Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 745/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. i P. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę budynku handlowego, budowę myjni samochodowej czterostanowiskowej, oświetlenia zewnętrznego, zbiornika p.poż., kanalizacji deszczowej, przebudowę linii SN, budowę stacji transformatorowej wraz z przyłączem NN, komunikacji wewnętrznej oraz parkingów na działce ewid. nr [...], obręb [...], oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli D. S. i P. K., zaskarżając go w całości.
Skargę kasacyjną oparto na:
- 1) naruszeniu prawa materialnego, norm ujętych w:
- a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że skarżącym kasacyjnie nie przysługiwał w niniejszej spawie status strony postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, gdy tymczasem ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego,
- b) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego, podczas gdy odwołanie zostało w niniejszej sprawie złożone przez podmiot, który posiada odpowiedni interes prawny w tym zakresie, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia sądu w zakresie motywów uznania braku zasadności zarzutów podniesionych w skardze,
- b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu ze względu na naruszenie przez organ wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wbrew twierdzeniom sądu wojewódzkiego, w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do włączenia nieruchomości skarżących kasacyjnie do obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, a tym samym uznania ich za stronę prowadzonego postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie, jako współwłaściciele nieruchomości graniczącej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, powinni brać udział w postępowaniu, mając na uwadze zakres oraz przedmiot planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zabudowa, w skład której wchodzić ma budynek usługowo-handlowy oraz myjnia samochodowa posiada zawsze większy obszar oddziaływania niż np. zabudowa jednorodzinna i w zasadzie nie ma możliwości, aby jej obszar oddziaływania mieścił się w całości na działce, na której została zaprojektowana. Równocześnie należy zauważyć, że projektowana zabudowa zajmuje prawie całą działkę, a mający powstać budynek usługowo-handlowy usytuowany jest w zbliżeniu do granicy pomiędzy przedmiotową działką a nieruchomością skarżących kasacyjnie.
Ponadto, w ocenie skarżących kasacyjnie sąd wojewódzki, stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie przysługiwał im status strony postępowania, odniósł się jedynie do kwestii oddziaływania inwestycji w zakresie przebudowy sieci elektrycznej. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby sąd przeprowadził szerszą analizę, która obejmowałaby również inne aspekty inwestycji takie jak kwestia oddziaływania w zakresie stosunków wodnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 wskazanej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji.
Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia.
Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego.
W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie sądu I instancji jest niewątpliwie dość skrótowe, ale wynika z niego dlaczego organ odwoławczy prawidłowo uznał, że D. S. i P. K. nie są stroną w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowego na działce ewid. [...] – obręb [...]. To, że sąd wojewódzki odniósł się w głównej mierze do kwestii oddziaływania inwestycji w zakresie przebudowy sieci elektrycznej było wynikiem stawianego w skardze zarzutu, że nie zrobił tego w zaskarżonej decyzji organ.
Chybione w sprawie są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Ich istota sprawy sprowadza się de facto do ustalenia czy skarżącym kasacyjnie przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę budynku handlowego na sąsiedniej nieruchomości.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, kto ma interes prawny. Natomiast w procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis wskazuje, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania zawarta w art. 3 pkt.20 (z daty orzekania przez organ odwoławczy) brzmi "obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu".
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ architektoniczno-budowlany powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru zawsze winno być indywidualne – to znaczy musi brać pod uwagę konkretne cechy obiektu budowlanego jak jego funkcję, formę, konstrukcję, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Zawsze wyznaczenie takiego obszaru oddziaływania powinno nastąpić na potrzeby konkretnej sprawy.
Należy podkreślić, że z samego faktu bycia właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością objętej inwestycji nie można wywodzić interesu prawnego w rozumieniu w/w przepisów, na podstawie którego przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu.
Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Celem wskazanej wyżej regulacji (art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego) jest przesądzenie, że skutecznie można kwestionować zamierzenie inwestycyjne wtedy gdy ma się w sprawie interes prawny i to w takim zakresie w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego.
W przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania inwestycji został określony w decyzji Starosty S. nr [...] z [...] października 2016 r. o pozwoleniu na budowę i oprócz działki inwestora obejmuje nieruchomości nr: [...] - obręb [...]. Ponadto z akt sprawy wynika, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji, na wniosek skarżących dokonał szczegółowej analizy oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących (pismo organu architektoniczno-budowlanego z [...] marca 2016 r. k. 195-196 TOM II akt administracyjnych I instancji).
Nie jest kwestionowane, że projektowany budynek handlowy o wysokości maksymalnej 9,70 m jest obiektem najbardziej zbliżonym do granicy działki nr [...] skarżących kasacyjnie. Odległość od granicy wynosi 22,18 m i jest dodatkowo powiększona o ok. 18,00 m lasu, który oddziela teren inwestycji od części działki należącej do D. S. i P. K., na której zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. (uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z [...].12.2003 r. - Dz. Urz. Województwa Małopolskiego nr 28, poz. 377 z dnia 6.02.2014 r.) jest dopuszczona zabudowa. Część działki o szerokości ok 18,00 m jak wynika z rejestru gruntów jest użytkiem leśnym (LsV). Według miejscowego planu użytek ten leży w terenie oznaczonym w planie symbolem L – opisanych jako teren lasów i potencjalnych zalesień z zakazem zabudowy.
Ma zatem rację organ odwoławczy, że z uwagi na to, że nieruchomość skarżących w części północnej (najbliższej terenu inwestycji) w pasie o szerokości około 18 m, jest położona w terenach lasów i potencjalnych zalesień, o symbolu L, o ustalonym w planie miejscowym zakazie zabudowy, należy uznać, że inwestycja w żaden sposób nie może ograniczać przyszłych zamierzeń inwestycyjnych skarżących kasacyjnie. Dodatkowo należy zauważyć, że obszar lasu stanowi naturalną barierę akustyczną i barierę ewentualnych zanieczyszczeń.
Zgodzić się należy także z sądem i instancji, że objęta pozwoleniem na budowę przebudowa sieci SN nie oddziaływuje również na działkę nr [...]. Jak słusznie zauważył sąd wojewódzki napowietrzna sieć energetyczna SN, która ma być w ramach inwestycji przebudowana, jest siecią przede wszystkim istniejącą i przebiega zarówno nad działką inwestycyjną i nad działką skarżących. Planowana przebudowa polega jedynie na skablowaniu jej pod ziemią na odcinku działki inwestora tej – dotychczas napowietrznej sieci - tak aby nie kolidowała z budową planowanych obiektów.
Wynika z tego, że obszar oddziaływania został przez projektanta określony prawidłowo oraz, że inwestycja nie będzie wpływać na ograniczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości D. S. i P. K. Skarżący kasacyjnie poza ogólnym wskazaniem, że ich zdaniem winni być stroną w pozwoleniu na budowę budynku handlowego na działce ewid. [...] – obręb [...] nie przedstawili żadnych konkretnych dowodów mogących podważyć brak oddziaływania spornej inwestycji na ich nieruchomość.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).