Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1304/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę J. M. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, na wniosek J. N. (inwestor) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) przeprowadził kontrolę budynku magazynowego płodów rolnych wraz z aneksem biurowym, zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...], w trakcie której ustalił, że powyższy budynek wybudowano w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] o pozwoleniu na budowę budynku przechowalni warzyw z dnia [...] marca 1990 r. zmienioną decyzją tegoż organu z dnia [...] września 1992 r. o pozwoleniu na rozbudowę. Z akt wynika, że inwestor istotnie odstąpił od projektu budowlanego zwiększając powierzchnię zabudowy, jak i zmienił usytuowanie obiektu.
W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. organ powiatowy wezwał do usunięcia braków w projekcie zamiennym.
W wyroku przytoczono dalej, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r., organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku magazynowego płodów rolnych. Następnie decyzją z dnia [...].05.2011 r., nr [...], MWINB uchylił powyższą decyzję organu powiatowego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W dniu [...] lipca 2011 r. PINB decyzją Nr [...] nakazał J. N. rozbiórkę ww. budynku. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. MWINB uchylił ww. decyzję organu powiatowego i nakazał przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, tj. do stanu zgodnego z projektem zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] o pozwoleniu na budowę budynku przechowalni warzyw z dnia [...] marca 1990 r. oraz decyzją z dnia [...] września 1992 r., w zakresie usytuowania i kubatury.
Sąd wojewódzki wskazał następnie, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. GINB stwierdził nieważność decyzji MWINB z dnia [...] października 2011 r. W związku z powyższym nastąpiła konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu powiatowego z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że MWINB powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, K.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, uPb), po rozpatrzeniu odwołania J. N. – utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] lipca 2011 r. nakazującą rozbiórkę budynku magazynowego płodów rolnych z aneksem biurowym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...].
Zdaniem organu wojewódzkiego w sprawie brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a to z tego powodu, że budynek został usytuowany w odległości 1,5 m - 2,5 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz ok. 2 m od granicy z niezabudowaną działką nr ew. [...].
Skargę na ww. decyzję złożył J. M. N. zarzucając szereg naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania z powodu rażącego naruszenie przepisów prawa materialnego. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji.
Kwestionując decyzję o nakazie rozbiórki budynku będącego własnością skarżącego, eksponowano iż służy on do prowadzenia działalności gospodarczej.
W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący poinformował, że podjął negocjacje w sprawie kupna części działki nr [...], która sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną, a którą po nabyciu doprowadzi do połączenia z własną działką. Zawarcie umowy kupna i wszczęcie postępowania działowego spowoduje zmianę przebiegu granicy nieruchomości skarżącego oraz zmianę usytuowania budynku w stosunku do stanu z dnia wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący wywodził, że spełni zatem warunki techniczne w zakresie usytuowania budynków w związku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący wskazał, że w przypadku zmiany granic jego nieruchomości decyzja organu I instancji stanie się bezprzedmiotowa, ponieważ odpadnie podstawa do jej wydania. Zdaniem strony zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 uPb w wyniku wykorzystania nieprawidłowego trybu. PINB w swej decyzji miał uznać, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb z art. 48 ust. 1 uPb, w sytuacji gdy doprowadzenie spornego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami uPb bezwzględnie wymaga wdrożenia trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 uPb.
W przekonaniu skarżącego w wyniku licznych naruszeń przepisów postępowania organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i wydał nietrafnie decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki wskazał, że skarżący przedstawił projekt budowlany zamienny sprzeczny z przepisami techniczno budowlanymi, tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. – w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm., rozp. MI z 2002), przewidującym odległości 4 m i 3 m (ścianą bez okien) do granicy z sąsiednią działką budowlaną.
Zdaniem tegoż sądu, budynek w pierwotnym planie zagospodarowania terenu (stanowiącym załącznik do źródłowego pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1990 r.) pn. przechowalnia ziemniaków i warzyw typowy [...] (o pow. zabudowy 192 m²), a po rozbudowie jako przechowalnia warzyw i owoców do rozmiarów wskazanych w projekcie zagospodarowania terenu (stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] września 1992 r.), a w obecnym kształcie o powierzchni zabudowy 1087 m² i powierzchni całkowitej 1152 m², jak wynika z projektu budowlanego zamiennego, w której znajduje się 9 komór chłodniczych, nie stanowi budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną, o którym mowa w § 43 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr 453/06 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ożarów Mazowiecki dla obszaru Ołtarzew (Dz. Urz. Woj., Mazow. z dnia 31 grudnia 2006 r., Nr 274, poz. 10803, MPZP).
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów co do braku możliwości zatwierdzenia przedstawionego projektu zamiennego, a w konsekwencji legalności nałożenia rozbiórki ww. obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 5 uPb, skoro projekt budowlany nie doprowadzi obiektu do stanu zgodnego z przepisami.
Słusznie, zdaniem sądu pierwszej instancji, wskazał przy tym organ odwoławczy, że nie było możliwe nałożenie obowiązku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, bowiem obie decyzje o pozwoleniu na budowę, jak i o pozwoleniu na rozbudowę, zostały usunięte z obrotu prawnego decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 uPb, w konsekwencji nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.M. N. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, Ppsa – w skardze kasacyjnej podano nieaktualny publikator tej ustawy) zaskarżył go w całości i wniósł o uchylenie w całości wskazanego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy temuż sądowi do ponownego rozpoznania, lub ewentualnie uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku.
Ponadto skarżący kasacyjnie wnosi o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję MWINB, w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem:
- - art. 50 i 51 ust. 1 pkt 1-3 oraz ust. 4-5 uPb, poprzez nie uwzględnienie, iż organ nadzoru jest uprawniony do badania inwestycji jedynie w części istotnie odbiegającej od pozwolenia na budowę, natomiast nieprawidłowe było badanie przez organ powiatowy kwestii sposobu użytkowania obiektu, a także art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu (I instancji), gdyż w uzasadnieniu "zaskarżonego postanowienia" wskazano, iż cały przedmiotowy budynek należało rozebrać, pomimo iż rzekome odstępstwa dotyczyły jedynie części obiektu, przez co istniała możliwość przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. "art. 51 ust. 1 pkt 1-5" poprzez nieuwzględnienie, iż organ nadzoru jest uprawniony do badania inwestycji jedynie w części istotnie odbiegającej od pozwolenia na budowę, natomiast nieprawidłowe było badanie przez organ powiatowy kwestii sposobu użytkowania obiektu, art. 48 ust. 1 uPb ze względu na zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania, § 43 "ust. 1 pkt 3" MPZP poprzez błędne określenie, iż przechowalnia warzyw i owoców nie stanowi budynku gospodarczego związanego z produkcją rolniczą, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., rozp. MI z 2002).
Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o wstrzymanie na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa wykonania zaskarżonej decyzji MWINB do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia, zaś na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 Ppsa o zawieszenie postępowania sądowego w związku z "postępowaniem wznowieniowym" dotyczącym przedmiotowej decyzji, a także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Uwzględniając ten wniosek postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Do skargi kasacyjnej dołączono następujące dokumenty w związku z wnioskiem o wstrzymanie wykonalności decyzji oraz wnioskiem o zawieszenie postępowania:
- 1. akt notarialny sporządzony przed notariuszem P. S. z dnia [...] lipca 2017 r., Rep. [...], decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie podziału nieruchomości, zawiadomienie o wszczęciu postępowania "wznowieniowego" wraz z wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. na podstawie art. 155 K.p.a. przed Wojewódzkim Inspektorem
Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2017 r. wraz z mapką zasadniczą.
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie organ nie rozpatrzył wszystkich możliwych przesłanek umożliwiających legalizację robót budowlanych już zakończonych, nie wyjaśniając przy tym w pełni stanu faktycznego i formułował nieprawidłowo zarzuty co do przeznaczenia i sposobu użytkowania budynków gospodarczych związanych z produkcją rolniczą.
W piśmie procesowym z dnia 18 września 2018 r. stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał na całkowitą zmianę stanu prawnego i faktycznego w sprawie, w szczególności w zakresie decyzji MWINB z dnia [...] marca 2016 r. W związku z zaistniałymi zmianami M. R. nie jest już stroną postępowania, co więcej jak wskazywać ma na to załączona dokumentacja, zmianie uległy granice działek i obecnie budynek posadowiony na działce nr [...] spełnia wymogi uPb co do wymaganych odległości od granicy tej działki.
W piśmie procesowym z dnia 22 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zwrócił się o uwzględnienie przez Sąd nowego stanu faktycznego, który wystąpił po wydaniu przez WSA w Warszawie zaskarżonego wyroku i uchylenie kwestionowanego orzeczenia tegoż sądu. Zmiana stanu faktycznego polegać ma na tym, że obecnie inwestor może wylegitymować się w zakresie swojej inwestycji spełnieniem wymogów rozp. MI z 2002, dotyczących usytuowania swojego budynku w stosunku do działek sąsiednich. Podnosi również, że inwestor sporządził obecnie (15 stycznia 2019 r.) projekt budowlany zamienny spełniający wymogi przepisów uPb i rozp. MI z 2002. Sporządzony projekt nie narusza także ustaleń MPZP. Grunt pod inwestycję został również wyłączony z produkcji rolnej.
W trakcie rozprawy pełnomocnicy skarżącego kasacyjnego popierali wnioski i zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, oświadczając, że użyte w niej skrót "PrPostAdm" oznacza ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś skrót "Kpa" oznacza – Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący w toku postępowania przed organami miał je informować, że prowadzi rozmowy o nabyciu części nieruchomości sąsiadujących z budynkiem, będącym przedmiotem decyzji nakazowej. Do akt złożono wypis z rejestru gruntów oraz wypis z księgi wieczystej, z których wynikać ma, że obecnie część działki sąsiedniej stanowi własność skarżącego. Pełnomocnicy J. M. N. oświadczyli, że toczy się obecnie nie postępowanie wznowieniowe, a postępowanie o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a., które zostało zawieszone. Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie Ppsa. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 Ppsa, jednoznacznie określając zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
A. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, albowiem w podstawach kasacyjnych odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego w większości przypadków nie wskazano, w jaki sposób sąd pierwszej instancji uchybił wskazanym przepisom – czy zostały one naruszone przez błędną wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Niemniej wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują ją jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.
B. Zarzutu naruszenia "art. 51 ust. 1 pkt 1-5" bez wskazania jakiego aktu normatywnego dotyczy, nie sposób rozpoznać. Nawet przyjęcie, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli uPb, to art. 51 ust. 1 nie dzieli się na pięć punktów, ale na trzy. Sąd nie może domyślać się argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, po to ustawodawca przy związaniu podstawami kasacyjnymi Naczelnego Sądu Administracyjnego przewidział przymus radcowsko-adwokacki dla sporządzenia skargi kasacyjnej, aby odpowiadała ona wymogom formalnym. Nie jest rolą Sądu snucie domysłów co do hipotez, jak należy odczytywać intencję strony skarżącej kasacyjnie.
C. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w powiązaniu z naruszeniem art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 1-3 oraz ust. 4 i 5 uPb, a także w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Co się tyczy podniesienia zarzutu naruszenia przez skarżony organ art. 50 uPb, to skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej, pozwalającej rozważyć tak skonstruowany zarzut kasacyjny. Art. 50 uPb dzieli się na kilka ustępów, w judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371). Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższego wymogu, przeto zarzut kasacyjny o tak wadliwie formalnie wskazanym zakresie nie poddaje się kontroli Sądu.
D. Z tych samych powodów, co wskazane w pkt C, nie poddaje się kontroli zarzut naruszenia § 12 rozp. MI z 2002, skoro dzieli się on na kilka ustępów, w skardze kasacyjnej zaś nie wskazano precyzyjnie jednostki normatywnej cyt. § 12 rozp. MI z 2002.
E. Nie jest zasadny zarzut w aspekcie nieuwzględnienia skargi, podczas gdy dojść miało do braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braku dostatecznego wyjaśnienia przesłanek utrzymania decyzji nakazowej w mocy. W skardze kasacyjnej nie wskazano jakie to dowody nie zostały przeprowadzone i jakie to okoliczności faktyczne miał pominąć organ wojewódzki wydając zaskarżoną decyzję. Co się tyczy kwestii związanych z nabyciem przez skarżącego części działek sąsiadujących z działką inwestycyjną i podnoszeniem, że "zmienił się całkowicie stan prawny i faktyczny" to kwestia ta nie może dowodzić zasadności w/w zarzutu. Jak trafnie wskazał w motywach zaskarżonego wyroku sąd a quo, kontrola sądowoadministracyjna odnosi się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania kontrolowanych aktów, w tym przypadku w dacie zaskarżonej decyzji ([...] marca 2016 r.).
Zatem te okoliczności, które nastąpiły po tej dacie, a związane są z nabyciem przez skarżącego części działek sąsiadujących w stosunku do działki inwestycyjnej oraz następne działania tej strony, także w związku z zainicjowaniem postępowania nadzwyczajnego wobec decyzji nakazowej, prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. – błędnie nazywanego w skardze kasacyjnej postępowaniem wznowieniowym – nie mogą świadczyć o skuteczności zarzutu naruszenia przez skarżony organ przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Nie mogły te okoliczności mieć także znaczenia dla skuteczności żądania zawieszenia postępowania sądowego w przedmiotowej sprawie. Zresztą skarżący wykazywałby się tu niekonsekwencją, skoro zmienić w trybie art. 155 K.p.a. można tylko decyzję tzw. prawidłową, a za takową w skardze i skardze kasacyjnej J. N. nie uznaje decyzji nakazowej organu powiatowego.
F. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a. oraz przepisów art. 9 i 11 K.p.a. odnośnie wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz przekonywania strony co do motywów działania organu II instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie MWINB komunikatywnie wyjaśnił przyczyny utrzymania decyzji organu I instancji w mocy. W motywach zaskarżonej decyzji prawidłowo zrekapitulowano stan faktyczny sprawy, zapadłe uprzednio decyzje i postanowienie, odniesiono się także do podstawy materialnoprawnej wydania decyzji nakazowej – art. 51 ust. 5 uPb. Zarzut jakoby zaskarżona decyzja była nieprawidłowa, bowiem niedostatecznie nie wyjaśniono przyczyn utrzymania w mocy decyzji organu powiatowego jest przeto chybiony.
G. Istota sprawy sprowadzała się do oceny trafności utrzymania w mocy decyzji nakazowej – nakazu rozbiórki wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 uPb. Skoro przedmiotem zaskarżenia była taka decyzja, to zarzuty naruszenia przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1-3 uPb są całkowicie chybione, skoro przepisów tych organy nadzoru budowlanego nie stosowały. Tym samym bezprzedmiotowe są te wywody skargi kasacyjnej, które na s. 7 i n. obszernie odnoszą się do reguł podejmowania decyzji na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1-3 uPb. Zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu powiatowego nie były wydane na podstawie takich przepisów.
Nie jest sporne, że na skarżącego został nałożony obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb (decyzja z dnia [...] marca 2009 r.), decyzja ta jest decyzją ostateczną i prawomocną, wydano ją w okresie do 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (postanowienie z dnia [...] marca 2009 r.). Jak trafnie wskazał sąd wojewódzki, postępowanie takie (wadliwie nazywane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku postępowaniem legalizacyjnym, prawidłowo należało je nazwać postępowaniem naprawczym, skoro inwestor uprzednio dysponował pozwoleniem na budowę – uwaga Sądu) kończy się albo decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 uPb, którą zatwierdza się taki projekt budowlany zamienny oraz nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, albo decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 uPb, w przypadku niewykonania obowiązku, to jest o obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Trafnie uznały organy obu instancji, a co zasadnie zaakceptował także sąd pierwszej instancji, że przedstawiony projekt budowlany był sprzeczny z przepisami techniczno-budowlanymi w aspekcie odległości do granic działek sąsiadujących. Ma zapewne tego świadomość skarżący, który podjął czynności zmierzające do nabycia części działek sąsiadujących, rzecz w tym że te działania, których ewentualnie następstwa mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu administracyjnym, nastąpiły już po wydaniu zaskarżonej decyzji, zatem z punktu widzenia oceny jej legalności, uznać je należy za spóźnione i irrelewantne. Z tych względów nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów art. 51 ust. 4 i 5 uPb, przy czym autor skargi kasacyjnej podnosząc ten zarzut nie odnosił go do naruszenia przepisów prawa materialnego.
H. W konsekwencji nie jest trafny zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 uPb, jakoby organy nieprawidłowo zastosowały tryb naprawczy, nie zaś tryb legalizacji samowoli budowlanej. Nie jest kwestionowane, że inwestor dysponował uprzednio pozwoleniem na budowę, wzniósł na jego podstawie obiekt, który istotnie odbiega tak kubaturą, jak i lokalizacją w stosunku do pierwotnego pozwolenia na budowę, następnie zmienionego w 1992 r. Z tych powodów nie można było w sprawie przedmiotowego budynku stosować art. 48 ust. 1 uPb, skoro odnosi się on do przypadków, w których wybudowano obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Stanowisko sądu wojewódzkiego w tym zakresie jest prawidłowe.
I. Uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia § 43 "ust. 1 pkt 3" MPZP (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oczywiście błędnie powoływano się na zarzut naruszenia § 33 MPZP – s. 8 skargi kasacyjnej) w takim zakresie, w jakim sąd wojewódzki uznał, że tak określony przepis tegoż MPZP dopuszczający zachowanie zabudowy zagrodowej, w tym budynków gospodarczych związanych z produkcją rolniczą, nie pozwala uznać, że przedmiotowy budynek skarżącego nie stanowi budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną. Przede wszystkim wypadnie zauważyć, że zarówno sądowi wojewódzkiemu, jak i stronie skarżącej kasacyjnie chodzi w rzeczywistości o przepis § 43 pkt 1 ppkt 3 lit. a) MPZP, z którego wynika, że dla terenów określonych w planie jako "MN" przeznaczenie dopuszczalne określa się jako zachowanie zabudowy zagrodowej (budynek mieszkalny jednorodzinny, budynki gospodarcze związane z produkcją rolniczą). WSA w Warszawie, jak to wynika z motywów zaskarżonego wyroku, już pierwotne przeznaczenie określone w źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1990 r. uznaje za nieodpowiadające takiemu przeznaczeniu planistycznemu. Tym bardziej po powiększeniu powierzchni zabudowy i zamontowaniu 9 komór chłodniczych, przedmiotowy obiekt w ocenie sądu pierwszej instancji nie odpowiadać ma pojęciu budynku gospodarczego związanego z produkcją rolniczą, przy czym umknęło uwadze organu, że inwestor uzyskał w 1992 r. pozwolenie na rozbudowę budynku. Takiej kwalifikacji przedmiotowego budynku, jak to uczynił sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku, zatem nie można podzielić. Przede wszystkim ocena przeznaczenia pod względem planistycznym w czasie, gdy nie obowiązywał MPZP (uchwalony w 2006 r.), a roboty budowlane wykonywano na podstawie pozwolenia na budowę z 1990 r., była – uwzględniając przedmiot skargi – zbędna, bo wykraczająca poza granice sprawy, w której orzekał sąd pierwszej instancji. Sąd wojewódzki wyrażając ocenę dyskwalifikującą ten budynek jako wyczerpujący pojęcie zawarte w § 43 pkt 1 ppkt 3 lit. a MPZP ograniczył się do przywołania powierzchni tego budynku oraz faktu zamontowania w nim kilku komór chłodniczych. Oba te kryteria nie wykluczają jednak zdaniem Sądu Naczelnego, aby rzeczony budynek miał charakter wskazany w przywołanym powyżej przepisie MPZP, sąd wojewódzki nie wskazał wszak z jakich to np. ustaleń planu czy innych przepisów prawa wywodzi, że tylko oznaczona powierzchnia takiego budynku, czy brak w nim komór chłodniczych pozwalałoby zakwalifikować go do pojęcia budynku gospodarczego związanego z produkcją rolniczą. Nie ulega przy tym wątpliwości, że z woli prawodawcy lokalnego nie zdefiniowano pojęcia takiego obiektu, ograniczając się do jego powiązania funkcjonalnego – ma być związany z produkcją rolniczą. Konweniuje to w jakiejś mierze z § 7 ust. 1 MPZP, wedle którego "Ustala się, że wiodącą funkcją terenu na obszarze objętym planem jest funkcja usługowo – produkcyjna w tym produkcja rolnicza, a uzupełniającą funkcja mieszkaniowa". Te aspekty umknęły uwadze sądu a quo.
Powyższe naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni § 43 pkt 1 ppkt 3 lit. a MPZP nie miało jednak znaczenia dla możliwości uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro Naczelny Sąd Administracyjny – stosownie do art. 184 Ppsa – oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wtedy, gdy mimo błędnego uzasadnienia, zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Skoro z innych powodów, a to sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, nie można było zatwierdzić tego projektu, wyrok wydany w sprawie VII SA/Wa 1304/16, odpowiadał prawu.
J. Z powołanych względów i na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.