Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 606/22, oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 stycznia 2022 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] o wymierzeniu skarżącemu na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł.
Wydając wskazane postanowienia przyjęto, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę trwało od 17 lutego 2020 r. do 4 sierpnia 2020 r., czyli 169 dni, zaś zwłoka w wydaniu decyzji wyniosła 6 dni. Ustalając taki rozmiar zwłoki uwzględniono na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego okresy, których nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, w tym wynikające z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) zawieszenie terminów w postępowaniach administracyjnych, przy czym przyjęto, że to zawieszenie obowiązywało od 31 marca do 23 maja 2020 r.
W skardze skarżący podniósł zarzuty, z których wynikało, że kwestionuje ustalenie o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, przy czym z tego powodu, iż w jego ocenie zawieszenie terminów wynikające z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych obowiązywało od 14 marca 2020 r., czyli od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że zawieszenie terminów wynikające z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych obowiązywało od 31 marca 2020 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568 ze zm.), którą dodano do zmienianej ustawy art. 15zzs ust. 1 pkt 6. Sąd ten powołał się m.in. na to, że w podobnych sprawach tego samego skarżącego, mianowicie w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 2091/21 oraz VII SA/Wa 2092/21, WSA w Warszawie przyjął, iż zawieszenie, o którym mowa obowiązywało od 31 marca 2020 r.
W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta [...], zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne, w których zarzucił naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu kary pieniężnej, gdy nie doszło do przekroczenia terminu 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że terminy procesowe w postępowaniach administracyjnych nie podlegały zawieszeniu od 14 marca 2020 r. do 30 marca 2020 r.,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że od terminu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie odlicza się okresu od 14 marca 2020 r. do 30 marca 2020 r.
We wnioskach skargi kasacyjnej przede wszystkim zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, przy czym w zakresie rozpoznania skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania administracyjnego. We wniosku ewentualnym zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zrzeczono się rozprawy i wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz za pierwszą instancję.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Jedyne zagadnienie przedstawione Sądowi drugiej instancji sprowadza się do tego, czy zawieszenie terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym wynikające z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych obowiązywało od 31 marca 2020 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, czy od 14 marca 2020 r., czyli od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. poz. 433 ze zm.). Takie samo zagadnienie zostało już rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch sprawach dotyczących wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na które powołał się Sąd pierwszej instancji (wyroki z 21 grudnia 2021 r. w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 2091/21 oraz VII SA/Wa 2092/21), który uznał, że przedmiotowe zawieszenie obowiązuje od 14 marca 2020 r. (wyroki z 26 września 2023 r. w sprawach o sygn. akt II OSK 990/22 oraz II OSK 978/22). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną to stanowisko aprobuje, przy czym nie tylko z tego powodu, że wyroki te dotyczą tych samych stron, co w rozpoznawanej sprawie i takich samych okoliczności faktycznych i prawnych, lecz dlatego, że wobec rozbieżności w orzecznictwie uznaje przedstawioną przez NSA wykładnię prawa za przekonującą. Do argumentacji prawnej przedstawionej w wyrokach z 26 września 2023 r. można dodać, że § 51 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) wskazuje, iż moc wsteczna przepisu może wynikać także ze sposobu jego redakcji, w szczególności, gdy wskazuje się w nim na zdarzenia lub stany rzeczy mające miejsce przed wejściem w życie ustawy. W związku z tym zwrócić należy uwagę na to, że NSA w powołanych wyrokach zauważył, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, którą dodano do nowelizowanej ustawy art. 15zzs ust. 1, nie obowiązywał już stan zagrożenia epidemicznego, który odwołano 20 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 490), lecz stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. poz. 491). Zatem, ustawodawca w dodanym ustawą wchodzącą w życie 31 marca 2020 r. przepisie odnosił się do stanów i zdarzeń mających miejsce przed wejściem jej w życie, mianowicie ogłoszenia i trwania stanów zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonych z powodu COVID. Może to uzasadniać stanowisko, że wolą ustawodawcy było nadanie art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych mocy wstecznej. Istotne jest przy tym także to, że takie wsteczne działanie przepisu było w ówczesnej sytuacji usprawiedliwione.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Kwestią sporną w sprawie było bowiem jedynie wskazane wyżej zagadnienie.
W tej sytuacji NSA na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 Prawa budowlanego i art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Nadto na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) NSA umorzył postępowanie administracyjne, gdyż w okolicznościach sprawy brak podstaw do wymierzenia skarżącemu kary, co powoduje, że postępowanie w sprawie jej wymierzenia stało się bezprzedmiotowe.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania za obie instancje, przy czym ustalając wysokość tych kosztów w zakresie wynagrodzenia pełnomocnika uwzględnił, że zaskarżone postanowienie dotyczyło należności pieniężnej (§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).
W związku z tym, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.