Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2114/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 137/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił skargę R. M., M. K., K. L., M. L., J. P., A. G., Z. K. oraz M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.), art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz 3, art. 74 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., Uioś), § 3 ust. 1 pkt 103 i pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, rozp. RM z 2010) odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji pt. "Budowa kurnika wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania na działce nr 281/1 w miejscowości Łaszczyn".

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ gminy przywołał przebieg postępowania oraz stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (PPIS) w sprawie wyrażenia opinii wobec planowanego przedsięwzięcia, jak też protesty przeciwko tej inwestycji zgłaszane przez członków społeczności lokalnej.

W wyroku przytoczono dalej, że odwołanie od powyższej decyzji złożył J. M., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty. Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. SKO w [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium zarzuciło organowi I instancji naruszenie zasad postępowania i przepisów wynikających z Uioś, przede wszystkim brak jakiejkolwiek analizy przedłożonego w sprawie raportu oddziaływania na środowisko. Dodatkowo Kolegium wskazało na brak wykazu imiennego stron postępowania, organ I instancji nie wykazać miał jakimi kryteriami kierował się przy ustalaniu kręgu stron postępowania. Wobec powyższego w ocenie Kolegium trudno było ocenić czy zastosowany sposób zawiadamiania stron odpowiadał regulacjom prawnym obowiązującym w tej mierze.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium do WSA w Łodzi R. M., M. K., K. L., J. P., A. G., Z. K., M. P., zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i naruszenie tym samym zasad słusznego interesu obywateli oraz nieprzeprowadzenie postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego i dokonanie błędnych i sprzecznych ze stanem faktycznym ustaleń; art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału sprawy. Wskazali również na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 1 Uioś poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji przyjął jako nadrzędną przesłankę wynik postępowania przeprowadzonego z udziałem społeczeństwa, że nie zachodzą przesłanki do odmowy ustalenia uwarunkowań; art. 80 ust. 2 Uioś poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań; art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672, uPoś) poprzez wadliwe przyjęcie, że organ w sposób niewłaściwy zastosował zasadę przezorności i prewencji; art. 5 Konstytucji RP poprzez uznanie, że organ w sposób niewłaściwy zastosował zasadę zrównoważonego rozwoju. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalanie, odwołując się do motywów kwestionowanego rozstrzygnięcia, nie podzielając zarzutów i argumentów w skardze zawartych.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie argumentował, że decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie może być oparta w istocie o niejasne, pozaprawne kryteria i rozważania. Jej podstawą i uzasadnieniem nie mogą być również informacje o charakterze ogólnym, dotyczące szeroko rozumianych pojęć szkodliwości i uciążliwości inwestycji, bez odniesienia ich do konkretnych rozwiązań i parametrów ocenianej inwestycji, w szczególności zawartych w ustaleniach raportu, sporządzonego w oparciu o wymogi ustawowe dla indywidualnego zamierzenia. Organ II instancji prawidłowo i wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przypadki, w których dopuszczalne jest wydanie negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Taką przesłanką niewątpliwie nie jest sprzeciw lokalnej społeczności. Kolegium wskazało na przypadki prawem przewidziane, które uzasadniają odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia i prawidłowo stwierdziło, iż wśród tychże brak przesłanki opartej jedynie na sprzeciwie lokalnej społeczności.

Przypadki negatywnego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco, ale przede wszystkim prawidłowo przywołane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – przytoczone w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia – zdaniem sądu a quo godzi się jedynie podkreślić, że organ uprawniony jest do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia po wyczerpującym zgromadzeniu materiału, jego analizie w kontekście każdej z tych podstaw. W okolicznościach niniejszej sprawy od takiej analizy materiału dowodowego organ I instancji niezasadnie odstąpił, naruszając przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, co dyskwalifikuje jego decyzję.

Tym samym bezsprzecznie zasadne było w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie sądu pierwszej instancji lektura uzasadnienia decyzji organu I instancji potwierdza bowiem, że organ gminy prawidłowo wywiódł, iż wnioskowane przedsięwzięcie, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 103 rozp. RM z 2010 zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wykonanie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane. Jednocześnie, wobec oceny organów opiniujących co do konieczności przedłożenia raportu oddziaływania na środowiska, postanowienia RDOŚ zakreślającego zakres raportu, organ I instancji zobowiązał do przedłożenia takiego dokumentu, by następnie zupełnie odstąpić od jakiejkolwiek jego analizy, co jednoznacznie wynika zarówno z przebiegu postępowania, jak i uzasadnienia decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli R. M., M. K., K. L., J. P., Aneta G., Z. K., M. P. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, którzy na podstawie art. 173 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) zaskarżyli go w całości i zarzucili mu:

1. I. naruszenie przepisów procedury dotyczących prowadzonego postępowania, tj.:
2. - art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i naruszenie tym samym zasady słusznego interesu obywateli oraz nieprzeprowadzenie postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych dokonanie wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonanie błędnych oraz sprzecznych ze stanem faktycznym ustaleń,
3. - art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zabranego w sprawie materiału dowodowego,
4. - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] przez organ odwoławczy tj. SKO w [...];
5. II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
6. - art. 80 ust. 1 Uioś, poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji przy wydawaniu decyzji przyjął jako nadrzędną przesłankę wyniku postępowania z udziałem społeczeństwa; że nie zachodzą przesłanki do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia,
7. - art. 80 ust. 2 Uioś poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, art. 6 uPoś poprzez wadliwe przyjęcie, iż organ w sposób niewłaściwy zastosował zasadę przezorności i prewencji, art. 5 Konstytucji RP poprzez uznanie, że organ w sposób niewłaściwy zastosował zasadę zrównoważonego rozwoju,

Z uwagi na powyższe strony skarżące kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

Zdaniem skarżących kasacyjnie słusznie organ I instancji odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla projektowanej inwestycji, w tym miejscu strony te podnoszą, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], a zatem i na obecnym etapie nie ma możliwości, aby inwestycja została zlokalizowana na działce wskazanej przez inwestora w takiej wielkości, w jakiej została zaprojektowana. Sprzeciwiając się zaplanowanej inwestycji skarżący eksponują spadek cen okolicznych gruntów, zagrożenie dla standardu życia na terenie miejscowości [...]. W skardze kasacyjnej wskazywano ponadto metody badania odorów w innych państwach, za niesłuszne uznając stanowisko SKO w [...] o braku obowiązujących w polskim porządku prawnym norm prawnych w tym zakresie. Co się tyczy przesłanki odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań na podstawie art. 80 ust. 2 Uioś skarżący przyznają, że na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale jest on obecnie "procesowany".

Przytaczając treść projektu planu wywodzono, że inwestycja będzie nim sprzeczna, podnoszono przy tym znaczenie treści Studium. Podnoszono ponadto brak woli współpracy inwestora z lokalną społecznością.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi uczestnika postępowania J. M. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Zdaniem uczestnika WSA w Łodzi poczynił prawidłowe ustalenia co do stanu faktycznego, dokonał poprawnej wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, wreszcie dokonał odpowiedniej subsumcji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.

Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

Skarga kasacyjna w jej pkt I. ogranicza się do wskazania zarzutu naruszenia wyłuszczonych w niej przepisów K.p.a., których to przepisów sąd administracyjny pierwszej instancji w istocie nie stosował. Zagadnienie braku powołania w skardze kasacyjnej przepisów Ppsa, mających być naruszonymi przez sąd pierwszej instancji, było przedmiotem uwagi w cyt. uchwale Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 10/09, w której wskazano, że w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 Ppsa ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W uchwale powyższej eksponowano, że w każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (...).

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale podnosił ponadto, że jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ lub c/ bądź też art. 151 Ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

W ocenie Sądu w tym składzie, powyższe motywy cyt. uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy odpowiednio zastosować także w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej – tak, jak to występuje w przedmiotowej sprawie w jej pkt I. – ograniczono się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przypisując ich naruszenie sądowi wojewódzkiemu. W istocie należy zatem uznać, że skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisu art. 151 Ppsa, który w zaskarżonym wyroku powołano, w zw. z art. 7, 77 § 1 (rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w jej petitum powołano zaś art. 77 K.p.a. – uwaga Sądu), 80 i art. 138 § 2 K.p.a., które należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w ścisłym związku.

Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo przyjął, że zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ gminy skutkował niewyjaśnieniem zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii braku jakiejkolwiek analizy przedłożonego w sprawie raportu oddziaływania na środowisko, a tym samym uzasadniał uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Stwierdzić należy, że organ II instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, "gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest przepisem o charakterze formalnym, stanowiącym o kompetencji umożliwiającej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy zaistnieniu określonych w tym przepisie przesłanek. Wyznaczone w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą być spełnione kumulatywnie.

Wystąpienie tych przesłanek należy łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan faktyczny wyznacza norma prawa materialnego, na której podstawie organ I instancji rozstrzygnął sprawę.

Wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach, które należy wykładać ściśle, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną w oznaczonym zakresie i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ograniczone winno być do tych przypadków, w których w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a., nie pozwala organowi odwoławczemu na podjęcie decyzji, która definitywnie kończyłaby postępowanie w sprawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 258/17, LEX nr 2651425).

Organ odwoławczy odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 K.p.a. Jednocześnie zaakcentować należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji, a więc zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, a tym samym zastosowanie w sprawie przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej.

Przede wszystkim, słusznie przyjął sąd pierwszej instancji, że organ I instancji nietrafnie odstąpił od przeprowadzenia własnej, rzetelnej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Istotna przy tym była kwestia niejednoznacznego określenia zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co wiąże się ściśle z prawidłowym ustaleniem kręgu stron postępowania. W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia między innymi bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi (art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a Uioś). Wpływ ten determinuje zasięg oddziaływania planowanej inwestycji.

Prawidłowo wskazał sąd pierwszej instancji, że raport musi uwzględniać wszystkie wymagania, nałożone przez ustawodawcę, w świetle art. 66 Uioś; jest bowiem kluczowym dowodem w tym postępowaniu administracyjnym (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2015 r., II OSK 2313/13, LEX nr 1754669). Uwzględniając powyższe, należy zaznaczyć, że choć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie w sprawie o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, to ocena ta z pewnych koniecznych względów musi być ograniczona, gdyż organ nie dysponuje odpowiednią specjalistyczną wiedzą, aby móc w pełni ocenić wszystkie jego aspekty. Jak wskazał więc trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., II OSK 1862/11 (LEX nr 1358431): "Jeżeli w danej sprawie przedstawiony został raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który w ocenie organu odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący, to nie jest koniecznym szczegółowa ocena wartości dowodowej tego raportu w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dokonał oceny, iż jest on zupełny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym.

Organ nie jest zobowiązany do samodzielnego badania i ustalania parametrów w oparciu o wiedzę specjalistyczną, w sytuacji gdy dysponuje opinią, którą uznaje za wiarygodną i zupełną". Z tych samych powodów ograniczona musi być także ocena raportu dokonywana przez sąd administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11, LEX nr 1340187). Z uwagi na powyższe nie ma wątpliwości, że słusznie Kolegium zarzuciło organowi I instancji brak jakiejkolwiek analizy przedłożonego w sprawie raportu oddziaływania na środowisko, albowiem dokument ten nie został w żadnym stopniu poddany badaniu przez organ I instancji, zarówno od strony formalnej jak i merytorycznych ustaleń z niego wynikających.

Prawidłowo także sąd pierwszej instancji zauważył, że organ II instancji wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przypadki, w których dopuszczalne jest wydanie negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Taką przesłanką niewątpliwie nie jest sprzeciw "lokalnej społeczności". Kolegium wskazało na przypadki prawem przewidziane, które uzasadniają odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia i prawidłowo stwierdziło, iż wśród tychże brak przesłanki opartej jedynie na sprzeciwie lokalnej społeczności.

Trafnie także sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu II instancji, że kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia na gruncie niniejszej sprawy jest to, iż organ I instancji nie wykazał jakimi kryteriami kierował się przy ustalaniu kręgu stron postępowania. Wobec powyższego trudno ocenić czy zastosowany przez organ I instancji sposób zawiadamiania stron odpowiada regulacjom prawnym obowiązującym w tej mierze. Powyższa okoliczność nie została w sprawie wyjaśniona, a ma ona również istotne znaczenie w sprawie.

W świetle powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że te wszystkie ww. okoliczności, mające istotne znaczenie w sprawie, uszły uwadze organu I instancji, który w sposób bezkrytyczny przyjął przesłanki odmowy zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia opartej jedynie na niezadowoleniu, czy sprzeciwie lokalnej społeczności.

Prawidłowo zatem sąd pierwszej instancji zauważył, że taki sposób procedowania sprawy przez organ I instancji w sposób istotny naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. obligujące tenże organ do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i dowodzenia zaistnienia określonych okoliczności w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ocenianego we wzajemnej łączności. Prawidłowo także w tych okolicznościach sprawy sąd wojewódzki przyjął, że w tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż to, które zapadło w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Z uwagi zaś na to, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a wskazane przez organ uchybienia będące podstawą uchylenia decyzji I instancji nie dawały podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a.

Nie jest zasadny w konsekwencji powyższego zarzut naruszenia przepisu art. 80 ust. 1 Uioś (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o pkt 3 art. 80 ust. 1 Uioś) poprzez błędne przyjęcie, iż organ I stopnia przy wydawaniu decyzji przyjął jako nadrzędną przesłankę wyniku postępowania z udziałem społeczeństwa; że nie zachodzą przesłanki do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.

Zawarty w powyższym przepisie wymóg wzięcia pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyników postępowania z udziałem społeczeństwa nie oznacza, że sam sprzeciw społeczności lokalnej w stosunku do inwestycji może być podstawą do wydania decyzji odmownej, co ma związek z charakterem tej decyzji i celami, dla których jest wydawana. Przepisy przewidują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Wśród określonych w art. 81 Uioś przesłanek odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zawarto sprzeciwu mieszkańców wobec planowanego przedsięwzięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., II OSK 2113/16; prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Sz 1208/13, [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl - CBOSA). W ocenie Sądu słusznie zauważył organ odwoławczy, a sąd pierwszej instancji to zaakceptował, że przepisy Uioś nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 Uioś, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia. Określenie to następuje na podstawie dokumentów, opinii i uzgodnień uzyskanych w toku postępowania, a w przypadku gdy była przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, po przeprowadzeniu postępowania z udziałem społeczeństwa. Wyniki tego postępowania mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie, np. poprzez wybór wariantu realizacji przedsięwzięcia. Organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie może jednak odmówić wydania decyzji z powołaniem się na wątpliwości co do możliwości realizacji inwestycji zgodnie z ustalonymi standardami, jeżeli nie towarzyszy temu np. zakwestionowanie miarodajności raportu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2015r., II OSK 1566/13, CBOSA.nsa.gov.pl).

Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że Wójt Gminy [...] nie dokonał oceny raportu, w tym w szczególności nie zbadał, czy raport ten jest dokumentem sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 66 Uioś. Zdaniem Sądu organ właściwy do wydania decyzji musi ocenić czy dany raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia związane z realizacją konkretnego przedsięwzięcia. Organ I instancji był więc uprawniony do zbadania kompletności raportu, nawet mimo braku zastrzeżeń w tym zakresie organu wyspecjalizowanego, tj. RDOŚ w [...]. Takie stanowisko jest również prezentowane w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że pozytywne stanowisko organów współdziałających (w tym RDOŚ), nie zwalnia organu wydającego decyzję środowiskową od własnej analizy treści stanowisk organów współdziałających.

Co więcej, w przypadku wydania decyzji pozytywnej, organ powinien uzasadnić, zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a., dlaczego akceptuje ustalenia lub warunki określone w postanowieniu RDOŚ i opinii PPIS (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2018 r., II OSK 2850/16, CBOSA.nsa.gov.pl). Do raportu stosuje się bowiem wszystkie zasady postępowania dowodowego, stąd nawet gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ musi samodzielnie ocenić raport (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 marca 2018 r., II OSK 1341/16, CBOSA.nsa.gov.pl oraz z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1488/15, LEX nr 2297855). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko oraz argumentację tam podaną akceptuje.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ właściwy do wydania tej decyzji jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Wskazać przy tym należy, że odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań, zgodnie z przepisami ustawy, uzasadniają co do zasady jedynie: niezgodność lokalizacji inwestycji z planem miejscowym (art. 80 ust. 2 Uioś), odmowa uzgodnienia warunków realizacji inwestycji przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 Uioś), brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, gdy organ skorzysta z możliwości wskazanej w art. 81 ust. 1 Uioś, wykazanie negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym brak spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 Uioś), wykazanie, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 Uioś). Organ I instancji nie wskazał, czy któraś z powyższych negatywnych okoliczności zaistniała w omawianej sprawie.

Nie może zostać uznany także za skuteczny zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 Uioś poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej o trwających pracach nad sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], fragmenty wsi: [...],[...],[...], wskazać należy, że przepisy Uioś nie zawierają regulacji uzależniających wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od uprzedniego zakończenia procedury sporządzenia planu miejscowego i uchwalenia tego planu (zob.: prawomocny wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 marca 2012 r., II SA/Ke 59/12, LEX nr 1145784).

Zarzut naruszenia art. 6 uPoś został w skardze kasacyjnej uzasadniony w sposób bardzo ogólnikowy, nie dostrzegając ponadto, że dzieli się ona na dwa ustępy, przeto zarzut ten nie poddaje się kontroli.

Pozbawiony słuszności jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 5 Konstytucji RP. Przepis ten, podobnie jak art. 74 Konstytucji RP nakłada na organy obowiązek dbałości o ochronę środowiska przy uwzględnieniu zasady zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z legalną definicją zrównoważonego rozwoju zawartą w art. 3 pkt 50 uPoś, przez zrównoważony rozwój należy rozumieć taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Z powyższej definicji wynika, że w ramach zasady zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przyrody, ale i troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosownej infrastruktury (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 26 października 2011 r., II OSK 1820/11, LEX nr 1152061, z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2123/13, CBOSA.nsa.gov.pl).

Stwierdzić należy, że przepisy środowiskowe nie wprowadziły odpowiedniej normy dotyczącej ochrony powietrza przed zapachami. Zapachy, pomimo że mogą być uciążliwe nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2010 r., II OSK 223/09, LEX nr 592007). Skoro zapach czy też odór jest substancją niemierzalną, to w świetle obowiązujących przepisów, z samej tylko uciążliwości zapachowej i powodowanego nią sprzeciwu społeczności lokalnej, nie sposób wywodzić naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju.

Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono, jak w sentencji wyroku.