Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 336/10, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2009 r. znak DPR/Orz/5101/09/08/09 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę przy wydawaniu decyzji skargę oddalił.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 34/09, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Krakowa, uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2008 r., znak: DPR/ORZ/5101/9/08 oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem ustawa właśnie od tej daty nakazuje liczyć bieg terminu do wydania decyzji - "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji". Wskazał, że organ słusznie odliczył 13 dni związanych z wezwaniem inwestora do usunięcia braków wniosku, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. (14.03.2007 r.), do dnia uzupełnienie wniosku (27.03.2007r.).
Jako wadliwe prawnie ocenił twierdzenia skarżącego, że bieg terminu 65 dni rozpoczyna się od daty, gdy inwestor złoży kompletny wniosek. Podniósł, że w jego ocenie, postępowanie zostaje wszczęte, gdy inwestor złoży wniosek, bez względu na jego ewentualne braki, dzień doręczenia żądania organowi administracji jest zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Skoro w niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 19 lutego 2007 r. to w tym dniu rozpoczął bieg termin 65 dniowy na wydanie decyzji - określony w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.
Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia, bowiem uznał, że wydane zostały z naruszeniem art. 35 ust. 6 i 8 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie odliczeniu mógł podlegać (ponad to co już organ odliczył) czas związany z wydaniem postanowienia z dnia 23 maja 2007 r. wzywającego do usunięcia braków w dokumentacji projektowej. Sąd zauważył, że z brzmienia art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego można wywieść, że do terminu 65 dniowego, o którym jest mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki merytoryczne wniosku, a rzadziej braki formalne, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie.
Dlatego czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi okres "niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki", który należy odliczyć od ustawowego terminu na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w związku z wyżej wskazanym wyrokiem, Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 28 września 2009 r., znak: WI.III.MN.7119-2-50-09, wymierzył Prezydentowi Miasta Krakowa karę w wysokości 9.500 złotych, za 19 dni zwłoki w postępowaniu w sprawie pozwolenia na powiększenie otworów okiennych od strony podwórka w ścianie sutereny budynku mieszkalnego lokalu nr [....] na działce nr 275 obr. [...] - Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie.
Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie, wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu 19 lutego 2007 r., więc 65 dniowy termin załatwienia sprawy upływał dla organu 25 kwietnia 2007 r. Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu 6 czerwca 2007 r., czyli po upływie 107 dni.
Wojewoda Małopolski, powołując się na wytyczne wyroku z dnia 5 maja 2009 r., stwierdził, że czas podlegający odliczeniu z powodu wezwania dotyczącego usunięcia przez inwestora braków we wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., to 13 dni licząc od dnia wysyłki wezwania tj. 14 marca 2007 r. Ponadto podniósł, że odliczeniu podlega również 10 dni z tytułu postanowienia z dnia 23 maja 2007 r. o uzupełnieniu braków w projekcie w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, licząc od daty wysyłki znajdującej się na postanowieniu tj. 25 maja 2007 r. do daty wpływu do Urzędu pisma pełnomocnika inwestora przekazującego brakujące dokumenty, czyli 4 czerwca 2007 r. (data znajdująca się na pieczęci Kancelarii Magistratu).
Po odliczeniu od wskazanego powyżej czasu trwania postępowania tj. 107 dni - 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz 23 dni wynikających z powyższych odliczeń, organ otrzymał 19 dni przeterminowania (107-65-13-10). Łączny wymiar kary za zwłokę wyniósł więc 9.500 złotych (19 dni x 500 zł = 9.500 zł).
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta Krakowa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2009 r., znak: DPR/Orz/5101/09/08/09, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 6 i art. 88a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na 8.500 złotych.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz zauważył, że Wojewoda Małopolski wydając postanowienie z dnia 28 września 2009 r., znak: WI.III.MN.7119-2-50-09, był związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 34/09.
Wskazał, że badając zachowanie przez Prezydenta Miasta Krakowa terminu 65 dni przy wydaniu decyzji z dnia 6 czerwca 2007 r., nr 1336/07, Wojewoda Małopolski, zgodnie ze wskazaniami ww. wyroku prawidłowo odliczył od trwania całego postępowania okres od dnia wysłania wezwania z art. 64 § 2 k.p.a., do dnia uzupełnienia braków (13 dni). Takie bowiem wskazówki wynikają z wyroku WSA, w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, że: "W przedmiotowej sprawie organ słusznie odliczył 13 dni związanych z tymi brakami od dnia wezwania przez organ (14.03.2007r.) do dnia uzupełnienia wniosku (27.03.2007 r.)".
Podniósł, że Wojewoda Małopolski odliczył od trwania całego postępowania jedynie czas związany z usuwaniem nieprawidłowości na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego od dnia 25 maja 2007 r., który zdaniem Wojewody oznaczał datę wysłania postanowienia, do dnia 4 czerwca 2007 r., czyli dnia usunięcia nieprawidłowości (10 dni). Wojewoda uznał bowiem, że czas związany z usuwaniem nieprawidłowości powinien być liczony od dnia wysyłki postanowienia w tej sprawie.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odliczeniu powinien podlegać jednakże czas od dnia wydania postanowienia, czyli od dnia 23 maja 2009 r. Organ powołał się przy tym na wytyczne zawarte we wskazanym wyroku z dnia 5 maja 2009 r., "Dlatego czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejsze ich uzupełnienie), stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę".
W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że od okresu trwania całego postępowania, czyli 107 dni, należało odjąć 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy -Prawo budowlane, 13 dni wynikających z wezwania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., oraz 12 dni (a nie 10 jak przyjął Wojewoda) związanych z wydaniem postanowienia z art. 35 ust. 3 od dnia 23 maja 2007 r., do dnia 4 czerwca 2007 r. W przedmiotowej sprawie doszło więc do 17 dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, co daje w rezultacie karę pieniężną w wysokości 8.500 złotych.
Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta Krakowa.
Wnosząc o jego uchylenie, zarzucił mu naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie przy obliczeniu terminu przewidzianego do wydania decyzji pozwolenia na budowę, nie uwzględnił odliczenia okresu pomiędzy dniem złożenia niekompletnego pod względem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę, a dniem wydania wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, zaś jako podstawę do odliczenia przyjął jedynie okres pomiędzy datą wysłania wezwania do usunięcia braków, tj. dniem 14 marca 2007 r. a dniem uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. dniem 27 marca 2007 r., czyli 13 dni.
Skarżący podkreślił, że kompletny pod względem formalnym wniosek strona złożyła w dniu 27 marca 2007 r., po jego uzupełnieniu zgodnie z wezwaniem wydanym w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., tak więc ta data wbrew ustaleniom poczynionym przez Wojewodę Małopolskiego w zaskarżonym postanowieniu stanowi początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6.
Na poparcie swojej argumentacji Prezydent Miasta Krakowa przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 260/05, w którym stwierdzono, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. wskazuje, że przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nie uzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest rozstrzygnięcie wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Podniósł, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., przesądził, że organy prawidłowo ustaliły początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem ustawa właśnie od tej daty nakazuje liczyć bieg terminu do wydania decyzji - "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji". Wskazał, że organ słusznie odliczył 13 dni związanych z wezwaniem inwestora do usunięcia braków wniosku, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. (14.03.2007 r.), do dnia uzupełnienie wniosku (27.03.2007r.). Jako wadliwe prawnie ocenił twierdzenia skarżącego, że bieg terminu 65 dni rozpoczyna się od daty, gdy inwestor złoży kompletny wniosek. Podniósł, że w jego ocenie, postępowanie zostaje wszczęte, gdy inwestor złoży wniosek, bez względu na jego ewentualne braki, dzień doręczenia żądania organowi administracji jest zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie.
Skoro w niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 19 lutego 2007 r. to w tym dniu rozpoczął bieg termin 65 dniowy na wydanie decyzji - określony w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w przedmiotowej sprawie odliczeniu mógł ponadto podlegać (ponad to co już organ odliczył) czas związany z wydaniem postanowienia z dnia 23 maja 2007 r. wzywającego do usunięcia braków w dokumentacji projektowej. Sąd zauważył, że z brzmienia art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego można wywieść, że do terminu 65 dniowego o którym jest mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki merytoryczne wniosku a rzadziej braki formalne, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. Dlatego czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi "okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki", który należy odliczyć od ustawowego terminu na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Zdaniem Sądu, organ ponownie rozpatrując sprawę, zastosował się do wytycznych wskazanych w wyżej powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2009 r., a wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.
Prawidłowo organ ustalił początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz odliczył od trwania całego postępowania okres od dnia wysłania wezwania z art. 64 § 2 k.p.a., do dnia uzupełnienia braków (13 dni). Takie bowiem wskazówki wynikają z wyroku Sądu.
Zasadnie organ również odliczył czas od dnia wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, czyli od dnia 23 maja 2009 r. do dnia 4 czerwca 2007 r., w którym to dniu uzupełnione zostały braki wniosku o pozwolenie na budowę. Powyższe także ma swoje oparcie we wskazanym wyroku Sądu z dnia 5 maja 2009 r. Sąd bowiem wskazał, że "czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejsze ich uzupełnienie), stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę".
Reasumując Sąd stwierdził, że od okresu trwania całego postępowania, czyli 107 dni, należało odjąć 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, 13 dni wynikających z wezwania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., oraz 12 dni związanych z wydaniem postanowienia z art. 35 ust. 3 od dnia 23 maja 2007 r., do dnia 4 czerwca 2007 r. W przedmiotowej sprawie doszło więc do 17 dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, co daje w rezultacie karę pieniężną w wysokości 8.500 złotych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta Krakowa zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. art. 35 ust. 6 ustawy prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że początek obliczania biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 obliczać należy od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, nawet gdy wniosek ten jest niekompletny.
Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozważenie przedstawienia składowi powiększonemu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego wątpliwości interpretacyjne – czego wyrazem są dwie odmienne linie orzecznicze Sadów administracyjnych – dotyczącego sposobu liczenia terminu 65 dni przewidzianego do wydania decyzji pozwolenia na budowę, w przypadku wpływu niekompletnego wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie opierała się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego – tj. art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że początek obliczania biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 obliczać należy od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, nawet gdy wniosek ten jest niekompletny. Tymczasem zarówno organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badający legalność wydanych decyzji związane były wykładnią tegoż przepisu jaką poczynił w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 34/09. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Wskazanym wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji przedstawiając jednocześnie ocenę prawną zgodnie z którą 65 dniowy termin na wydanie decyzji określony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane rozpoczyna bieg od daty gdy inwestor złoży wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. W wyroku tym wskazano również, że organy prawidłowo ustaliły początek biegu ww. terminu. Na mocy wskazanego powyżej art. 153 p.p.s.a. wykładnia prawa jaką przedstawił Sąd wiązała w tej samej sprawie zarówno organy administracji publicznej których działanie było przedmiotem zaskarżenia jak i sąd rozpoznający środek odwoławczy od orzeczeń organów wydanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając kontrolowany wyrok z dnia 5 maja 2010 r. związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym orzeczeniu sądu wydanym w tej sprawie.
Tym samym zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nie zasługiwał na uwzględnienie. W realiach niniejszej sprawy tak postawiony zarzut mógł stanowić podstawę skargi kasacyjnej wyłącznie w ramach kontroli instancyjnej wyroku Sądu z 5 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 34/09, do której w niniejszej sprawie nie doszło.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.