Uzasadnienie
II OSK 2103 / 12
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] S.A. w W. Zakład [...] w P. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie nakazu wykonania mineralizacji pasów przeciwpożarowych.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Obornikach na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.- zwanej dalej ustawą o Państwowej Straży Pożarnej) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych nakazał [...] S.A. Zakładowi [...] w P. dokonać zmineralizowania istniejących pasów przeciwpożarowych i oczyścić z krzewów teren pomiędzy linią kolejową Wargowo (24,600 km) do Tarnowo Rogozińskie (47,754 km) oraz na odcinku kolejowym Rogoźno- Wągrowiec (2,5 km). Jako podstawę prawną tego obowiązku podano § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.) w związku z ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.
Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.- zwaną dalej ustawą o lasach), ustawą z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16 poz. 94 ze zm.- zwanej dalej ustawa o transporcie kolejowym), rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań z zakresu odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzenia i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Jak podkreślono ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu jest poważnym źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, położonych wzdłuż szlaków kolejowych.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] S.A. Zakład [...] w P., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, bądź uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Strona odwołująca się wskazała na naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, art. 26 ust. 1 i art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, § 38 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku nałożonego skarżoną decyzją na dzień 23 września 2011 r. W pozostałym zakresie organ utrzymał decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji, wskazując na przepisy art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym wywiódł, iż podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej.
Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A. Zakład [...] w P., zarzucając jej naruszenie § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym poprzez przyjęcie, że skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych na sąsiadujących z linią kolejową gruntach.
W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Cytując treść art. 26 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z zagrożeniem pożarowym, jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy, a nie odwrotnie. Ta konstatacja ma zasadnicze znaczenie w kwestii ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie pasów przeciwpożarowych na wskazanych odcinkach.
Sąd przytoczył treść art. 13 ust. 1 i art. 9 ustawy o lasach, art. 13 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie przeciwpożarowej) oraz § 38 wydanego na podstawie tej ostatniej ustawy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. Zdaniem Sądu powyższe rozporządzenie nie określa sposobu wykonywania pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania w odróżnieniu od poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563, por. § 34 ust. 3 pkt 2 tegoż rozporządzenia). Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. w § 38 ust. 2 wskazuje rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymania w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405) w § 10 wyróżniło cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych. W katalogu tym nie wymieniono jednak pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe. Kwestią tego rodzaju pasów zajmuje się natomiast ustawa o transporcie kolejowym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153 poz. 955), które jednak reguluje jedynie techniczną kwestię prowadzenia robót i odległości dotyczących pasów przeciwpożarowych od linii kolejowych.
Kwestią podmiotowości zajmują się z kolei przepisy ustawy o transporcie kolejowym. Cytując jej art. 17 ust. 1 (przepis ogólny) oraz art. 55 ust. 1 pkt 1- 3, który określa sposoby realizacji obowiązków wymienionych w pierwszym przepisie, Sąd pierwszej instancji uznał, iż prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. Sąd przytoczył treść definicji ustawowych "zarządcy infrastruktury", "infrastruktury kolejowej", "linii kolejowej" oraz "przyległego pasa gruntu" (art. 4 pkt 7, 1, 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym).
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez organ §38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., art. 55 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. Analiza zapisów art. 17 ust. 1 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, do której odsyła § 38 ww. rozporządzenia, prowadzi do wniosku, że podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. W niniejszej sprawie jest nim niewątpliwie [...] S.A. Zakład [...] w P. Zdaniem Sądu nie do przyjęcia jest twierdzenie skarżącego, że to na Lasach Państwowych miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych. W taki sposób rozumując należałoby uznać, iż Spółka powinna żądać odszkodowań od właściciela lasu za to, że jest konieczne ustawianie zasłon śnieżnych i żywopłotów, celem zapewnienia możliwości prowadzenia bezpiecznego ruchu kolejowego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach zobowiązują właścicieli lasów jedynie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Jak zaznaczył Sąd w niniejszej sprawie istotne jest to, że źródłem zagrożenia dla obszarów leśnych wzdłuż których położone są szlaki kolejowe jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] S.A. w W. Zakład [...]w P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w związku z art. 17 ust. 1 i 3 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że skarżący jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów przeciwpożarowych na sąsiadujących z linią kolejową gruntach.
Wskazując na powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania przed tym Sądem w kwocie 960,00 zł, ewentualnie na podstawie art. 188 P.p.s.a. o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 sierpnia 2011 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 960,00 zł. Nadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości 720,00 złotych.
W uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej wskazano, iż obecnie obowiązująca regulacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. nie zawiera katalogu podmiotów obowiązanych do utrzymania pasów przeciwpożarowych, a jedynie odsyła do regulacji ustawowych, m.in. do ustawy o transporcie kolejowym. Przepisy rozdziału 9 tej ustawy nie nakładają jednak na zarządcę infrastruktury ustawowego obowiązku utrzymania pasów przeciwpożarowych, zaś jej art. 55 ust. 1 pkt 3 wskazuje jedynie na prawo zarządcy w tym zakresie. Nadto zobowiązanie zarządcy linii kolejowych do urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, faktycznie sprowadza się do zabezpieczenia lasów, czyli do ochrony cudzego majątku i wykonywania prac na cudzym terenie, skutkując finansowaniem przez zarządcę infrastruktury kolejowej działań należących do właścicieli lasów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem w niej przedstawiony sprowadzał się do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych, oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych. W tym zakresie tak organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji wskazywały na skarżącą Spółkę jako zarządcę infrastruktury kolejowej, z kolei Spółka stała na stanowisku, iż obowiązek ten obciąża właścicieli lasów. Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, analizę tej kwestii należało poprzedzić pewnymi rozważaniami natury ogólnej.
I tak stwierdzić trzeba, iż wybór przebiegu inwestycji liniowej przez określone obszary, w tym leśne stanowił i stanowi uprawnienie podmiotów realizujących daną inwestycję. Skoro, zatem ustawa przyznaje określone prawo ustalonym podmiotom, to tym samym logicznym pozostaje, iż w związku z realizacją linii kolejowych nakłada na podmioty te również określone obowiązki. Jednym z takich obowiązków jest niewątpliwie dbałość o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Powyższa zasada została jednoznacznie określona w art. 86 Konstytucji RP. Wskazane wyżej założenie znalazło też swoje potwierdzenie w budowie podstawowego dla funkcjonowania transportu kolejowego aktu tj. w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Normując w tejże ustawie m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzanie nią i jej utrzymanie, a także zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości oraz wskazując organy właściwe w tych sprawach, w rozdziale 4 tej ustawy określono również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego.
W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym "Zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające:......
3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska...". Powyższa norma ma niewątpliwie charakter ogólny, nie wskazuje, bowiem ani w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ww. ustawy. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. Tak, więc istotne uzupełnienie normy prawnej art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowi art. 55 tej ustawy. W ust. 1 pkt 3 tego ostatniego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Zawarty w powyższej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje, więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Posłużenie się w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym zwrotem "ma prawo" nie oznacza, wbrew odmiennym wywodom autora kasacji, iż z zakresu obowiązków zarządcy należałoby wyłączyć m. in. urządzanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Powyższy zwrot, przy uwzględnieniu przedstawionych na wstępie wywodów wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych.
Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) wymieniało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmioty obowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym między innymi właściciela linii kolejowych. Z kolei obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. wydane na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w § 38 wymienia ustawy, określające podmioty odpowiedzialne za wykonanie pasów przeciwpożarowych. I tak w ust. 1 tego przepisu stwierdzono, iż "Lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok".
Natomiast ust. 2 powyższego przepisu stanowi, iż podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Tak, więc kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest dzisiaj uregulowana tylko w ustawie, a okoliczność ta wynika z zakresu delegacji ustawowej dającej upoważnienie do wydania rozporządzenia w myśl dyspozycji art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym).
Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia prawa materialnego, to jest § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym.
Konkludując przedstawione wyżej wywody stwierdzić trzeba, iż nałożony na [...], jako zarządcę linii kolejowych obowiązek ma charakter niewątpliwie publicznoprawny. Realizacja tego obowiązku została określona w akcie rangi ustawowej, a więc w ustawie o transporcie kolejowym, jak i w aktach wykonawczych wydanych w oparciu o stosowne upoważnienie ustawowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego upoważnienie zawarte w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej spełnia warunki określone art. 92 ust. 1 Konstytucji. Treść z kolei w § 38 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. odsyłająca do konkretnych ustaw w zakresie określenia jako właściwych podmiotów do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza art. 7 Konstytucji RP, bowiem konkretyzacja właściwego podmiotu do realizacji wymaganych ustawą zadań wynika z ustaleń faktycznych konkretnej sprawy, a te w niniejszej sprawie nie były przez stronę skarżącą kwestionowane.
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 204 pkt 1 P.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, publ. ONSAiWSA z 2013 r. nr.3, poz.39).