Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 227/11 oddalił skargę A. R. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w[...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
W dniu 20 maja 2009 r. lekarz z Poradni Leczenia Bólu Neurologicznego w[...] skierował A. R. na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej: "niedosłuch, zespół wibracyjny, uszkodzenie układu przedsionkowego".
Na podstawie powyższego skierowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w[...] w dniu 26 maja 2009 r. wszczął postępowanie administracyjne. Organ ustalił, że A. R. urodzony w dniu [...] r. pracował kolejno: od [...]r. do [...] w [...] jako ślusarz, następnie od [...] do [...] w [...] jako operator koparki, od [...] do [...] oraz [...] do [...] i od [...] do [...] w [...] jako operator koparki i koparko-zagęszczarki. W czasie wykonywania pracy zawodowej był narażony na drgania mechaniczne o charakterze ogólnym - wibracja ogólna. Pomiary czynników fizycznych dotyczących środowiska pracy na stanowiskach podobnych do zajmowanego przez skarżącego wykazały, że istniała możliwość wystąpienia przekroczeń normatywów higienicznych tej wibracji.
W toku postępowania administracyjnego skarżący był badany w [...]Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w[...], który orzeczeniem z dnia 29 stycznia 2010 r. nr [...] stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego postaci kostno-stawowej oraz mieszanej (poz. 22.2 i 22.3 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - Dz. U. Nr 105, poz. 869). W orzeczeniu tym wskazano, że rozpoznano u badanego: uogólniony proces zwyrodnieniowy stawów kończyn górnych i dolnych przebiegający z zespołem bólowym - bez ubytku ich funkcji; zespół bólowy kręgosłupa na podłożu zmian zwyrodnieniowo-dyskopatycznych - bez ubytkowych objawów korzeniowych. W badaniu fizykalnym oraz wykonanych zdjęciach rtg układu ruchu nie stwierdzono natomiast zmian charakterystycznych dla zespołu wibracyjnego postaci kostno-stawowej oraz mieszanej. Opisane zmiany zwyrodnieniowe są zdaniem tej placówki diagnostycznej związane ze starzeniem się układu ruchu.
W wyniku badań przeprowadzonych w trybie odwoławczym Instytut Medycyny Pracy w[...] w dniu 19 marca 2010 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u A. R. choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego postaci kostno-stawowej i mieszanej (poz. 22.2 i 22.3). Jednostka diagnostyczno-orzecznicza II stopnia w uzasadnieniu orzeczenia podała, że badaniem neurologicznym nie stwierdzono u skarżącego objawów ogniskowych uszkodzenia ośrodkowego i obwodowego układu nerwowego. Zapis termometrii skórnej z próbą oziębieniową ujawniły obniżenie temperatury spoczynkowej skóry rąk z wydłużeniem czasu odnowy po próbie oziębienia.
Natomiast w badaniu palestezjometrycznym nie stwierdzono zaburzeń czucia wibracji. Również próba uciskowa wypadła ujemnie. Wyniki badań czynnościowych obwodowego układu naczyniowego i nerwowego nie dają jej zdaniem podstaw do rozpoznania u badanego postaci naczyniowo-nerwowej zespołu wibracyjnego. Zgłaszane przez badanego dolegliwości mogą być, według tej placówki diagnostycznej, następstwem chorób współistniejących - zaawansowanych zmian zwyrodnieniowo-wytwórczych w odcinku szyjnym, piersiowym i lędźwiowym kręgosłupa.
Na podstawie powyższych orzeczeń lekarskich i po przeprowadzeniu dochodzenia epidemiologicznego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w[...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] rozstrzygnął o braku podstaw do stwierdzenia u A.R. choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego postaci kostno-stawowej oraz mieszanej (poz. 22.2 i 22.3 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych).
W odwołaniu od tej decyzji A. R. zakwestionował ustalenia dotyczące narażenia zawodowego. Ponadto zgłosił zastrzeżenia dotyczące oceny badań poczynionych przez placówki orzecznicze, dołączając do odwołania m.in. wynik badania rezonansu magnetycznego głowy z dnia 12 marca 2008 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w[...] pismem z dnia 12 sierpnia 2010 r. wystąpił do orzekających w sprawie placówek medycznych o ustosunkowanie się do odwołania oraz dołączonej dokumentacji.
W odpowiedzi [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w[...] podtrzymał stanowisko zawarte w wydanym w sprawie orzeczeniu lekarskim. Pismem z dnia 15 października 2010 r. poinformował, iż brak objawów klinicznych choroby u badanego nie pozwala na rozpoznanie choroby zawodowej. Również Instytut Medycyny Pracy w [...] w piśmie z dnia 9 października 2010 r. podał, że nie znajduje podstaw do weryfikacji wydanego wcześniej orzeczenia.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w[...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, wskazując na art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy oraz § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych i powołując się na wyniki przeprowadzonych badań organ podał, że nie został w sprawie spełniony warunek konieczny do stwierdzenia choroby zawodowej, tj. nie rozpoznano klinicznych skutków zdrowotnych choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego postaci kostno-stawowej oraz mieszanej.
Wobec argumentów strony dotyczących konieczności wykonania badania w postaci tomografii komputerowej lub rezonansu magnetycznego wskazano, że o potrzebie przeprowadzenia określonych badań decydują lekarze w trakcie procesu diagnostyczno-orzeczniczego prowadzonego w upoważnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych placówkach służby zdrowia.
Organ zaznaczył ponadto, że występowanie objawów choroby nie oznacza, że są to objawy choroby zawodowej. Nie można każdego objawu chorobowego, czy schorzenia dowolnie wiązać z jego zawodową etiologią. Wskazano, że wnioskowanie takie przez nieposiadającą wiedzy specjalistycznej stronę nie może być przez organ traktowane jako kontrargument dla opinii medycznych lekarzy zatrudnionych w wyspecjalizowanych jednostkach diagnostyczno-orzeczniczych. Podkreślono, że placówki służby zdrowia zostały powołane do wykazania związku przyczynowo-skutkowego istniejących schorzeń z wykonywaną pracą lub też wykluczenie ich zawodowej etiologii, nie zaś do diagnozowania i wskazywania innych, konkretnych przyczyn dysfunkcji organizmu.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. R. zakwestionował przyjęte przez organ ustalenia faktyczne dotyczące warunków wykonywania pracy, a także wyniki badań wykonanych przez D[...]WOMP w[...]i IMP w [...]. Podał, że w wyniku wypadku przy pracy, złamał kość piętową z przemieszczeniem i doznał ogólnych potłuczeń, po czym przez okres ośmiu miesięcy przebywał na zwolnieniu lekarskim. Nasilające się bóle i pogarszający się stan jego zdrowia wymusiły dodatkowe badania, które wykazały duże zmiany układu kostno - stawowego, co skutkowało niezdolnością do pracy od stycznia 1998 r. do września 1998 r. Badania przeprowadził wówczas Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy dla Pracowników Budownictwa, przy konsultacji z Wojewódzkim Ośrodkiem Medycyny Pracy w[...], ten sam, który następnie stwierdził, że schorzenia rozpoznane u skarżącego związane są ze starzeniem się organizmu.
W przekonaniu skarżącego, spełnione zostały warunki wymagane do uznania zdiagnozowanych schorzeń narządu ruchu za chorobę zawodową. Choroba skarżącego - zwyrodnienie kręgosłupa i związane z nim choroby towarzyszące, rozpoznana przez Ośrodek Medycyny Pracy w[...] w 1998 r. i potwierdzona przez ten Ośrodek w 2002 r. została wywołana czynnikami szkodliwymi w miejscu pracy: hałas, wibracje, wstrząsy, a nie w związku ze starzeniem się organizmu. Objawy zostały udokumentowane w wymaganym okresie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, iż orzekające w sprawie uprawnione placówki medyczne, jak i organy Inspekcji Sanitarnej nie kwestionowały wykonywania przez skarżącego pracy w warunkach narażenia zawodowego. Powodem braku rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej był brak klinicznych cech choroby - zespołu wibracyjnego postaci kostno-stawowej oraz mieszanej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu wyroku powołano się na treść art. 2351 i 2352 Kodeksu pracy, a także na orzecznictwo, dotyczące charakteru wykazu chorób zawodowych (wyrok z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 876/09). Wskazano również na § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) zgodnie z którym, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 tego rozporządzenia oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.
W odniesieniu do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż z prawidłowych ustaleń organów, dokonanych na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego, w tym dowodów przedłożonych przez skarżącego, karty oceny narażenia zawodowego, wyników pomiarów wibracji ogólnej, a także charakterystyki stanowiska pracy – operatora koparki oraz koparko-zagęszczarki, wynika, że w czasie wykonywania pracy zawodowej skarżący był narażony na drgania mechaniczne o charakterze ogólnym - wibracja ogólna i istniała możliwość wystąpienia przekroczeń normatywów higienicznych tej wibracji.
Jednocześnie Sąd zauważył, iż skarżący był poddany badaniu w postępowaniu administracyjnym w dwóch jednostkach medycznych uprawnionych do orzekania w zakresie chorób zawodowych (I i II stopnia), to jest w [...] Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w[...] oraz w Instytucie Medycyny Pracy w [...]. Każda z tych jednostek wypowiedziała się w sprawie istnienia podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego: postaci kostno-stawowej i postaci mieszanej (poz. 22.2 i poz. 22.3 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych). Wydane przez te placówki orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego objawów klinicznych wskazanej choroby zawodowej są ze sobą zgodne, uzasadnione i przekonujące. Dodatkowo orzekające w sprawie placówki medyczne ustosunkowały się do odwołania A. R. oraz dołączonej dokumentacji, w tym badań lekarskich zgodnie potwierdzając wcześniejsze stanowisko.
Uzasadniona jest zatem zdaniem WSA teza, że orzeczenia wydane w sprawie przez uprawnione do tego jednostki orzecznicze obydwu stopni zostały podjęte nie tylko na podstawie przeprowadzonego przez te jednostki badania skarżącego, ale także z uwzględnieniem całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz całości dokumentacji lekarskiej, w tym dokumentacji przedłożonej przez skarżącego już po wydaniu decyzji przez organ I instancji.
W tych okolicznościach, jak podkreślono w uzasadnieniu wyroku WSA, nie można zarzucić organom naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że rozpoznając sprawę organ administracji nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana po wszechstronnej analizie wszystkich dowodów zebranych w sprawie w sposób wyczerpujący.
Powołując się na wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, iż orzeczenia lekarskie wydane w sprawie przez uprawnione do tego jednostki orzecznicze właściwe do rozpoznania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego i organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie istnienia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej jest nimi związany. W tym zakresie argumentowano, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich.
Według stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie istnienia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, nie jest uprawniony do samodzielnej oceny dokumentacji medycznej, odmiennej w swej treści od orzeczeń wydanych w sprawie przez jednostki orzecznicze wskazane w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż brak przesłanki w postaci rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych przez upoważnioną placówkę diagnostyczną, uniemożliwia stwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej. Nie ma w tej sytuacji znaczenia okoliczność, że skarżący wykonywał pracę w warunkach narażenia na działanie czynnika szkodliwego, co przyjęto w sprawie jako okoliczność bezsporną, skoro rozpoznanemu u niego schorzeniu nie można przypisać cech choroby zawodowej wymienionej pod poz. 22.2 i poz. 22.3 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
WSA zaznaczył również, iż uprawnione jednostki orzecznicze służby zdrowia I i II stopnia wydające orzeczenia w postępowaniu dotyczącym istnienia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, nie rozstrzygają problemów związanych ze stanem zdrowia osoby badanej i nie wypowiadają się na inne tematy, niż będące celem tego postępowania administracyjnego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł A. R. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 106 § 2, 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego.
Strona wnosząca skargę kasacyjną argumentowała, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie przeprowadzono postępowania dowodowego. Rozprawa trwała krótko, co uniemożliwiło zgłoszenie wniosku o powołanie biegłego sądowego z zakresu medycyny, którego opinia mogłaby wyjaśnić wiele istotnych wątpliwości. Ponadto rozprawa ta odbyła się pomimo nieobecności przedstawiciela [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.
W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do powołanego przez skarżącego stanowiska łódzkiego ośrodka zamiejscowego NSA zaprezentowanego w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 401/99, zgodnie z którym ważne jest, że praca odbywała się w warunkach narażających na wystąpienie tej choroby. Wystarczy samo domniemanie istnienia związku przyczynowego między powstaniem choroby zawodowej a warunkami pracy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w[...] reprezentowany przez radcę prawnego podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, sprawa została rozpoznana w granicach zakreślonych zarzutem środka odwoławczego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż wykorzystany w konstrukcji jedynego zarzutu skargi kasacyjnej art. 210 §3 Kodeksu postępowania cywilnego z oczywistych przyczyn nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Mimo, że z treści art. 106 § 5 p.p.s.a. wynika, iż do postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c., to jednak uwadze autora skargi kasacyjnej uszło, że zakres tego odesłania ogranicza się wyłącznie do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 tego artykułu.
Zgodnie zaś z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego jasno wynika, że w ramach postępowania przed sądem administracyjnym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest niedopuszczalne, co czyni omawiany zarzut całkowicie bezzasadnym.
Podkreślenia wymaga, że art. 106 § 3 p.p.s.a. wpisuje się w istotę sądowej kontroli działalności administracji publicznej wynikającej z art. 184 Konstytucji RP. Zgodnie z tym unormowaniem ustawy zasadniczej, co zostało rozwinięte w przepisach p.p.s.a., zadaniem sądów administracyjnych jest ocena zgodności z prawem aktów, kończących postępowanie przed organami administracji publicznej, a nie prowadzenie tego postępowania w zastępstwie organów. Dlatego też w art. 106 § 3 p.p.s.a., jako odstępstwo od zasady wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a., w myśl której sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, dopuszczono przed sądem administracyjnym jedynie możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów. Celem tego postępowania nie jest jednak dokonywanie ustaleń na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ale dokonanie kontroli takiego rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego zgodności z prawem.
Również ze względu na wskazaną istotę postępowania sądowo-administracyjnego, nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy (art. 107 p.p.s.a.), ani też ogłoszenia wyroku (art. 139§2 p.p.s.a.). Nie można więc skutecznie czynić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu, z tego tylko względu, że orzekał pomimo nieobecności na rozprawie przedstawiciela organu, którego decyzja była przedmiotem skargi, a który o rozprawie został prawidłowo powiadomiony.
Na marginesie, biorąc pod uwagę, że autor skargi kasacyjnej nie formułując wprawdzie wprost zarzutu podnosi jednak, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do powołanego przez skarżącego stanowiska o istnieniu domniemania istnienia związku przyczynowego pomiędzy powstaniem choroby zawodowej a warunkami pracy zaznaczyć należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera wszystkie elementy niezbędne z punktu widzenia art. 141 §4 p.p.s.a. Wskazuje się w nim, że okoliczność wykonywania pracy w warunkach narażających na wystąpienie choroby zawodowej pozostaje w rozpatrywanej sprawie bezsporna. W wyniku postępowania objętego kontrolą sądową nie stwierdzono natomiast u skarżącego klinicznych skutków zdrowotnych choroby zawodowej wymienionej pod poz. 22.2 i poz. 22.3 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
W tej sytuacji jakiekolwiek dywagacje na temat związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy a powstaniem choroby zawodowej, której objawów - jak już wspomniano - u skarżącego nie stwierdzono, okazały się zbędne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.