Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1135/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie znakowania suplementów diety.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. wymierzył [...] Sp. z o.o. za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie znakowania środków spożywczych z uwagi na wprowadzenie do obrotu nieprawidłowo oznakowanych suplementów diety pn.: "[...]" i "[...]" karę pieniężną w wysokości 25.000 zł, na którą składają się: kara w wysokości 20.000 zł - z powodu nieprzestrzegania przepisów w zakresie znakowania suplementu diety pn.: "[...]", kara w wysokości 5.000 zł - z powodu nieprzestrzegania przepisów w zakresie znakowania suplementu diety pn.: "[...]".
W uzasadnieniu organ zacytował przepis art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), a następnie wyjaśnił, że definicja "suplementu diety" w sposób zasadniczy odróżnia ogólne właściwości i przeznaczenie suplementu diety od produktu leczniczego. W szczególności dotyczy to "innego efektu fizjologicznego", który w przypadku suplementu diety należy rozumieć jako optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu (utrzymanie, wspomaganie, optymalizowanie), a nie przywracanie, odbudowa, zapobieganie, czy też modyfikacja funkcji fizjologicznych, właściwych dla produktu leczniczego.
Dalej organ zacytował definicję "produktu leczniczego" zawartą w art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271) oraz wskazał na przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w myśl którego oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006. Znajduje to potwierdzenie w przepisie art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.02.2002, str. 1 ze zm.; Dz. Urz.
UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), który jednoznacznie określa, iż "etykietowanie, reklama i prezentacja żywności, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumenta w błąd".
W ocenie organu sformułowania umieszczone na opakowaniach jednostkowych suplementów diety "[...]", tj.: "składniki suplementu diety [...] korzystnie wpływają na cerę naczynkową uszczelniają i wzmacniają naczynia krwionośne", "zmniejszają kruchość naczyń i ich skłonność do pękania", "cera naczynkowa odzyskuje zdrowy wygląd", oraz "[...]", tj.: "składniki suplementu diety korzystnie wpływają na cerę naczynkową", "uszczelniają naczynia krwionośne", przypisują omawianym produktom wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu, co zgodnie z ustawą Prawo farmaceutyczne jest zastrzeżone dla preparatów leczniczych, a zatem stanowi naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Dodatkowo analizy tych zapisów należy dokonywać w kontekście faktu, iż suplementy diety "[...]" i "[...]" przeznaczone są wyraźnie do cery naczynkowej, z pękającymi żyłkami, czyli cery z problemami.
Zdaniem organu sformułowania takie jak: "korzystnie wpływają na cerę naczynkową", "uszczelniają i wzmacniają naczynia krwionośne", "zmniejszają kruchość naczyń i ich skłonność do pękania", "cera naczynkowa (a więc z problemami) odzyskuje zdrowy wygląd" nie wskazują na utrzymanie, czy wspomaganie prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu, lecz na działanie mające na celu modyfikację funkcji fizjologicznych, przywracanie, uszczelnianie, itp.
Odnośnie stanowiska Spółki, iż zakwestionowane sformułowania, odnoszące się do właściwości surowców roślinnych, pozostają w zgodzie ze Wspólnotowym Rejestrem oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, dostępnym publicznie pod linkiem: http://ec.europą.eu/nuhclaims/, tj. znajdują się w wykazie oświadczeń oczekujących na ocenę Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) bądź rozpatrzenie Komisji Europejskiej tzw. listy "pending", jak również w załączniku do rozporządzenia Komisji (EU) nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci, a nawet gdyby nie były zgodne z wykazem, to mogą być stosowane w związku ze stanowiskiem Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie okresu przejściowego, organ pierwszej instancji wskazał, iż Wspólnotowy Rejestr oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności służy wyłącznie celom informacyjnym, a status prawny oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych jest określony wyłącznie unijnymi aktami prawnymi.
Ogólne zasady i konkretne warunki określa rozporządzenie (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności.
Następnie organ zacytował przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia dotyczący kwestii podlegania karze pieniężnej z tytułu wskazanych w jego treści naruszeń, a następnie wyjaśnił, iż po przeanalizowaniu materiału dowodowego uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 103 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 1 tej ustawy do nałożenia kary w trybie art. 104 ustawy i wymierzył karę pieniężną łączną w wysokości 25.000 zł, na którą składają się: kara w wysokości 20.000 zł z powodu nieprzestrzegania przepisów w zakresie znakowania suplementu diety pn.: "[...]" oraz kara w wysokości 5.000 zł z powodu nieprzestrzegania przepisów w zakresie znakowania suplementu diety pn.: "[...]".
Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji na zróżnicowanie wysokości kary pieniężnej miała wpływ ilość i wartość wprowadzonych do obrotu suplementów diety oraz fakt, iż produkt pn.: "[...]" nie jest obecnie wprowadzany do obrotu handlowego i nie jest planowane jego dalsze wprowadzanie do sprzedaży. Stopień zawinienia organ ocenił w aspekcie dotychczasowej działalności Spółki, który jest podmiotem z wieloletnią praktyką w branży farmaceutycznej i produkcji suplementów diety, a niewłaściwa prezentacja i reklama były już przedmiotem wielu postępowań organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zakończonych wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Powyższe wskazuje, zdaniem organu, iż Spółka świadomie naruszyła przepisy art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez oznakowanie w sposób przypisujący suplementom diety właściwości lecznicze. Zdaniem organu zastosowanie kwestionowanych zwrotów w oznakowaniu suplementu diety może wprowadzać konsumenta w błąd odnośnie rodzaju produktu i sugerować, iż ma on właściwości lecznicze, co może spowodować zastosowanie niewłaściwego leczenia (bądź jego brak). Okoliczności te wskazują na znaczny stopień szkodliwości.
Odnosząc się do wymiaru kary organ pierwszej instancji wskazał, że wymierzona kara łączna w wysokości 25.000 zł jest adekwatna do zakresu naruszenia, stopnia zawinienia i szkodliwości czynu. Przy wymierzaniu kary pieniężnej organ miał na uwadze, że powinna ona spełniać zamierzony skutek prewencyjno - wychowawczy, być skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca, a dotychczasowe kary w niższej wysokości za podobne naruszenia przepisów prawnych skutku takiego nie osiągnęły.
Na skutek odwołania wniesionego przez Spółkę decyzją z dnia [...] marca 2013r. Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Główny Inspektor Sanitarny podzielając w całości stanowisko organu pierwszej instancji przytoczył w odniesieniu do zarzutów Spółki argumentację tego organu. Wskazał, że podziela w pełni stanowisko, iż użyte do znakowania produktów sformułowania: "składniki produktu korzystnie wpływają na cerę naczynkową, uszczelniają i wzmacniają naczynia krwionośne", "zmniejszają kruchość naczyń krwionośnych i ich skłonność do pękania", "cera naczynkowa odzyskuje zdrowy wygląd" naruszają art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w ten sposób, że przypisują produktom wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu, co jest zastrzeżone dla preparatów leczniczych.
W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego sformułowania te nie wskazują na utrzymanie czy wspomaganie prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu, lecz na działanie mające na celu modyfikację funkcji fizjologicznych, przywracanie, uszczelnianie.
Skargę na tę decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego wniosła [...] Sp. z o.o. zarzucając zakwestionowanej decyzji naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.:
- a) art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez:
- - jego błędną interpretację i przyjęcie, że "przypisywanie środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia" może mieć miejsce także wówczas, gdy żadne z użytych w oznakowaniu produktu oświadczeń nie odwołuje się do jakiejkolwiek jednostki chorobowej lub jej objawów,
- - oznakowanie "red" użyte dla oznaczenia produktów "[...]" i "[...]" sformułowania: "składniki produktu korzystnie wpływają na cerę naczynkową, uszczelniają i wzmacniają naczynia krwionośne", "zmniejszają kruchość naczyń krwionośnych i ich skłonność do pękania", "cera naczynkowa odzyskuje zdrowy wygląd", przypisują im właściwości polegające na modyfikacji funkcji organizmu, które to działanie jest właściwe dla leków, w sytuacji gdy żadne z tych sformułowań nie wskazuje na modyfikowanie funkcji organizmu, a jedynie informują o korzystnym wpływie na cerę naczyniową, która nie jest cerą chorą, a jedynie dotkniętą problemem nadmiernego pękania naczynek krwionośnych;
- b) art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez wymierzenie kary nieadekwatnej do rozmiarów naruszenia, zawinienia strony i skutków naruszenia, w sytuacji gdy użyte sformułowania powszechnie używane są w obrocie dla znakowania choćby kosmetyków, a więc w świadomości konsumentów nie dla oznakowania odnoszącego się do jakiejkolwiek choroby, a wyłącznie problemu kosmetycznego, co powoduje, że sformułowania nie powodują oczywistego i ewidentnego naruszenia prawa, co winno zostać uwzględnione przy wymierzaniu kary;
- c) art. 8, 9, 10 § 1, 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonanej przez organ pierwszej instancji i nieuzasadnione uznanie, że oznaczenie produktów jest niezgodne z obowiązującym prawem poprzez przepisywanie im właściwości leczniczych, w sytuacji gdy żadne z użytych sformułowań nie odnosi się do jednostki chorobowej lub objawów choroby, a oznakowanie produktów nie informuje o leczeniu lub zapobieganiu chorobie i wskazuje jedynie na ich korzystny wpływ na funkcje fizjologiczne organizmu, co pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami;
- d) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie podstawy i brak uzasadnienia przesłanek, na jakich Główny Inspektor Sanitarny oparł się uznając, że kara została wymierzona w odpowiedniej wysokości.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zastosowany w związku z art. 46 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a następnie przytoczył stanowisko organu, jakie to sformułowania umieszczone na opakowaniach jednostkowych spornych suplementów diety przypisują omawianym produktom wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu, co zgodnie z ustawą Prawo farmaceutyczne jest zastrzeżone dla preparatów leczniczych i narusza art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest uzasadnione. Zdaniem Sądu, zwroty i sformułowania objęte niniejszym postępowaniem, a użyte dla oznaczenia suplementów diety mogą sugerować właściwości modyfikujące funkcje fizjologiczne organizmu. Przy czym należy pamiętać, że oznakowanie wprowadzające w błąd, to nie tylko oznakowanie nieprawdziwe czy mylące, ale również niepełne, niewystarczająco precyzyjne czy wieloznaczne. W konsekwencji Sąd stwierdził za organem drugiej instancji, iż poprzez ww. charakterystykę suplementów diety skarżąca Spółka naruszyła przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. To zaś obligowało organ wojewódzki do zastosowania art. 103 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i wymierzenia na jego podstawie i z uwzględnieniem art. 104 ust. 2 kary pieniężnej.
W ocenie Sądu zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Na odmienną ocenę sprawy nie mogła bowiem wpłynąć argumentacja podnoszona przez Spółkę. Zdaniem Sądu bezsporne jest, że opisane w decyzjach określenia znalazły się w oznaczeniu obu produktów, i zgodzić się trzeba z organami obu instancji, że ich wydźwięk dla konsumenta niemającego pogłębionej wiedzy medycznej może być niejednoznaczny, tj. sugerujący właściwości zapobiegawcze, czy wręcz lecznicze tego produktu. Dalej Sąd przypomniał, że środek spożywczy, w tym suplement diety różni się od produktu leczniczego. Różnica ta w szczególności dotyczy "innego efektu fizjologicznego", który w przypadku suplementu diety należy rozumieć jako optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu (utrzymanie, wspomaganie, optymalizowanie), a nie przywracanie, odbudowa, zapobieganie, czy też modyfikację funkcji fizjologicznych, właściwych dla produktu leczniczego.
Odnosząc się zaś do treści skargi i podniesionych w niej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych Sąd stwierdził, iż nie dostrzegł żadnych nieprawidłowości w tej materii. W ocenie Sądu sprawa została w sposób wszechstronny wyjaśniona, a skarżącej Spółce zapewniono czynny udział w toku postępowania. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie dysponowały pełnym materiałem dowodowym koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z akt wynika, że Spółka brała udział w postępowaniu, a organ poinformował Spółkę o ostatecznym terminie składania wniosków, uwag i zastrzeżeń. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 8 i 10 § 1 K.p.a. należało uznać za niezasadny.
Ponadto Sąd wyjaśnił, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. nie został powiązany z żadnymi konkretnymi czynnościami, których uniemożliwiono dokonać skarżącej tak przed organem pierwszej instancji, jak i odwoławczym. Dlatego też, w ocenie Sądu, również i z tego powodu należało uznać, że wskazany zarzut jest nieuzasadniony. Zdaniem Sądu sposób prowadzenia postępowania nie nasuwa żadnych zastrzeżeń w kontekście zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 K.p.a. Za bezpodstawny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. oraz art. 77, 80 i 140 K.p.a. Skarga nie powołuje argumentacji na poparcie stawianych zarzutów, natomiast Sąd oceniając przebieg postępowania przed organami nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień.
W tej sytuacji Sąd przyjął, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i skargę jako nieuzasadnioną w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. zaskarżając wskazany wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik postępowania, a to:
- a) art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez przyjęcie, że zwroty i sformułowania objęte postępowaniem, a to: "składniki suplementu diety [...] korzystnie wpływają na cerę naczynkową uszczelniają i wzmacniają naczynia krwionośne", "zmniejszają kruchość naczyń i ich skłonność do pękania", "cera naczynkową odzyskuje zdrowy wygląd", "składniki suplementu korzystnie wpływają na cerę naczynkową", "uszczelniają naczynia krwionośne" mogą sugerować właściwości modyfikujące funkcje fizjologiczne organizmu, a ich wydźwięk dla konsumenta może być niejednoznaczny, tj. sugerujący właściwości zapobiegawcze i lecznicze produktów, w sytuacji gdy:
- - art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zakazuje przypisywania środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości - a żadne z użytych w oznakowaniu produktu oświadczeń nie odwołuje się do jakiejkolwiek jednostki chorobowej lub jej objawów;
- - żadne z użytych w oznakowaniu produktów sformułowań nie wskazuje na modyfikowanie funkcji organizmu - stanowią one informację o korzystnym wpływie produktów na cerę naczynkową, która nie jest cerą chorą, a jedynie dotkniętą problemem nadmiernego pękania naczynek krwionośnych;
- b) art. 103 ust. 1 pkt 1 i art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do nałożenia kary wobec braku naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, a nadto ewentualnie poprzez zaakceptowanie kary nieadekwatnej do rozmiarów naruszenia, zawinienia strony i skutków naruszenia, w szczególności zaś nieuwzględniającej:
- - braku zawinienia strony wynikającego z tego, iż naruszenie ma charakter ocenny,
- - "braku szkodliwości naruszenia wynikającego z tego, iż zakwestionowane sformułowania powszechnie używane są w obrocie dla znakowania choćby kosmetyków, a więc w świadomości konsumentów wiążą się z zapobieganiem czy leczeniem jakiejkolwiek choroby lecz dotyczą wyłącznie problemu kosmetycznego";
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mający wpływ na jego wynik, to jest art. 77 i 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuzasadnione przyjęcie, że oznaczenie produktów jest niezgodne z obowiązującym prawem poprzez przypisywanie im właściwości leczniczych, w sytuacji gdy żadne z użytych sformułowań nie odnosi się do jednostki chorobowej lub objawów choroby, a oznakowanie produktów nie informuje o leczeniu lub zapobieganiu chorobie i wskazuje jedynie na ich korzystny wpływ na funkcje fizjologiczne organizmu, co pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami;
- 3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na jego wynik, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu przyczyn dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił dokonaną przez organy administracji ocenę użytych w oznakowaniu produktu sformułowań.
Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie jako niezasługującej na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, mając na uwadze podniesione zarzuty skargi kasacyjnej, iż wbrew stanowisku skarżącej Spółki nie było podstaw do zastosowania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie prawa materialnego, jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury, może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji) albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.
Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia.
W rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze charakter uchybień podniesionych przez skarżącą Spółkę w konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, nie można uznać, że do wskazywanych przez stronę naruszeń prawa doszło, by skutkowało to zastosowaniem którejś z ww. podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez niewyeliminowanie kontrolowanej decyzji z obrotu na skutek wadliwego przyjęcia, iż sformułowania objęte przedmiotowym postępowaniem mogą sugerować właściwości zapobiegawcze i lecznicze, w sytuacji gdy żadne z użytych oświadczeń nie odwołuje się do jakiejkolwiek jednostki chorobowej czy jej objawów oraz nie wskazuje na modyfikowanie funkcji organizmu. Nie podzielając oceny dokonanej w powyższym zakresie przez Sąd pierwszej instancji, że zwroty i sformułowania użyte do znakowania produktów mogą sugerować właściwości modyfikujące funkcje fizjologiczne organizmu, skarżąca Spółka przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 689/13, który dotyczył suplementu diety "[...]", w którym Sąd ten wyraził pogląd, iż pojęcie "cera trądzikowa" (mimo istnienia jednostki chorobowej jaką jest trądzik) jest dopuszczalne w znakowaniu suplementu diety i nie zawiera w sobie sugestii właściwości leczniczych produktu, to tym bardziej dopuszczalne jest posługiwanie się pojęciem "cery naczynkowej" – które to pojęcie nie wiąże się z żadną jednostką chorobową i nawiązuje wyłącznie do problemu kosmetycznego.
Z powyższym poglądem skarżącej Spółki nie sposób się zgodzić.
Zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4, oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006. Z definicji zawartej w art. 3 pkt 39 powyższej ustawy wynika, że suplement diety jest środkiem spożywczym, "którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: (...), z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego".
Zaś z definicji "produktu leczniczego" zawartej w art. 2 pkt 3 ustawy Prawo farmaceutyczne wynika, że produktem leczniczym "jest substancja lub mieszanina substancji, przedstawiana jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi lub zwierząt lub podawana w celu postawienia diagnozy lub w celu przywrócenia, poprawienia lub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu poprzez działanie farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne".
Zatem różnica pomiędzy suplementem diety, a produktem leczniczym polega na tym, że suplement diety jest produktem mogącym mieć wpływ na utrzymanie, wspomaganie czy optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu, zaś produkt leczniczy nakierowany jest na przywrócenie, poprawienie czy modyfikację fizjologicznych funkcji organizmu.
W tej sytuacji rację ma Sąd pierwszej instancji podzielając ocenę organów, iż sformułowania umieszczone na jednostkowych opakowaniach suplementów diety "[...]" w brzmieniu "składniki suplementu diety [...] korzystnie wpływają na cerę naczynkową uszczelniają i wzmacniają naczynia krwionośne", "zmniejszają kruchość naczyń i ich skłonność do pękania", "cera naczynkowa odzyskuje zdrowy wygląd", oraz "[...]", tj.: "składniki suplementu diety korzystnie wpływają na cerę naczynkową", "uszczelniają naczynia krwionośne" sugerują, iż produkty te posiadają właściwości charakterystyczne dla produktu leczniczego. Bowiem podanie, że składniki produktu "uszczelniają i wzmacniają naczynia krwionośne", "cera naczynkowa odzyskuje zdrowy wygląd", "uszczelniają naczynia krwionośne" "zmniejszają kruchość naczyń i ich skłonność do pękania" wyraźnie wskazuje na poprawienie stanu cery naczynkowej poprzez uszczelnienie naczyń krwionośnych, zmniejszenie ich kruchości czy wzmocnienie, co sugeruje posiadanie przez środek spożywczy właściwości produktu leczniczego, tj. wpływu na stan naczyń krwionośnych.
Tym samym zasadnie stwierdzono, że skarżąca Spółka przypisała produktom objętym niniejszym postępowaniem wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu, co na mocy ustawy Prawo farmaceutyczne, jest zastrzeżone dla produktów leczniczych. Powyższe stanowi zaś o naruszeniu art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
Jednocześnie zauważyć należy, iż powoływanie się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 689/13 nie może wpłynąć na zmianę wyżej wyrażonego stanowiska. Pomijając już okoliczność, iż wyrok ten nie był poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach skargi kasacyjnej, a zatem nie jest aktualnie możliwa jego ocena w tym postępowaniu, albowiem równałoby się to z nieuprawnioną kontrolą wyroku Sądu pierwszej instancji poza przewidzianymi w tym zakresie regułami, to przede wszystkim orzeczenie to, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, dotyczy jednak inaczej oznakowanego suplementu diety. Skoro więc nie mamy do czynienia z tożsamą sprawą, powoływanie się na wskazane wyżej orzeczenie nie jest uzasadnione.
W tej sytuacji, z uwagi na nieprzestrzeganie prawa w omawianym zakresie, organy były zobowiązane do zastosowania w stosunku do Spółki normy art. 103 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Z przepisu art. 103 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, iż kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 45-49 podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
Powyższa argumentacja w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na nieprzestrzeganie przez Spółkę wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, a konkretnie wymagań zawartych w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zatem niewątpliwie zaszła podstawa do zastosowania w stosunku do Spółki art. 103 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i wymierzenia jej kary pieniężnej. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1, art. 104 i art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie zasługiwał na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach tej konkretnej sprawy nie można także przyjąć, by przedmiotowa kara pieniężna była nieadekwatna do rozmiarów naruszenia, zawinienia strony i skutków naruszenia. Jak wynika z treści decyzji zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji ustalając wysokość kary wzięto pod uwagę elementy wskazane w art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Na ustalenie wysokości kary miał wpływ fakt, że skarżąca Spółka świadomie naruszyła przepisy art. 46 ww. ustawy poprzez oznakowanie suplementów diety przypisujący właściwości lecznicze – takie stwierdzenie uzasadniał fakt, iż Spółce wielokrotnie wymierzono kary za podobne naruszenia przepisów, które jednak nie osiągnęły zamierzonego celu, a Spółka jest podmiotem z wieloletnią praktyką w branży farmaceutycznej i produkcji suplementów diety. Wskazano także na znaczną szkodliwość działania Spółki w postaci możliwości wprowadzenia w błąd konsumenta odnośnie rodzaju produktu i sugerowania, że ma on właściwości lecznicze, co może spowodować zastosowanie niewłaściwego leczenia bądź jego brak oraz funkcję kary mającej skutkować nienaruszaniem prawa w przyszłości.
Wzięto także pod uwagę ilość i wartość wprowadzonych do obrotu suplementów diety, przy czym wysokość kary dla poszczególnych produktów została ustalona w sposób indywidualny. Organy wzięły bowiem pod uwagę, że produkt "[...]" nie był na datę orzekania przez organ wprowadzony do obrotu i nie było planowane jego dalsze wprowadzenie do sprzedaży, co znalazło odzwierciedlenie w wysokości wymierzonej kary (5.000 zł).
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż argumentacja autora skargi kasacyjnej odnośnie zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji wymierzenia kary nieuwzględniającej, jego zdaniem, wskazanych we wniesionym środku odwoławczym okoliczności, nie znalazła potwierdzenia w aktach sprawy, co skutkować musiało odmową uchylenia zaskarżonego wyroku z tego powodu.
Równocześnie przy uwzględnieniu powyższego stanowiska w zakresie prawidłowości zastosowania ww. przepisów prawa materialnego jako nieusprawiedliwione jawią się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuzasadnione przyjęcie, że oznaczenie produktów jest niezgodne z prawem poprzez przypisanie im właściwości leczniczych. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w okolicznościach tej sprawy przeprowadzono prawidłowe postępowanie administracyjne, zgodne z regułami K.p.a., zaś wskazane wyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie miały miejsca.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn z powodu których Sąd podzielił dokonaną przez organy ocenę użytych w oznakowaniu produktu sformułowań, wyjaśnić należy, że przepis ten dotyczy zasad prawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku. Wskazuje on, że uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mamy do czynienia z takim uchybieniem przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a., który usprawiedliwiałby uchylenie zaskarżonego wyroku. Wprawdzie uzasadnienie orzeczenia Sądu nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kwestionowanym zakresie, ale czyni to dość lakonicznie, jednakże lektura tego uzasadnienia pozwala na prześledzenie przesłanek jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji uznając kontrolowaną decyzję za odpowiadającą prawu. Treść uzasadnienia pozwala zarówno na przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, jak i poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym uchybienia w tym zakresie nie można uznać za na tyle istotnego, by mogło to skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Podsumowując podnieść należy, że powyższe rozważania jednoznacznie wskazują, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną.