Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 156/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.N., M.N. i A.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia W.N., M.N. i A.K. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia na wniosek wyżej wskazanych postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gliwickiego z dnia [...] czerwca 2005 r. znak: [...] przenoszącej na rzecz Gminy [...] decyzję Starosty Gliwickiego z dnia [...] czerwca 2003 r. [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę przepompowni ścieków PP i rurociągów tłocznych z [...] do [...], likwidację obiektów istniejącej oczyszczalni ścieków "[...]" oraz budowę zaplecza oddziału sieci [...], na wymienionych działkach, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wprawdzie M.N., W.N. i A.K. są właścicielami działki nr [...] przez którą poprowadzony został fragment inwestycji, to jednak decyzja Starosty Gliwickiego z dnia [...] czerwca 2005 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę na rzecz Gminy [...] nie rozstrzyga o ich interesie prawnym. Dlatego organ uznał, że wyżej wskazani nie posiadają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Gliwickiego z dnia [...] czerwca 2005 r. Tym samym nie posiadają przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, co uzasadnia odmowę jego wszczęcia.
Odnosząc się do żądań wnioskodawców w zakresie wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego "z urzędu" organ wyjaśnił, że organem właściwym do rozważenia zasadności wszczęcia ww. postępowania jest Wojewoda Śląski.
Skargę na powyższe postanowienie wnieśli W.N., M.N. i A.K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 28, art. 77 § 1 K.p.a.; naruszenie art. 157 § 2 K.p.a. oraz wadliwą wykładnię przepisu art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) w zw. z art. 28 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd przytoczył przepis art. 61a § 1 K.p.a., a następnie wyjaśnił, że odmawiając skarżącym przymiotu strony organ nadzorczy powołał się na przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane stwierdzając, iż przymiot strony postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę przysługuje jedynie podmiotom pomiędzy którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 40 tej ustawy, a następnie zauważył, że skarżący nie byli stronami decyzji Starosty Gliwickiego z dnia [...] czerwca 2005 r. przenoszącej na rzecz Gminy [...] decyzję Starosty Gliwickiego z dnia [...] czerwca 2003 r. o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zaznaczył, że decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie rozstrzyga o interesie prawnym skarżących.
Tym samym Sąd ten przyjął, że organ prawidłowo uznał, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gliwickiego z dnia [...] czerwca 2005 r., co uzasadnia odmowę jego wszczęcia.
W ocenie Sądu nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 28, art. 77 § 1 K.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nieuwzględnienie słusznego i prawnego interesu skarżących w sytuacji, gdy ich prawo własności zostało w oczywisty sposób pogwałcone, co dostrzegł Wojewoda Śląski, który w dniu [...] października 2013 r. stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Starosty Gliwickiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. w części dotyczącej działki skarżących, przeniesionej na rzecz Gminy [...] decyzją Starosty Gliwickiego z dnia [...] czerwca 2005 r.
Dalej Sąd wskazał, że powołana przez skarżących decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2013 r. została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., którą jednocześnie odmówiono stwierdzenia nieważność decyzji ostatecznej Starosty Gliwickiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. w części dotyczącej działki skarżących. Wskazana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znajduje się w aktach sprawy.
Zdaniem Sądu nietrafny jest także zarzut wadliwej wykładni przepisu art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. Organ nadzorczy prawidłowo odmówił skarżącym przymiotu strony wyjaśniając, że decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę, prowadzi jedynie do zmiany adresata tej decyzji i nie wpływa na zakres praw i obowiązków innych osób. Odmowa wszczęcia postępowania uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne sprawy dlatego niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9 i 77 K.p.a. poprzez nierozpoznanie merytoryczne zarzutów.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiedli skarżący kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:
1/ art. 28 K.p.a. w zw. z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie i uznanie, że współwłaściciele działki nr [...] – skarżący: W. N., M.N., A.K. z d. N. – nie mogą być stroną i inicjatorem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Gliwickiego z dnia [...] czerwca 2005 r. przenoszącej na rzecz Gminy [...] decyzję Starosty Gliwickiego z dnia [...] czerwca 2003 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę przepompowni ścieków PP i rurociągów tłocznych z [...] do [...] (...), gdy posadowiony rurociąg w gruncie tej działki (na długości ponad 120 m) bez zgody współwłaścicieli w sposób istotny ogranicza ich prawo do korzystania ze swej własności i gospodarowanie;
2/ art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że stroną w postępowaniu o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji, przez co nie należy rozumieć, że w sprawie, w której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji – współwłaściciele nieruchomości, na działce których bez ich zgody (art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) uzyskano decyzję budowlaną (pozwolenie) nie mogą być uznani za stronę na podstawie art. 28 K.p.a. (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 5.09.2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 720/13);
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 6 K.p.a., art. 157 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 157 § 2 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego bądź nieuchylenie tegoż postanowienia pomimo tego, iż zaistniały prawem przewidziane przesłanki do takiego rozstrzygnięcia Sądu.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zastępstwa procesowego przez adwokata.
W uzasadnieniu skarżący zawarli argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Po wniesieniu skargi kasacyjnej skarżący W.N. w dniu 9 marca 2015 r. zmarł. Z nadesłanego do akt sprawy poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lipca 2015 r. Rep A Nr [...] wynika, iż spadek po zmarłym W.N. z mocy prawa nabyli po ½ M.N. oraz A.K.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie wniesiony środek odwoławczy został oparty na naruszeniu szeregu norm zarówno przepisów postępowania, jak przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione. W ramach przedmiotowego postępowania Sąd pierwszej instancji w pełni zaakceptował stanowisko organów, że skarżący nie mają interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Gliwickiego z dnia [...] czerwca 2005 r. przenoszącej w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane na rzecz Gminy [...] decyzję Starosty Gliwickiego nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego przepompowni ścieków PP i rurociągów tłocznych oraz likwidacji istniejącej oczyszczalni ścieków i budowy zaplecza oddziału sieci na wskazanych działkach oraz udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Stanowisku temu, co do zasady, nie można odmówić słuszności, zaś przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej wraz z zamieszczonymi motywami na ich poparcie nie pozwalając na wyrażenie odmiennego stanowiska.
Przede wszystkim zauważyć należy, iż z treści art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane na dzień wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. wynika, że "stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji". Wprawdzie słusznie skarga kasacyjna podnosi, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nowym, odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, a zatem może się zdarzyć, że decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę będzie dotyczyła interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów niż te, pomiędzy którymi dochodzi do przeniesienia pozwolenia na budowę. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, ale i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (patrz: NSA w wyroku z 12.01.1994 r. II SA 2164/92, opubl.
ONSA z 1995 r., nr 1, poz. 32). Jednakże w niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie organy administracji stwierdziły, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę, co trafnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Przeniesienie pozwolenia na budowę, w trybie art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, prowadzi do zmiany inwestora. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli zostały spełnione warunki określone w tym przepisie, a mianowicie: podmiot na rzecz którego ma być przeniesione pozwolenie na budowę musi złożyć oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz oświadczenie, iż przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji zezwalającej na budowę oraz posiadać zgodę strony na rzecz której decyzja zezwalające na budowę została wydana.
Niewątpliwie zawężenie kręgu podmiotów w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym tylko do podmiotu na rzecz którego wydano decyzję oraz podmiotu, który wstępuje w jego prawa jest skutkiem tego, iż w postępowaniu tym sama decyzja o pozwoleniu na budowę będąca przedmiotem przeniesienia nie podlega ani weryfikacji organu ani jego ocenie.
Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żadna z powyższych przesłanek warunkujących przeniesienie decyzji nie wpływa na sytuację prawną osób trzecich. Wydana bowiem w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane decyzja prowadzi jednie do zmiany osoby inwestora. Zaś sama zmiana osoby inwestora nie wpływa na sytuację prawną osób trzecich. A zatem kwestia ta nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tych osób. Zmiana inwestora nie jest bowiem środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę.
Odmowa wznowienia postępowania nieważnościowego następuje wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Brak przesłanki podmiotowej do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, stanowi właśnie przeszkodę do uruchomienia takiego postępowania. Odmowa przyznania wnioskodawcom statusu strony wyprowadzona została w tej sprawie z przepisu art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który ustanawia przesłanki przyznania statusu strony w postępowaniu dotyczącym przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. Żadne inne przesłanki nie mogły więc wpłynąć na ocenę prawidłowości zastosowania w tej sprawie normy art. 61a § 1 K.p.a. i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych. Ewentualne wady postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę (przywołane w skardze kasacyjnej), w okolicznościach tej sprawy, nie mają jakiegokolwiek wpływu na trafność zaskarżonego postanowienia.
W konsekwencji przyjąć należało, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę krąg stron tego postępowania ustalany jest na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to jest niewątpliwie ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – patrz wyrok NSA z 28.01.2014r. II OSK 1995/12, opubl. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.
Dlatego też, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie można stwierdzić, by przepisy art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 40 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 28 K.p.a. oraz normy art. 28 K.p.a. w zw. z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego, zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej, poprzez samą tylko zmianę osoby inwestora prawo własności skarżących nie zostało ograniczone ani naruszone.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 157 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia bądź nieuchylenie tego postanowienia pomimo tego, że zaistniały przewidziane prawem przesłanki do takiego rozstrzygnięcia. Jak już wyżej wskazano, skoro rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, to brak było podstaw do jego uchylenia, a tym bardziej do stwierdzenia jego nieważności.
Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku, dlatego też należało wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy oddalić na mocy art. 184 P.p.s.a.
Jednocześnie podnieść należy, iż brak było podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w G., stąd też w tym zakresie brak jest rozstrzygnięcia, mimo iż złożono taki wniosek w odpowiedzi na skargę kasacyjną i potwierdzono na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.