Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 470/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachu budynku mieszkalnego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. w 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnego wykonania remontu wraz z przebudową dachu budynku przy ul. K. [...] w Ś. Postępowanie w tej sprawie kilkukrotnie było umarzane.
Decyzja o umorzeniu postępowania z dnia [...] czerwca z 2015 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja [...]WINB z dnia [...] listopada 2015 r. (nr [...]) poddane zostały kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W wyniku tej kontroli zapadł wyrok z dnia 23 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 59/16) uchylający obie ww. decyzje.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego jest inwestycja polegająca na remoncie dachu budynku (który to remont poprzedzony został stosownym zgłoszeniem) oraz na jego przebudowie obejmującej likwidację lukarn i wstawienie okien połaciowych, zakwalifikowanej jako samowola budowlana. Sąd odnotował także, że w zakresie przebudowy, inwestor zabiegał o uzyskanie stosownego zaświadczenia, jednakże organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji negatywnie odniosły się do dokonanego zgłoszenia, które miało miejsce już w trakcie wykonywanych robót. W tej sytuacji, wobec prowadzenia robót na podstawie zgłoszenia i częściowo w warunkach samowoli budowlanej, zadaniem organów było sprawdzenie, czy roboty objęte zgłoszeniem prowadzone są zgodnie z prawem i czy roboty zakwalifikowane jako samowolne mogą zostać zalegalizowane.
Sąd wskazał też, że podstawę prawną działania organów stanowiły w tym względzie art. 50 - 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, których celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd zauważył, że inwestor przedłożył samoczynnie opracowania, z których wynikało, że samowolnie wykonane roboty były poprawne pod względem technicznym. Wnioski wynikające z tych materiałów zostały przez organy zaakceptowane a przyjęcie konkluzji o wykonaniu robót zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami technicznymi legło u podstaw wydania decyzji o umorzeniu prowadzonego w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość.
Oceniając w przywołanym wyżej wyroku decyzje obu instancji o umorzeniu postępowania, Sąd uznał stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania, co najmniej za przedwczesne. Sąd stwierdził, że przedłożone przez inwestora opracowania z lutego 2014 r. (autorstwa A. H.) i września 2014 r. (autorstwa Z. D.) stanowią istotne dowody dla oceny wykonanych robót w pod względem technicznym, jednak zgodność inwestycji z przepisami technicznymi nie jest jedynym aspektem legalizacji inwestycji. Zdaniem Sądu, zasadnie organ II instancji zwrócił już wcześniej (w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]) uwagę, na konieczność wyjaśnienia legalności i jakości wykonywanych robót w kontekście ich zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym względzie żaden z organów nie dokonał zaś kompleksowego badania. Dysponując pismem Urzędu Miejskiego w Ś. z dnia 27 kwietnia 2015 r. dotyczącym stanowiska w sprawie zgodności wykonanych robót z ustaleniami planu miejscowego organy uznały, że jego treść dowodzi zgodności inwestycji z planem miejscowym, przy czym skoncentrowały się tylko na zapisie dotyczącym likwidacji lukarn, które według Urzędu Miejskiego jako detal architektoniczny nie stoją w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Tymczasem z ww. pisma z dnia 27 kwietnia 2015 r. jednoznacznie wynika, że geometria i pokrycie dachu podlegają ochronie konserwatorskiej, co oznacza, że dopuszcza się, w trakcie wykonywania remontów wymianę elementów lub materiałów na odpowiadające im współczesne odpowiedniki, które zachowują dotychczasowy charakter zabudowy z zastrzeżeniem, że odpowiednikiem dachówki ceramicznej może być wyłącznie dachówka ceramiczna nieszkliwiona, w kolorze naturalnym. Wskazując na powyższe ustalenia planu miejscowego Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji organu I jak i II instancji brak rozważań w tym względzie pomimo, że w odwołaniu podniesiony został zarzut zastosowania dachówki cementowej. Zdaniem Sądu, organy nie udzieliły zatem odpowiedzi na pytanie, czy cała zrealizowana inwestycja spełnia wymóg zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a odniosły się tylko do kwestii likwidacji lukarn.
W ocenie Sądu, uwadze organów obu instancji umknął także fakt, że teren na którym zrealizowano przedmiotowe roboty znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej. Z tej to przyczyny, organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne winny ocenić stan faktyczny, uwzględniając zapisy art. 39 Prawa budowlanego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Wobec powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało dokonane z uchybieniami, co nie może pozostać obojętne dla oceny wydanych rozstrzygnięć. Postępowanie wyjaśniające jest bowiem daleko niewystarczające i uniemożliwia jednoznaczną odpowiedź na istotne pytanie, czy wykonane roboty nie pozostają w kolizji z warunkami wynikającymi z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie jednoznacznie ustalić rodzaj pokrycia dachu zastosowany przez inwestora i zweryfikować to z zapisami planu. Jego zadaniem będzie również uwzględnienie treści art. 39 Prawa budowlanego poprzez ustalenie, czy znajduje on zastosowanie w sprawie, co zostało w dotychczasowym postępowaniu zupełnie pominięte.
W ponownym postępowaniu, PINB w Świdnicy wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów umożliwiających określenie rodzaju użytego materiału budowlanego do pokrycia dachu oraz wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. (Delegatura w W.) o zajęcie stanowiska w kwestii zgodności wykonanych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wykonaniu tego wezwania inwestor przedłożył deklarację właściwości użytkowych, z której wynika, że do pokrycia dachu wykorzystana została dachówka cementowa zakładkowa i kształki dachowe cementowe.
Natomiast [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, w piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r. podał, że budynek przy ul. T. K. [...] w Ś. nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie figuruje w wykazie zabytków dla miasta Ś.. Z ustaleń planu wynika, że obiekt jest budynkiem chronionego układu zabudowy - znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej. W kontekście zapisów planu, organ ochrony zabytków stwierdził, że przeprowadzone prace – co do koloru dachówki – spełniają wymogi planu. Natomiast działania polegające na likwidacji lukarn i wprowadzenia okien połaciowych, Konserwator uznał za nie przyczyniające się zasadniczo do zmiany ogólnej formy oraz nie naruszające bryły budynku. W związku z tym – w jego ocenie – nie doszło do naruszenia istotnych cech chronionego układu zabudowy.
W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy, PINB w Ś. decyzją z dnia [...] września 2017 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, nałożył na współwłaścicieli budynku tj. J. K., B. K., A. N. i T. N. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzania wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj. zmiany pokrycia dachu z dachówki cementowej na pokrycie z dachówki ceramicznej nieszkliwionej, w kolorze naturalnym, w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. N. i T. N. oraz B. K. A. N. i T. N. wyjaśnili, że ze względu na zły stan techniczny dachu starli się porozumieć ze współwłaścicielami co do jego wymiany, a wobec braku ich zgody, wystąpili do Starosta Powiatowego o "wyrażenie zgody na wyminę dachu we własnym zakresie". Otrzymali zgodę, w której nie było żadnych obwarowań ani też wskazania jakich materiałów należy użyć. Odwołujący się stwierdzili, że nie mieli wiedzy "o uchwale Rady Miasta" według której, w tym rejonie miasta należy pokrywać dachy dachówką ceramiczną, tym bardziej, że pięć domów w sąsiedztwie pokryte są taką dachówką jaką oni zastosowali. Podnieśli, że także konserwator zabytków w piśmie skierowanym do PINB w Ś., nie zakwestionował położonej dachówki. Wymiana dachówki na ceramiczną pociągnie za sobą – jak na możliwości finansowe stron odwołujących się - bardzo duże koszty i w żaden sposób nie wpłynie na stan techniczny budynku. Byłaby to sztuka dla sztuki, tym bardziej, że roboty związane z wymianą pokrycia dachu zostały wykonane dobrze i zgodnie ze sztuką budowlaną. Potwierdzają to ekspertyzy budowlane.
B. K. podniosła natomiast, że decyzja PINB w Ś. jest niezgodna z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2016 r. Zarzuciła nadto jej sprzeczność z art. 8, art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. stwierdzając, że organ pierwszej instancji po wyroku sądowym nie rozpoznał w ogóle sprawy.
[...]WINB we W. uzasadniając decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań, przywołał art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, akcentując związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 56/19). Organ odwoławczy podniósł, że w ww. wyroku, Sąd w sposób bardzo wyraźny wskazał na konieczność zbadania, czy wykonane roboty nie pozostają w kolizji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na zarzuty wskazujące na realizację pokrycia dachowego z dachówki cementowej, jak również na konieczność rozważenia, czy z racji wykonania robot na terenie podlegającym ochronie konserwatorskiej, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 39 Prawa budowalnego.
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy zauważył, że według akt sprawy, przedmiotowy budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej wynikającej wyłączenie z ustaleń planu miejscowego. Nieruchomość nie jest bowiem wpisana do rejestru zabytków jak też nie jest położona na obszarze wpisanym do takiego rejestru. Nie jest również ujęta w gminnej ewidencji zabytków. W takiej sytuacji organ I instancji prawidłowo zbadał zgodność wykonanych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie tym zawarte zostało zastrzeżenie, że geometria i pokrycie dachu podlegają ochronie konserwatorskiej, co oznacza, że dopuszcza się w trakcie wykonywania remontów wymianę elementów lub materiałów na odpowiadające im współczesne odpowiedniki, które zachowują dotychczasowy charakter zabudowy, z zastrzeżeniem, że odpowiednikiem dachówki ceramicznej może być wyłączenie dachówka ceramiczna nieszkliwiona w kolorze naturalnym.
Plan miejscowy jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, zatem organy nadzoru budowlanego związane dodatkowo wytycznymi sądu administracyjnego, zobligowane były uwzględnić treść tego planu i wywodzić z niego skutki prawne.
W nawiązaniu do przywołanego wyżej zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy tj. przedłożona przez inwestora deklaracja właściwości użytkowych oraz jego oświadczenie w odwołaniu, jednoznacznie potwierdzają, że samowolne roboty wykonane zostały z użyciem cementowej dachówki zakładkowej. Sprzeczność wykonanych robót budowlanych z zapisami planu miejscowego jest zatem bezsporna, a to skutkować musiało wdrożeniem procedury naprawczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mającej na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
W kontekście powyższych ustaleń, zarzuty odwołań organ uznał za bezzasadne, gdyż z uwagi na wiążące organy zapisy miejscowego planu zagospodarowania jaki i wytyczne sądu, użycie przez inwestorów dachówki innej niż ceramiczna nieszkliwiona w kolorze naturalnym, stanowi o zrealizowaniu samowolnych robót w sposób sprzeczny z prawem a konwalidacja tego naruszenia możliwa jest wyłącznie przez zmianę pokrycia dachowego na takie, które spełnia wymogi planu. Bez znaczenia dla dokonanej oceny pozostają okoliczności natury finansowej, czy też wskazujące na pokrycie dachów sąsiednich budynków także sprzecznie z planem.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. N. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 K.p.a. oraz błędy w interpretacji prawnej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zdaniem skarżącego, organ II instancji całkowicie pominął fakt, że konieczność wymiany pokrycia dachowego wynikała z bardzo złego stanu technicznego budynku. Podniósł także, że na wymianę dachu uzyskał zgodę od Starosty Powiatu Ś. i nie było w niej żadnych obwarowań co do materiałów jakich należy użyć. Podał, że nie miał wiedzy o uchwale Rady Miasta, z której wynika obowiązek stosowania dachówki ceramicznej. W tym względzie wypowiedział się tylko konserwator zabytków stwierdzając, że budynek nie podlega nadzorowi konserwatorskiemu i położenie tej dachówki w zasadzie może pozostać. Podobnie jak w odwołaniu skarżący zaznaczył, że wymiana dachu wiąże się z dużymi kosztami. Na obecne pokrycie dachu wydali wraz z żoną całe oszczędności i obecnie – jako emeryci – nie mają więcej środków finansowych które mogliby przeznaczyć na ten cel.
W toku postępowania sądowego, skarżącemu przyznane zostało prawo pomocy w zakresie całkowitym (postanowienie z dnia 27 września 2017 r.). W piśmie złożonym w dniu 21 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu, podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Rozwijając argumentację skargi, pełnomocnik podniósł, że stan dachu przedmiotowego budynku był bardzo zły i poważnie zagrażał bezpieczeństwu jego mieszkańców. Skarżący wraz z żoną uzyskali ocenę rzeczoznawcy, w której stwierdzone zostało, że dalsze utrzymanie budynku w odpowiednim stanie technicznym wymaga remontu dachu. Konieczność remontu potwierdził także biegły sądowy podczas postępowania administracyjnego.
Skarżący dołożył wszelkiej staranności, aby remont dachu został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dlatego też wystąpił do Starostwa Powiatowego w Ś. o informację, czy możliwe jest dokonanie remontu dachu i pokrycie go dachówką cementową. Wobec braku sprzeciwu przystąpił do remontu. Dalej pełnomocnik zauważył, że skarżący z żoną ponieśli w całości koszty remontu pomimo, że obowiązek w tym zakresie obciążał wszystkich współwłaścicieli. Zaznaczył także, że mimo podeszłego wieku, braku możliwości technicznych oraz wynikających z ich nadwyrężonego zdrowia trudności w zgłębieniu obowiązującego stanu prawnego oraz dowiedzeniu się o drodze uzyskania wszelkich niezbędnych dla dokonania remontu zgód i zaświadczeń, podjęli wysiłek w celu zalegalizowania planowanego remontu. Organy nadzoru budowlanego w decyzjach z dnia [...] czerwca 2015 i z dnia [...] listopada 2015 r. potwierdziły prawidłowość wykonanego remontu i jego zgodność z planem miejscowym.
To utwierdziło skarżącego w legalności przeprowadzonego remontu. Wskazując na obowiązki organu wynikające z art. 9 K.p.a. skarżący zauważył, że w żadnej z ww. decyzji organy nie wskazały, że pokrycie dachu dachówką cementową jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie miał zatem podstaw aby przypuszczać, że stosując się do stanowiska zajętego przez Starostwo Powiatowe w Ś., w zaświadczeniu z dnia 21 lutego 2014 r. będzie narażony na rozbiórkę dachu. Opinia techniczna uzyskana przez strony wskazuje zaś, że roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i nie wykazują one niezgodności w stosunku do przepisów techniczno-budowlanych.
Nadto istotne jest, że pomiędzy dachówką cementową a ceramiczną występują niewielkie różnice (szeroka argumentacja w opinii). Zdaniem pełnomocnika, inwestorzy zadbali nie tylko o poprawność techniczną wykonanych robót ale także o walory estetyczne oraz chcieli chronić wartości związane z ochroną budynku, który nie jest zabytkiem lecz posiada wartość historyczną. Zmiana dachówki ceramicznej na cementową nie wpływa na ład przestrzenny oraz na walory estetyczne. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 nakazuje zaś uwzględniać w planowaniu przestrzennym zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r. nie uznał wykonanych robót za sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej w kontekście koloru użytych dachówek.
Tym samym kolor spornej dachówki jest zgodny z planem miejscowym i odpowiada w pełni walorom estetycznym. Zdaniem pełnomocnika, do większej szkody dla budynku doprowadziłoby zaniechanie wymiany dachówki w ogóle niż wymiana jej na dachówkę innego rodzaju, która nie odbiega znacząco od parametrów dachówki ceramicznej. Gdyby skarżący wraz z żoną wiedział o prawnych wymaganiach w tym zakresie nie pokryłby dachu dachówką cementową. Argumentując dalej pełnomocnik wywodził, że w zaistniałych okolicznościach nałożenie przez organ obowiązku zmiany dachówki cementowej na ceramiczną nie było celowe oraz konieczne w zastałym stanie faktycznym. Taka decyzja nakłada na skarżącego zbyt daleko idące dolegliwości w świetle zasady proporcjonalności o której stanowi art. 8 § 1 K.p.a. i przepis ten narusza. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia interesu społecznego (art. 7 K.p.a.), natomiast pozostawienie pokrycia dachowego zgodnego kolorystycznie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, będącym spójnym harmonijnym ładem przestrzennym oraz spełniającego funkcję ochrony, mającego historyczną wartość budynku, przed czynnikami atmosferycznymi leży w słusznym interesie obywatela.
Tym samym organ odwoławczy naruszył art. 7 K.p.a. Nadto, z tej racji, że wskazane wyżej okoliczności zostały przez organ odwoławczy pominięte, doszło także do naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a.
Na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę oraz wnioski i zarzuty zawarte w piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2018 r. Uczestnik postępowania J. K. wniósł o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 12 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 470/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachu budynku mieszkalnego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dla oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji istotne znaczenie ma to, że w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 59/16) uchylił wydane wcześniej decyzje organów nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnego remontu dachu wraz z jego przebudową. Zauważył, że zastosowanie w sprawie znajduje zatem art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego.
Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania, stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie.
Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 P.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd zauważył, że skarżący wykonał roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachu z dachówki ceramicznej na dachówkę cementową oraz na likwidacji istniejących dotychczas lukarn. Roboty te zakwalifikowane zostały przez organy nadzoru budowlanego jako remont dachu wraz z jego przebudową. Z akt sprawy wynika, że na remont dachu polegający na wymianie dachówki inwestor dokonał zgłoszenia, które zostało przyjęte przez organ bez sprzeciwu, natomiast przebudowa nie była poprzedzona stosowanym zgłoszeniem. W przywołanym wyżej prawomocnym wyroku z dnia 23 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w takiej sytuacji – wobec prowadzenia robót na podstawie zgłoszenia i częściowo w warunkach samowoli budowlanej, zadaniem organów było sprawdzenie, czy roboty objęte zgłoszeniem prowadzone są zgodnie z prawem i czy roboty zakwalifikowane jako samowolne mogą zostać zalegalizowane.
Jednocześnie wskazał, że instrumentem prawnym jaki daje organom możliwość oceny w tym zakresie są przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. Tym samym, Sąd przesądził, że zakres postępowania przed organami nadzoru budowlanego obejmuje roboty budowlane wskazane w zgłoszeniu (wymiana dachówki) jak też pozostające poza tym zgłoszeniem. Przesądził także, że materialnoprawną podstawą postępowania są przepisy tzw. trybu naprawczego (art. 50-52 Prawa budowlanego), którego celem jest doprowadzenie wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem.
Sąd uznał, że wobec przedstawionej wyżej oceny zawartej w prawomocnym wyroku nie mogły być uwzględnione na obecnym etapie postępowania zarzuty skarżącego wskazujące na fakt, że dokonał wymiany dachówki po uprzednim zgłoszeniu do organu architektoniczno-budowlanego. Fakt dokonania tego zgłoszenia i brak sprzeciwu organu w tym zakresie nie stanowi bowiem przeszkody do zbadania przez organy nadzoru budowlanego, czy roboty te są zgodne z prawem i ewentualnie jakie czynności należy przedsięwziąć aby doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Dla uznania, że wykonane roboty są zgodne z prawem nie wystarcza także mocno akcentowana kwestia zgodności wykonanych robót związanych z wymianą pokrycia dachu z przepisami techniczno-budowlanymi. Jak bowiem ocenił WSA w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku, aspekt techniczny inwestycji jest bardzo istotny, ale nie jedyny. W ramach postępowania naprawczego organy są także obowiązane do wyjaśnienia legalności i jakości wykonywanych robót z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz do oceny, czy roboty te nie godzą w żadne inne obowiązujące przepisy.
W wyroku z dnia 23 marca 2016 r. Sąd stwierdził, że z obowiązku tego organy się nie wywiązały i nie udzieliły odpowiedzi na pytanie czy cała zrealizowana inwestycja zgodna jest z zapisami planu miejscowego (odniosły się tylko do likwidacji lukarn). Pomimo że teren na którym zrealizowano przedmiotowe roboty znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, organy nie oceniły także konieczności zastosowania art. 39 Prawa budowlanego.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. przedstawioną wyżej oceną prawną organy nadzoru budowlanego związane były w ponownym postępowaniu. Związanie to obejmuje także zawarte w wyroku z dnia 23 marca 2016 r. wskazania co do dalszego postępowania, w których dla wyjaśnienia, czy wykonane roboty nie pozostają w kolizji z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobowiązał organy do ustalenia w sposób jednoznaczny rodzaju pokrycia dachu zastosowanego przez inwestora i zweryfikowania go z zapisami planu miejscowego. Nadto nakazał uwzględnić treść art.39 Prawa budowalnego przez ustalenie, czy znajduje on w sprawie zastosowanie.
Podkreślono, że dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd orzekający obecnie także związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w opisanym wyżej wyroku z dnia 26 marca 2016 r. Wobec mocy wiążącej tego prawomocnego orzeczenia Sąd orzekający w niniejszej sprawie z jednej strony, nie był władny poddawać ponownej analizie kwestii rozstrzygniętych już we wcześniejszym wyroku zapadłym w tej sprawie, a z drugiej był zobligowany w pierwszej kolejności zbadać zastosowanie się przez organ przy wydaniu kontrolowanej decyzji do ocen i wytycznych w tym wyroku zawartych.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w ponownym postępowaniu organy zastosowały się do oceny prawnej i wytycznych WSA wynikających z wyroku z dnia 26 marca 2016 r. PINB w Ś. czyniąc zadość zaleceniom Sądu, ustalił rodzaj pokrycia dachu zastosowanego przez inwestora, jakim według przedstawionych przez materiałów (deklaracji właściwości użytkowych) jest dachówka cementowa zakładkowa. Zweryfikowane również zostało, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 39 Prawa budowlanego, ze względu na fakt, że teren znajduje się według ustaleń planu miejscowego w strefie ochrony konserwatorskiej. W tym względzie istotne jest stanowisko organu nadzoru konserwatorskiego zawarte w piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r., w którym wyjaśniono, że budynek przy ul. T. K. [...] w Ś. nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie figuruje w wykazie zabytków dla miasta Ś.. Trafnie zatem [...]WINB stwierdził, że przedmiotowy budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej wynikającej wyłącznie z ustaleń planu miejscowego, nie jest zaś wpisany do rejestru zabytków, nie jest położony na obszarze wpisanym do takiego rejestru, ani nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków.
Ustalenia te były wystarczające dla przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 39 Prawa budowalnego. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w badanej sprawie jak też w dacie wydania zaskarżonej decyzji, znajdował bowiem zastosowanie do obiektów wpisanych do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (art. 39 ust. 1 i ust.
- 2) oraz do obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków a ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 39 ust. 3).
Zauważył, że kierując się wskazaniami Sądu, organy zweryfikowały także zastosowany przez inwestora rodzaj pokrycia dachu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona w tym zakresie ocena wykazała niezgodność z ustaleniami planu. W toku postępowania organy ustaliły bowiem, że na obszarze, na którym znajduje się budynek zainwestowania obowiązują ustalenia zawarte w uchwale Rady Miasta Ś. nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ul. L.. Według ustaleń tego planu, przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 18 M/U. Jak wynika z rozdziału 3 "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" teren oznaczony symbolem 18 M/U znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, w obrębie której plan ustalił, że takie parametry i cechy budynku jak: wysokość, tektonika elewacji, proporcje wysokości ściany frontowej do dachu, geometria i pokrycie dachu podlegają ochronie – co oznacza, że dopuszcza się w trakcie wykonywania remontów, wymianę elementów lub materiałów na odpowiadające im współcześnie odpowiedniki, który zachowują dotychczasowy charakter zabudowy z zastrzeżeniem, że odpowiednikiem dachówki ceramicznej może być wyłącznie dachówka ceramiczna, nieszkliwiona, o naturalnym kolorze.
Zdaniem Sądu, przytoczony przepis planu miejscowego znajdował w niniejszej sprawie zastosowanie i wyraźnie ograniczał swobodę w zakresie dopuszczalności wymiany pokrycia dachowego budynku, wprowadzając nakaz wymiany dachówki ceramicznej na dachówkę ceramiczną. Trafnie ustaliły organy nadzoru budowlanego, że plan nie dopuszcza przy wymianie pokrycia dachu innego rodzaju materiału. W konsekwencji za zasadne Sąd uznał stwierdzenie, że wykonane roboty budowlane, polegające na wymianie pokrycia dachu na inny rodzaj dachówki niż ceramiczna naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego jest wiążący dla tych organów, jak również dla właścicieli nieruchomości znajdujących w obszarze nim objętym.
W ocenie Sądu w takiej sytuacji organy powinny były rozważyć jakie czynności należy przedsięwziąć dla doprowadzania wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem – tj. do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Katalog tych czynności określony został w art. 51 Prawa budowalnego, znajdującego w sprawie zastosowanie zgodnie ze wskazaniem wynikającym z wyroku Sądu z dnia 26 marca 2016 r. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie trafnie zastosowany został art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodził się z organami, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, jedynym sposobem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisem prawa miejscowego był sformułowany w sentencji decyzji nakaz.
W kontekście poczynionych wyżej uwag Sąd stwierdził, że podniesione w skardze, jak też w piśmie procesowym pełnomocnika zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie znajdują uzasadnienia. Organy nie naruszyły art. 77 § 1 K.p.a. jak też art. 107 § 1 K.p.a. gdyż podjęły czynności konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych wskazanych przez Sąd w prawomocnym wyroku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. przez nie uwzględnienie interesu społecznego jak też słusznego interesu obywatela. Trudno stawiać organowi zarzut naruszenia ww. przepisu jeżeli nałożony nakaz zmierza do doprowadzania do stanu zgodnego z prawem. Mówiąc bowiem o zgodności z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, ONSA 2004, nr 2, poz. 54; wyroki NSA: z dnia 13 marca 2008 r., II OSK 228/07, LEX nr 468751; z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/08, Palestra 2011, nr 1–2, s. 128; z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10, LEX nr 1138086; z dnia 16 maja 2014 r., II OSK 2981/12, LEX nr 1575638).
Podkreślono, że w judykaturze przyjmuje się, że do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego – prawa budowlanego należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza także słusznego interesu obywatela, jeżeli zmierza do wyegzekwowania zgodności wykonanych robot z przepisami prawa miejscowego wynikającymi z obowiązującego na terenie, na którym zrealizowano inwestycję. Zauważył, że to właśnie przepisy tego planu miejscowego ograniczają istotnie uprawnienia właścicielskie skarżącego w zakresie swobody wyboru materiału do wymiany pokrycia dachu.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. przez nałożenie na skarżącego dolegliwości zbyt daleko idącej, w świetle wyrażonej w tym przepisie zasady proporcjonalności. Art. 8 K.p.a. w brzmieniu przywołanym przez pełnomocnika skarżącego wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. (por. ustawę z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935) zatem w dacie orzekania przez organy obu instancji jeszcze nie obowiązywał i w tym brzmieniu nie miał zastosowania.
Odnosząc się zaś do kwestii działania w zaufaniu do organu administracji (której to głównie materii dotykał art. 8 K.p.a. w brzmieniu przed nowelizacją) Sąd wyjaśnił, że decyzje wskazane w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, zaś organy nadzoru budowlanego związane są ustaleniami planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego. Kwestionowanie uchwały w przedmiocie planu miejscowego możliwe jest zaś wyłącznie w odrębnym postępowaniu sądowym na podstawie skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W tym też postępowaniu mógłby być ewentualnie oceniany zarzut naruszenia zasady proporcjonalności ale wywodzonej z przepisów ustawy zasadniczej. W kontekście art. 8 K.p.a., nie jest także uzasadnione odwoływanie się do decyzji PINB nr [...] i nr [...], które to akty jako niezgodne z prawem, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.
Odnosząc się do kwestii wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd w pełni zgodził się z oceną, że w okolicznościach niniejszej spawy istnieje konieczność ustalenia innego terminu wykonania nałożonego obowiązku.
Podsumowując przedstawione wyżej wywody, uznawszy, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa procesowego i materialnego w zakresie określonym w art. 145 § 1 i § 2 P.p.s.a., Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniósł A. N., podnosząc zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja nr [...] wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza obowiązujących przepisów prawa, w sytuacji, gdy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz z pominięciem zasady działania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, tym samym wydał decyzję naruszając ogólne zasady postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 8 K.p.a., a także wytyczne wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu II Wydział z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 59/16, nakazujące organowi administracji prowadzić postępowanie zgodnie z regułami określonymi w K.p.a., a przede wszystkim zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania wyrażonymi w przepisach art. 7 i 8 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty, mające zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionego w niej zarzutu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. N. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku zasadnicze znaczenie ma fakt związania organów administracji oraz Sądu I instancji poglądem wyrażonym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 59/16. Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zbadanie, czy wykonane przez skarżącego kasacyjnie roboty budowlane są zgodne z prawem. Podstawą prawną działań organów administracji powinny być art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sąd w tym wyroku przesądził tym samym, że organy nadzoru budowlanego mają zbadać zgodność z prawem robót wskazanych w zgłoszeniu. Stanowiskiem tym, zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. był związany Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Mając na uwadze treść tego przepisu Sąd I instancji słusznie uznał, że zarzuty skarżącego wskazujące na fakt, że dokonał wymiany dachówki po uprzednim zgłoszeniu do organu architektoniczno-budowlanego, nie mogły być brane pod uwagę, przy dokonywaniu oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Prowadząc postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego były zobowiązane zbadać zgodność wykonanych robót z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizując ten wymóg PINB w Ś. ustalił, że dach budynku pokryty został dachówką cementową zakładkową. Budynek ten znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy przewiduje, że dach może być pokryty wyłącznie dachówką ceramiczną, nieszkliwioną o naturalnym kolorze. Dachówka, którą pokryty został dach nie jest dachówka ceramiczną tylko betonową. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do wydania nakazu wymiany pokrycia dachowego i zastosowania dachówki, która określona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji nie naruszyły wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 59/16. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia zostały przez organy administracji poczynione. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że postepowanie to przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a.
Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że dachówki ceramiczne szybciej porastają mchem i brudem oraz, że dachówki cementowe spełniają swoją funkcję jaką jest ochrona dachu przed czynnikami atmosferycznymi, czy też że zastosowana do pokrycia dachu dachówka nie wpływa na walory estetyczne i ład przestrzenny. Wymóg zastosowania do pokrycia dachu dachówki ceramicznej wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z treścią art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 t.j.) jest aktem prawa miejscowego. Dopóki zawarty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymóg stosowania do pokrycia dachu dachówek ceramicznych nie ulegnie zmianie, właściciele budynku zobowiązani są do stosowania się do tego wymogu.
Z kolei rolą organów administracji jest podejmowanie działań mających na celu doprowadzenie do zgodności wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.