Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 195/15, oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla zespołu zabudowy mieszkaniowej miejscowości [...] w rejonie[...].
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda[...], w skardze na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla zespołu zabudowy mieszkaniowej w miejscowości [...] w rejonie[...], wniósł o stwierdzenie nieważności § 10 pkt 2 lit. b tiret pierwszy i § 16 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów drogi/ulice wewnętrzne.
Wojewoda wskazał, że w § 10 pkt 2 lit. b tiret pierwszy i § 16 pkt 2 zaskarżonej uchwały zawarto regulacje dopuszczające lokalizację na obszarze planu dodatkowych dróg wewnętrznych niewyznaczonych na rysunku planu, dla których ustalenia zamieszczono również w § 12 pkt 4 i § 16 pkt 13 lit. e uchwały. Podkreślił, że zgodnie z zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna (podobnie jak publiczna) - traktowana jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu - musi spełniać wymogi określone w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - u.p.z.p., tj. mieć właściwe oznaczenie barwne, odpowiednie dla tego terenu ustalenia, a także stanowić wyodrębnione liniami rozgraniczającymi - osobne - przeznaczenie terenu.
Wójt Gminy[...], przekazując skargę, nie zajął stanowiska procesowego.
W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazującego, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto ustawa ta w art. 15 ust. 2 pkt 10 określa, że do obowiązkowych elementów treści planu należy określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W zakresie powyższym mieszczą się postanowienia dotyczące realizacji dróg wewnętrznych.
Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi okoliczność, czy Rada Gminy była uprawniona do zawarcia w treści uchwały regulacji przewidującej możliwość realizacji dróg wewnętrznych niewyznaczonych w planie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestionowane przez Wojewodę uregulowania zawarte w § 10 pkt 2 lit. b tiret pierwszy i § 16 pkt 2 zaskarżonej uchwały mieszczą się w granicach przyznanego Radzie Gminy władztwa planistycznego. Dopuszczalne i uzasadnione było takie określenie zasad budowy systemów komunikacji, aby dopuścić możliwość lokalizacji dróg wewnętrznych nieprzewidzianych w planie. W § 10 ust. 2 uchwały przewidziano minimalną powierzchnię działki. Pamiętać jednak trzeba, że ustalenie konkretnych parametrów działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości oraz przebieg granic tych działek zastrzeżone jest dla kompetencji organu wykonawczego gminy w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.
Tym samym na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy nie określa konkretnego kształtu i wielkości działek, a jedynie zasady przyszłego podziału. Plan miejscowy powinien być skonstruowany tak, ażeby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości objętych planem, w tym również działek nowopowstałych w wyniku podziału tych nieruchomości. Taką też rolę w ocenie Sądu pierwszej instancji spełnia kwestionowany przepis uchwały. Reasumując Sąd pierwszej instancji uznał, że § 10 pkt 2 lit. b tiret pierwszy i § 16 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w których dopuszczono realizację niewymienionych w planie dróg wewnętrznych, przy jednoczesnym określeniu parametrów tych dróg, nie narusza przepisów prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda[...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i wadliwe zastosowanie, w szczególności przepisu art. 15 i 28 u.p.z.p.
W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej skarżący podniósł, że kwestionowane przepisy uchwały naruszają prawo, bo dopuszczają lokalizację na obszarze planu dodatkowych dróg wewnętrznych niewyznaczonych na rysunku planu. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują, że drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna, podobnie jak publiczna, traktowana jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu musi spełniać wymogi określone w art. 15 u.p.z.p. Stanowisko skarżącego jest zgodne także z dotychczasową linią orzecznictwa administracyjnego. Uchwała powinna określać przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Powyższego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia, albowiem nie wskazuje terenów lokalizacji dróg wewnętrznych, co stanowi ewidentne naruszenie zasad sporządzania planu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Niewątpliwie w ramach procesu planistycznego uprawnienie gminy polega na samodzielnym kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej, co jednak musi odbyć się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Władztwo planistyczne nie jest bowiem równoznaczne z nieskrępowaną dowolnością. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd Wojewódzki błędnie odniósł istotę władztwa planistycznego do zasad planowania wynikających z u.p.z.p. w odniesieniu do systemów komunikacji.
Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 [w:] CBOSA).
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego każde ich naruszenie skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck Warszawa 2015 r., s. 264-268).
Trafnie wskazano w zarzutach skargi kasacyjnej na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć drogi gminne, w tym mające status dróg wewnętrznych. Istota określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej polega m.in. na określeniu układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Zaskarżona uchwała nie wskazuje terenów lokalizacji dróg wewnętrznych, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu.
Zgodnie z postanowieniami § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna, podobnie jak publiczna, traktowana, jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu musi spełniać wymogi określone w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2836/12 (dostępny [w:] CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że: "tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą".
Oddalając skargę, Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że kwestionowane przez Wojewodę uregulowania zaskarżonej uchwały mieszczą się w granicach przyznanego Radzie Gminy władztwa planistycznego, a "w ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy dopuszczalne i uzasadnione było takie określenie zasad budowy systemów komunikacji, aby dopuścić możliwość lokalizacji dróg wewnętrznych nieprzewidzianych w planie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka dowolność w zakresie zasad kształtowania układu komunikacyjnego nie realizuje podstawowych zasad planowania przestrzennego, tj. zagwarantowania realizacji ładu przestrzennego oraz realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Powoduje bowiem w tym zakresie stan niepożądanej niepewności prawnej co do sposobu przeznaczenia gruntów w planie miejscowym, a więc i ewentualnych skutków finansowych postanowień planu związanych z przeznaczeniem gruntów pod drogi publiczne.
Plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. "W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o zwykłe wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08 [w:] CBOSA).
Przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej zarzutów, w związku z czym, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., NSA orzekł jak w sentencji wyroku.
Sąd Wojewódzki dokona ponownej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną dotyczącą lokalizacji, na obszarze planu, dodatkowych dróg wewnętrznych niewyznaczonych na rysunku planu.