Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 90/18, oddalił skargę G.S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z [...] września 2016 r., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku - Zdroju z [...] sierpnia 2015 r. nakazującą G.S. rozbiórkę budynku gospodarczego o wym. 8,30 x 5,00 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] w G., gm. W. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Ke 901/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę G.S. na powyższe rozstrzygnięcie.
W piśmie z [...] czerwca 2017 r. G.S. wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju z [...] sierpnia 2015 r., przeprowadzenie oględzin i natychmiastowe wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej. Wyjaśnił, że w czerwcu 2017 r. dokonał przebudowy obiektu objętego nakazem rozbiórki w ten sposób, że zaadoptował go na wiatę, mającą tylko dwie murowane ściany zewnętrzne. W związku ze zmianą przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązującą od 28 czerwca 2015 r., która umożliwia budowę wiaty o pow. do 50 m2 bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, stwierdził, że decyzja rozbiórkowa stała się bezprzedmiotowa. Podniósł, że ww. decyzję należy wygasić również ze względu na interes inwestora, a obecnie istniejący stan zabudowy nie jest sprzeczny z interesem E.B.
Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. organ I instancji, podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z [...] sierpnia 2015 r.
W odwołaniu G.S. podniósł zarzuty naruszenia art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., art. 29 ust. 1 pkt 2c i art. 48 ust. 1 Pr. bud.
Decyzją z [...] grudnia 2017 r., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, argumentując że obowiązek rozbiórki jest wymagalny, a późniejsze przekształcenie budynku w wiatę nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie jego samowolnej budowy uzasadniającej zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G.S. wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 6 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c i a contrario art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja PINB w Busku - Zdroju z [...] sierpnia 2015 r. utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z [...] września 2016r., skontrolowaną następnie przez tut. Sąd w postępowaniu zakończonym wyrokiem z 18 stycznia 2017 r., nakazująca rozbiórkę budynku gospodarczego o wym. 8,30 x 5,00 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] w G., gm. W., nie została wykonana. Zamiast wykonać obowiązek orzeczony w decyzji PINB, skarżący dokonał przebudowy przedmiotowego obiektu adoptując go na wiatę, mającą tylko dwie murowane ściany zewnętrzne.
Następnie, powołując się na zmianę przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej w skrócie "Pr. bud.", obowiązującą od 28 czerwca 2015 r., która umożliwia budowę wiaty o pow. do 50 m2 bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wystąpił o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB jako bezprzedmiotowej.
Według Sądu I instancji badając kwestię bezprzedmiotowości decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazać należy, że przedmiot stosunku administracyjnoprawnego obejmuje podstawę faktyczną i podstawę prawną, w oparciu o którą organ wyznacza decyzją administracyjną sytuację prawną określonego podmiotu. Zasada aktualności orzeczenia obejmuje obowiązek uwzględnienia przez organ przepisów prawnych i stanu faktycznego aktualnych i istniejących na dzień orzekania. Późniejsza zmiana stanu faktycznego, co do zasady, nie ma wpływu na obowiązywanie ostatecznej decyzji. Wynika to z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jedyny wyjątek dotyczy zmian w okolicznościach faktycznych, które uniemożliwiają wykonywanie decyzji (np. przestaje istnieć przedmiot uprawnień lub obowiązku, czy też podmiot, którego dotyczyła decyzja).
Również zmiana podstawy prawnej lub jej uchylenie nie ma wpływu na stosunki prawne już ukształtowane. Nie ma zatem znaczenia dla możliwości wykonywania decyzji to, że w nowym stanie prawnym obowiązują inne regulacje prawne niż w dacie orzekania.
Przebudowa obiektu budowlanego, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, na obiekt zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, nie stanowi podstawy do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji rozbiórkowej. O ile bowiem strona może zrezygnować z realizacji uprawnienia, którym zgodnie z zasadą rozporządzalności dysponuje, o tyle realizacja obowiązku takiej cechy nie posiada i jest obwarowana przymusem państwowym. W niniejszej sprawie sytuacja skarżącego jako osoby, która rozpoczęła i prowadziła budowę wbrew przepisom prawa, została prawnie ukształtowana ostatecznym rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego. Kwestia ta nie może podlegać ponownemu badaniu przez pryzmat przesłanek art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, mając na uwadze poszanowanie norm prawnych, obligowało skarżącego do podjęcia niezwłocznie odpowiednich działań w celu realizacji nakazanego obowiązku.
Istnieje bowiem podmiot, na który nałożono nakaz rozbiórki, istnieje też przedmiot decyzji, tzn. budynek gospodarczy o wym. 8,30 x 5,00 m, który skarżący powinien rozebrać. Zastrzec przy tym trzeba, że przekształcenie rzeczy, o którym mowa wyżej, to nie wszelkie jej zmiany. Takie relewantne przekształcenie musi pozostawać w związku z możliwością wykonania decyzji, tj. po przekształceniu rzeczy wykonanie decyzji staje się niemożliwe. Usunięcie ściany zachodniej (frontowej), zamontowanie dodatkowych słupów nośnych i tym samym przekształcenie przedmiotowego budynku w wiatę można więc jedynie traktować jako częściowe wykonanie nakazu rozbiórki, nie zaś ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji rozbiórkowej. Obowiązek rozbiórki dotyczył całości obiektu, a nie tylko jego części w celu spełnienia wymagań przepisów prawa budowlanego. To, że aktualnie przedmiotowy obiekt może uchodzić za wiatę, a nie budynek gospodarczy, nie zmienia faktu, że jest to ten sam obiekt budowlany.
Za rozbiórkę wybudowanego w danym miejscu obiektu należy uznać usunięcie tego obiektu z miejsca, w którym został on wybudowany. W żadnym zaś wypadku nie można za rozbiórkę uznać przekształcenia obiektu w inny obiekt. Dochodzi wówczas wprawdzie do zmiany pierwotnych cech użytkowych obiektu, lecz zmiana taka nie ma charakteru przywrócenia porządku prawnego do poprzedniego stanu, lecz w istocie jest kolejnym aktem samowoli budowlanej polegającej na przekształceniu materialnych skutków samowoli budowlanej w inny, dogodny dla sprawcy samowoli sposób, czego nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności. Brak spełnienia przesłanki bezprzedmiotowości decyzji czyni natomiast zbędnym odnoszenie się do kwestii zaistnienia w sprawie uzupełniającej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, tj. ustalenia, że za wygaśnięciem decyzji przemawia interes społeczny i interes strony.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku G.S. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł jego zmianę i uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i w konsekwencji błędne uznanie, że:
- a) przebudowanie budynku gospodarczego, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki w obiekt, który jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia nie stanowi podstawy do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji rozbiórkowej i tym samym niedostrzeżenie, że ustał byt elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie wzmiankowanej decyzji;
- b) sytuacja skarżącego, która została prawnie ukształtowana ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego nie może podlegać ponownemu badaniu przez pryzmat przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżący kasacyjnie.
Lektura skargi kasacyjnej dowodzi, że w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest wyjaśnienie, czy przebudowa budynku gospodarczego, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, w obiekt zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia stanowi przesłankę do wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Takie bowiem stanowisko prezentuje skarżący kasacyjnie. Natomiast przeciwny pogląd w tej materii wyraziły organy orzekające odmawiając stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki oraz Sąd I instancji, który oceniając ich legalność, oddalił skargę G.S., podzielając tym samym zapatrywania organów nadzoru budowlanego obu instancji w tym przedmiocie.
Z niekwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie ustaleń organów obu instancji, przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku wynika, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja z [...] sierpnia 2015 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku - Zdroju o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego, utrzymana następnie w mocy decyzją z [...] września 2016 r. Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach. Legalność obu decyzji była przedmiotem weryfikacji ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który prawomocnym wyrokiem z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 901/16 nie stwierdził podstaw do ich uchylenia, oddalając tym samym skargę skarżącego. Niespornym jest również, że adresat decyzji, którym jest skarżący kasacyjnie, w dalszym ciągu nie wykonał obowiązku rozbiórki. W zamian za to inwestor przebudował objęty nakazem rozbiórki budynek gospodarczy na wiatę składającą się z dwóch murowanych ścian zewnętrznych.
W przekonaniu skarżącego kasacyjnie wobec wykonanych prac budowlanych sprowadzających się zasadniczo do rozbiórki ściany zachodniej budynku gospodarczego i zamontowania słupów nośnych przestał istnieć obiekt objęty nakazem rozbiórki. Natomiast wobec nowelizacji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązującej od 28 czerwca 2015 r. powstał obiekt, na którego realizację nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Bezprzedmiotowość decyzji rozbiórkowej wynika więc z tego, że w sensie prawnym przestał istnieć jej przedmiot. Istniejący stan zabudowy nie narusza już norm prawa budowalnego i niepotrzebne z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, stało się wykonanie rozbiórki.
Powyższy pogląd nie zasługuje na aprobatę w demokratycznym państwie prawa.
Według art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Z bezprzedmiotowością decyzji o charakterze przedmiotowym będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli przedmiot stosunku administracyjnoprawnego. Przedmiotem tym są zawsze uprawnienia i obowiązki podmiotów stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym wystąpi więc, gdy przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia w postaci praw czy obowiązków stron, czyli gdy nastąpi ustanie praw i obowiązków wynikających z decyzji. Trzeba mieć przy tym na względzie, że o ile strona może zrezygnować z przyznanych decyzją uprawnień, to w żadnym razie nie może zrezygnować z realizacji orzeczonego decyzją obowiązku, ten bowiem jest objęty przymusem państwowym.
Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki, to podlega ona wykonaniu. Innymi słowy, na skarżącym kasacyjnie spoczywa obowiązek rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, który podlega egzekucji, w sytuacji gdy inwestor nie wykona go dobrowolnie. Skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje uprawnienie do rezygnacji z orzeczonego nakazu rozbiórki. Dopiero rozbiórka całego obiektu objętego decyzją spowoduje, że przedmiot decyzji przestanie istnieć i stanie się ona bezprzedmiotowa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak prawidłowo wywodził Sąd I instancji, można mówić co najwyżej o częściowej rozbiórce obiektu. Podkreślić trzeba, że nakaz rozbiórki jest konsekwencją naruszenia przepisu prawa. Bezprzedmiotowość decyzji zachodziłaby jedynie wówczas, gdyby wszystkie elementy stosunku administracyjnego będącego postawą takiego nakazu ustały.
Ponieważ zaś treścią tego stosunku jest z jednej strony naruszenie przepisów prawa, z drugiej zaś strony konsekwencja prawna takiego naruszenia, tj. nakaz rozbiórki, nie można usunąć skutku prawnego tego stosunku (nakazu rozbiórki) pomijając, że przyczyna tego nakazu, tj. naruszenie prawa nadal istnieje (wyrok NSA z 6 lutego 2009 r. II OSK 122/08 - Lex nr 54318). W rozpatrywanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, zmiana stanu faktycznego po wydaniu decyzji rozbiórkowej polegająca na przebudowie (przekształceniu) budynku gospodarczego w wiatę, na której wzniesienie w aktualnym stanie prawnym nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, nie prowadzi do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji. Nie skutkuje również osiągnięciem stanu zgodnego z prawem. Zaaprobowanie takiego poglądu, niewątpliwie korzystnego z punktu widzenia interesu skarżącego kasacyjnie, pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującą zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych zdefiniowaną w art. 16 § 1 k.p.a. Wobec tego w sytuacji, gdy decyzja rozbiórkowa nie stała się bezprzedmiotowa, organy obu instancji trafnie uznały, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i orzekły o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę.
Brak jest tym samym podstaw do postawienia Sądowi I instancji skutecznego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podkreślić przy tym trzeba, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd I instancji nie naruszała wymogów art. 3 § 1 p.p.s.a., a jej efektem finalnym było zastosowanie środka przewidzianego w art. 151 p.p.s.a., w postaci wydania wyroku oddalającego skargę. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może polegać na wykroczeniu poza kompetencje Sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie względnie w sytuacji gdy Sąd rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej, tak jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu.
Wobec powyższych rozważań uznać należy, że jedyny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjnym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.