Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2168/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę W. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wojciech Sadowski wystąpił z wnioskiem o geodezyjne wyznaczenie i wskazanie granic obiektu określanego jako "Szaniec" lub "Okop", wpisanego do rejestru zabytków województwa podlaskiego pod numerem rejestru C-41. We wniosku podniesiono, że nieruchomość ta została wpisana do rejestru zabytków dwiema decyzjami: z dnia [...] maja 1958 r. oraz z dnia [...] grudnia 1967 r., a decyzje te nie są jednoznaczne w kwestii położenia przedmiotowego zabytku: w zależności od ich interpretacji obiekt znajduje się na terenie będącym własnością wnioskującego bądź Gminy K..
Decyzjami z dnia [...] stycznia 2009 r. i [...] marca 2010 r. wydanymi odpowiednio przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśniono przebieg granic grodziska. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 958/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. obie decyzje.
W związku z ww. wyrokiem, wnioskodawca został wezwany do wyjaśnienia swojego żądania. W odpowiedzi wskazał, że jego wniosek dotyczy wyjaśnienia treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] grudnia 1967 r., l.dz. [...], oraz wyjaśnienia budzących wątpliwości kwestii w postaci przebiegu granic zabytku i określenia stron postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z 1967 r.
Organ I instancji wskazał, że działając w trybie art. 113 § 2 K.p.a. organ właściwy nie może udzielać stronom odpowiedzi na pytania wykraczające poza treść decyzji oraz niedotyczące wątpliwości co do treści decyzji. Organ odmówił wyjaśnienia treści decyzji przez określenie granic zabytku, wskazując, że opis zawarty w decyzji z 1967 r. jasno wskazuje, że grodzisko położone jest na działce A. S., granice grodziska zostały wytyczone przy określeniu punktów orientacyjnych, a ponadto podana jest jego powierzchnia. Organ wyjaśnił również, że podmioty wymienione oprócz W. S. w decyzji były stronami postępowania zakończonego tą decyzją, podkreślając przy tym, że w trybie wyjaśnienia treści decyzji organ nie może naprawiać jej błędów, w tym dotyczących określenia stron postępowania. Co do kwestii własności działki o numerze ewidencyjnym [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że w decyzji z 1967 r. mowa jest wyłącznie o działce nr 2, stąd też żądanie strony ustosunkowania się do tego, że działka nr [...] stanowi własność Gminy K., wykracza poza kompetencje wynikające z art. 113 § 2 K.p.a.
Zażalenie na ww. postanowienie złożył W. S..
Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ II instancji powtórzył argumentację organu I instancji w zakresie zastosowania art. 113 § 2 K.p.a., a ponadto wskazał, że kwestie podnoszone przez wnioskodawcę uzasadniają wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] grudnia 1967 r. Wskazał, że postępowanie w tej sprawie zostanie wszczęte z urzędu, strona bowiem takiego wniosku nie składała.
Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. S., zarzucając naruszenie art. 113 § 2 K.p.a. Skarżący podniósł, że uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego w istocie przyznaje, że decyzja z 1967 r. pozostaje w sprzeczności z poprzednio wydaną w tej samej kwestii decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1958 r. W decyzji z dnia [...] maja 1958 r. położenie grodziska określone zostało opisowo, na gruncie A. S. – u zachodniego krańca wsi A., na krawędzi doliny rzeki K., na lewo od drogi polnej A. – S.. Przebieg granicy obiektu został określony na 15 metrów na zewnątrz od szczytu wału, zaś obszar zabytku wynosił 4260 m2.
Natomiast w decyzji z dnia [...] grudnia 1967 r. ten sam zabytek przedstawiony jest jako obszar o pow. 7 arów (tj. 700 m2) położony na działce nr [...] stanowiącej grunt A. S., zaś granice terenu zabytkowego zostały określone jako biegnące zewnętrznym skrajem fosy i granicami działki nr [...].
Skarżący podniósł, że decyzja z 1967 r. jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., z uwagi na objęcie nią sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wskazał też, że zarówno decyzja z 1958 r., jak i decyzja z 1967 r., wskazują, że grunt, na którym położone jest grodzisko, należał do jednego właściciela, tj. do A. S.. Żadna z decyzji nie podaje jednak numeru geodezyjnego działki, na której położony jest teren zabytku, jak też nie określa precyzyjnie powierzchni obszaru zabytkowego. W konsekwencji nie wiadomo, czy obszar zabytkowy obejmuje 4260 m2 (jak w decyzji z 1958 r.), czy też jedynie 700 m2, jak to określa decyzja z 1967 r. Ponadto opis przebiegu granic również jest wzajemnie sprzeczny. Zdaniem skarżącego istnieją zatem przesłanki do wyjaśnienia treści decyzji w oparciu o art. 113 § 2 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2168/13, oddalając skargę wskazał, że na istotę postępowania prowadzonego w trybie art. 113 § 2 K.p.a. Wyjaśnienie nie może bowiem prowadzić do zmiany lub uzupełnienia decyzji. Ponadto organ zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku o sygn. akt I SA/Wa 958/10 wyjaśnił treść żądania wnioskodawcy. W tej sprawie wnioskodawcy chodziło od wyjaśnienie treści ww. decyzji z 1967 r. i wyjaśnienia budzących wątpliwości kwestii w postaci przebiegu granic zabytku i określenia stron postępowania. Mając to na uwadze Sąd wskazał, że poza rozstrzygnięciem organu pozostawała kwestia rozbieżności treści tej decyzji z wcześniejszą decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1958 r. Ponadto w trybie art. 113 § 2 K.p.a. organ nie mógł się także odnieść do zarzutu, że decyzja z 1967 r. dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. z uwagi na objęcie nią sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. Kwestia ta może być rozstrzygnięta jedynie w odrębnym postępowaniu, którego przedmiotem będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.
Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] grudnia 1967 r. wpisano dobro kultury do rejestru zabytków województwa opisując go jako "grodzisko zwane "okop" lub "szaniec" w A., położone na gruntach A. S., w odległości 300 m na zachód od krańca wsi. Obiekt znajduje się na dz. [...], zakwalifikowanej jako nieużytek o pow. 7 arów. Wschodnia część działki użytkowana była jako kopalnia gliny. Grodzisko ma postać pierścieniowatego wału otaczającego przestrzeń ok. 25 m. Od zewnątrz wokół wału przebiega fosa. Zewnętrzny skraj fosy i granice działki nr [...] wytyczają granice zabytku".
W ocenie Sądu, należy zgodzić się z organami, że w tak opisanym stanie faktycznym i prawnym opis obszaru objętego ochroną został wskazany jasno i nie budzi też wątpliwości, że dotyczy on działki nr [...] stanowiącej w 1967 r. grunt A. S.. Decyzja określa obszar poddany ochronie 7 arów, jego granice opisane poprzez punkty orientacyjne, odwołuje się do numeracji działek (działka nr 2), a wobec tego zasadnie przyjmują organy, że w tym zakresie nie budzi wątpliwości utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Jakakolwiek ingerencja organów w tak ustalony przebieg granic ochrony określonej decyzją z 1967 r. przesądzałaby o naruszeniu normy art. 113 § 2 K.p.a., bowiem jak to zostało już wyżej podkreślone wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 K.p.a. nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do kwestii "określenia stron postępowania", która również pojawia się w argumentacji skarżącego, Sąd stwierdził, że wątpliwości na tym tle wydają się niezrozumiałe. Jako adresat decyzji wskazany został A. S., zaś rozdzielnik decyzji wskazuje jedynie jakie podmioty otrzymały decyzję, nie statuując ich jako strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną.Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, przywołując wyrok WSA w Warszawie, że stroną w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest wpis do rejestru zabytków jest osoba fizyczna lub prawna, która jest właścicielem albo użytkownikiem obiektu, a więc w sprawie niniejszej był nim A. S. co wynika z samej decyzji i również nie budzi wątpliwości wymagających wyjaśnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył W. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. art. 113 § 2 K.p.a. wobec przyjęcia, że w sprawie nie zachodziła sytuacja wymagająca wyjaśnienia zgłoszonych przez stronę wątpliwości co do treści decyzji.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP, wobec pominięcia przy rozstrzygnięciu sprawy, że w toku postępowania nie został przeprowadzony dowód na okoliczność stwierdzenia, czy opisowe przedstawienie obiektu grodziska przy rozbieżnościach we wskazanej powierzchni jest wystarczające do określenia przebiegu granic obszaru zabytkowego, czym skarżący został pozbawiony możności obrony swych praw, a na skutek tego gwarantowanego Konstytucją prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.
W związku z treścią art. 170 p.p.s.a. wiążąca w tej sprawie jest ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku o sygn. akt I SA/Wa 958/10. Zgodnie z tą oceną art. 113 § 2 K.p.a. ma zastosowanie w sytuacji gdy konkretna decyzja obarczona jest wadą nieistotną, tzn. nie wymagającą zmiany, uchylenia decyzji, czy stwierdzenia jej nieważności. Tryb przewidziany w powyższym przepisie znajduje zatem zastosowanie wówczas, gdy treść konkretnej decyzji, ze wskazanych przez stronę lub organ egzekucyjny przyczyn, budzi wątpliwości tych podmiotów. Chodzi przede wszystkim o sytuację, gdzie organ używa w wydanym przez siebie akcie pojęć wieloznacznych, czy niedookreślonych i w ten sposób utrudnia precyzyjne ustalenie przedmiotu i zakresu przyznanego prawa lub nałożonego obowiązku. Przedmiotem postępowania w trybie są ewentualne niejasności, natomiast przedmiotem wyjaśnień nie mogą być niezgodności, tj. wady decyzji, np. błędne określenie granic zabytku.
Wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji (art. 113 § 2 k.p.a.) nie może być konkurencją, ani alternatywą dla merytorycznego określania praw czy obowiązków strony na podstawie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 612/07). Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w tej sprawie w pełni podziela ten pogląd, jako ten który także znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 113 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazania wymaga, że w tej sprawie treść decyzji z 1967 r., o wyjaśnienie której wnioskował skarżący, jest jasna i niebudząca wątpliwości. Oceny tej nie zmienia fakt, że w decyzji z 1958 r. w inny sposób opisano przebieg granicy zabytku. Są to wyłącznie rozbieżności pomiędzy decyzjami, które nie mają wpływu na jasną treść tych decyzji. Usunięciu owych rozbieżności nie może służyć tryb wyjaśniania treści decyzji, ponieważ w tym trybie nie można dokonać merytorycznych zmian dotyczących przebiegu granicy opisanej w decyzji z 1967 r., nawet gdy istnieją inne dowody, które wskazują na błędne oznaczenie przebiegu granicy zabytku. W tej sprawie nie można zatem mówić o wątpliwościach, lecz o ewentualnych wadach decyzji. Celem eliminacji takich wad służyć może wszczęcie innych właściwych postępowań nadzwyczajnych, jeżeli rzeczywiście istnieją ku temu określone przesłanki, ponieważ co do zasady decyzja z 1967 r. korzysta z obowiązującej zasady stabilności obrotu prawnego.
Zapewnione są zatem konstytucyjne gwarancje praw procesowych (art. 45 Konstytucji RP), umożliwiające weryfikację wadliwych decyzji, tylko że we właściwych trybach postępowania. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że opis obszaru objętego ochroną konserwatorską został wskazany jasno i nie budzi wątpliwości. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 45 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.