu terenu jako toru motocrossowego świadczą drogi najazdowe na wzniesieniach do wykonywania skoków oraz ślady bieżnika kół pojazdów mechanicznych, co potwierdziły przeprowadzone w dniu 20 listopada 2013 r. oględziny terenu.
Również współwłaściciele przedmiotowych działek, a także pełnomocnik odwołującego się Klubu, potwierdzili fakt istnienia i użytkowania toru. Kolegium zaznaczyło nadto, że organ pierwszej instancji ustalił, że dla wymienionych działek nie były wydawane decyzje administracyjne dotyczące realizacji procesów inwestycyjnych.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] marca 2014 r. wnieśli [...] Klub Sportowego "[...]" w C. oraz D. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym postanowieniem z dnia 22 września 2014 r. odrzucił skargę D. G., a wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 590/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej – p.p.s.a. oddalił skargę [...] Klubu Sportowego "[...]" w C. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że w zawisłej sprawie nie sposób uznać legitymacji skargowej po stronie [...] Klubu Sportowego "[...]" w C. Skoro interes prawny to osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony, to prawo zaskarżenia takiego aktu służy wówczas, gdy godzi on w sferę prawną skarżącego – wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne, ograniczające albo uniemożliwiające realizację jego uprawnienia lub interesu prawnego.
Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości, nie wynika bowiem wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej jaką jest umowa nieodpłatnego użyczenia.
W ocenie Sądu twierdzenie, że źródło interesu prawnego stanowi umowa użyczenia, jest bezzasadne. Użyczenie jako stosunek zobowiązaniowy – w przeciwieństwie do stosunków prawnorzeczowych, m.in. użytkowania, wywierających skutek erga omnes – nie wiąże się z prawem do gruntu, a jedynie daje uprawnienie do używania danej nieruchomości (art. 710 k.c.). Prawo użyczenia nieruchomości jest prawem obligacyjnym oraz względnym, tj. skutecznym inter partes – pomiędzy użyczającym a biorącym w używanie. Legitymowanie się prawem do cudzej rzeczy wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego (umowy użyczenia), może stanowić jedynie o interesie faktycznym, nie zaś o interesie prawnym, który jest decydujący dla przyznania statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Umowa nieodpłatnego użyczenia nieruchomości jest stosunkiem zobowiązaniowym, niedającym jednak podstaw do występowania przed organami w przedmiocie wydawania nakazów czy zakazów, które organy administracji publicznej mogą kierować jedynie do podmiotów zobowiązanych.
Tak więc posiadanie zależne nieruchomości przez stronę skarżąca (branie w użyczenie), nie daje podstawy do przyjęcia, że wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Skarżący Klub jako biorący w użyczenie (tj. posiadacz zależny) nieruchomości może mieć jedynie interes faktyczny w niniejszej sprawie, co jak wyżej wskazano nie jest wystarczające dla uznania legitymacji do wniesienia skargi.
Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja nie ingeruje w sferę prawną skarżącego Klubu. Przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. dopuszcza, mające umocowanie w przepisach prawa, ograniczenia, jednakże dla właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Podnoszone zaś przez skarżący podmiot okoliczności – jak najmniej uciążliwego dla mieszkańców użytkowania toru, dostosowanie w niewielkim stopniu naturalnych walorów ukształtowania terenu do jazdy, czy też chęć zapewnienia społeczności lokalnej dostępu do sportu motocrossowego i enduro, świadczą wyłącznie o interesie faktycznym. Istnienia interesu prawnego skarżącego nie można także upatrywać w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2015 r. wnieśli K. M., T. G., I. K., D. T. i [...] Klub Sportowy [...] w C. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zbadania legitymacji skargowej wszystkich skarżących i nieprawidłowe ustalenie przez WSA, iż brak jest w postępowaniu wnoszącego skargę odznaczającego się legitymacją skargową w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., podczas gdy wnoszącymi skargę prócz [...] Klub Sportowy "[...]" w C. byli odznaczający się legitymacją skargową K. M., T. G., I. K. i D. T., działający równocześnie przez tego samego pełnomocnika, co wskazane Stowarzyszenie, w osobie D. F., a w konsekwencji nieuprawnione oddalenie skargi przy nierozpoznaniu przez WSA istoty spawy, czym doszło do naruszenia również art. 134 § 1 p.p.s.a.;
- II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 133 § 1 p.p.s.a. i związku i konsekwencji art. 49 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. i art. 6 p.p.s.a. poprzez:
- 1) wydanie orzeczenia w oparciu o niepełną analizę akt sprawy i niedostrzeżenie, iż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone D. F. przez K. M., T. G., I. K. i D. T., działając również na podstawie którego D. F. zaskarżył decyzję SKO w Częstochowie z dnia [...] marca 2014 r. co doprowadziło do oddalenia skargi, na skutek przyjęcia nieprawidłowych ustaleń uniemożliwiających jej merytoryczne rozpoznanie;
- 2) brak wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi, przez osobiste podpisanie jej przez skarżących w miejsce D. F. lub ustanowienie przez nich pełnomocnika mieszczącego się w kręgu podmiotów wskazanych w art. 35 p.p.s.a. i brak niezbędnego pouczenia w tej sprawie;
- III. prawa materialnego, przez błędną wykładnię – art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p w zw. z art. 710 k.c. przez ustalenie, iż brak jest po stronie [...] Klub Sportowy [...] w C. legitymacji skargowej, podczas gdy z materialnoprawnej normy art. 710 k.c. wypływają uprawnienia biorącego w użyczenie sprowadzające się do realizacji części uprawnień właścicielskich, które podlegają władczemu oddziaływaniu organu w wyniku wydania decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie pełnomocnikowi wnoszących skargę kasacyjną należy wyjaśnić, że skargę na decyzję SKO w Częstochowie z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli D. G. i [...]Sportowy "[...]". Skarga D. G. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 22 września 2014 r. Tak więc Sąd pierwszej instancji rozpoznał jedynie skargę ww. [...] Sportowego "[...]", reprezentowanego przez D. F. K. M., T. G., I. K. oraz D. T. udzielili w dniu 21 listopada 2012 r. D. F. pełnomocnictwa do reprezentowania ich w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...],[...],[...] i [...] obręb [...]. Powyżej wymienione pełnomocnictwo nie mogło obejmować sprawy, w której została wydana decyzja SKO z [...] marca 2014 r. zaskarżona do Sądu w tym postępowaniu. Poza tym sam fakt udzielenia pełnomocnictwa w określonej sprawie, nie oznacza, że wszystkie pisma wnoszone przez tę osobę, której udzielono pełnomocnictwa, są działaniami pełnomocnika w innych sprawach.
Skargę na decyzję SKO w Częstochowie z dnia [...] marca 2014 r. jako pełnomocnik Klubu Sportowego "[...]", w imieniu wyłącznie tego Klubu, podpisał D. F. Tak więc skoro K. M., T. G., I. K. i D. T. nie wnieśli skarg do WSA w Gliwicach na decyzję SKO w Częstochowie z dnia [...] marca 2014 r., ani takich skarg w ich imieniu nie wniósł D. F., brak podstaw aby rozważać czy mieli legitymację skargową w sprawie, w której zapadł zaskarżony wyrok.
W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej opisane w pkt I i II oraz wskazane tam przepisy postępowania, które rzekomo zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nie mają żadnego racjonalnego uzasadnienia, gdyż nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy.
Zarzut naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 710 k.c. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Klub Sportowy "[...]" nie ma legitymacji skargowej w tej sprawie, nie ma również usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, że w ust. 3 art. 59 u.p.z.p. ustawodawca wyraźnie wskazał, kto może być adresatem decyzji tam wymienionych w pkt 1 i 2. Obowiązki wymienione w powyższych przepisach mogą być nałożone jedynie na właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości i to wskazuje kto w tej sprawie ma interes prawny. Pozostałe podmioty, które wywodzą swe prawa ze stosunku zobowiązaniowego, w tym umowy użyczenia, w świetle postanowień art. 59 ust. 3 u.p.z.p. mają wyłącznie interes faktyczny, gdyż nie mogą na nie być nałożone ani egzekwowane od nich obowiązki, o których mowa w tych przepisach. Umowa użyczenia zgodnie z art. 710 k.c., rodzi stosunek prawny wyłącznie pomiędzy użyczającym i biorącym przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy.
Użyczenie jako stosunek o charakterze zobowiązaniowym, nie wiąże się z prawem do gruntu, daje jedynie prawo do używania, w tym przypadku nieruchomości. Klub Sportowy "[...]" jako biorący w bezpłatne używanie oddanej mu nieruchomości jest posiadaczem zależnym tej nieruchomości w stosunkach cywilnoprawnych, co nie daje mu automatycznie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.
Zarzuty skargi kasacyjnej, a w szczególności ten zamieszczony w pkt III, stają się jeszcze bardziej iluzoryczne, jeżeli zważy się, że odwołania (odwołań) od decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. ani skargi (skarg) do WSA w Gliwicach na decyzję SKO w Częstochowie z dnia [...] marca 2014 r. nie wnosili właściciele nieruchomości oddanych w użyczenie Klubowi Sportowemu "[...]". W okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.