Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2118/18

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 lutego 2018 r. sygn. II SA/Kr 1554/17 oddalił skargę A. P. (dalej skarżąca) na uchwałę nr XXXIII/244/2017 Rady Gminy Babice z 17 maja 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Podzamcze" w Babicach (dalej plan miejscowy).

Sąd I instancji uznał, że badany plan miejscowy w zakresie wynikającym z interesu prawnego skarżącej, nie narusza przepisów prawa czy nadużywa władztwa planistycznego Gminy Babice w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

1. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
2. 1) art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa), poprzez dokonanie ustalenia i przedstawienia stanu faktycznego sprawy w sposób nieuprawniony i błędny, polegający na przyjęciu, że: działka oznaczona numerem geodezyjnym [...] stanowiąca własność skarżącej, leży na południowym stoku "wzniesienia L.", znajdujące się w akiach sprawy "opracowanie ekofizjograficzne" zostało wykonane w październiku 2014r., a więc przed rozpoczęciem prac nad planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Podzamcze" w Babicach, działka [...] jest niezabudowana i w wyniku tego, oparcie wyroku oddalającego skargę na własnych ustaleniach Sądu I instancji nie mających odzwierciedlenia w aktach sprawy;
3. 2) art. 3 § 1 w zw. z art 151 Ppsa w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej upzp), poprzez oddalenie skargi w wyniku nienależytego wykonania obowiązku kontroli i niestwierdzenia nieważności planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Podzamcze" w Babicach pomimo jego niezgodności z postanowieniami studium;
4. 3) art. 134 § 1 Ppsa poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów przez Sąd I instancji w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że granice sprawy wyznaczone zostały wyłącznie zarzutami sformułowanymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa;
5. 4) art. 151 Ppsa w zw. z art 28 ust. 1 upzp polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy wykazane uchybienia w zakresie naruszenia zasad jak i trybu sporządzania planu miejscowego w rejonie "Podzamcze" w Babicach uzasadniają stwierdzenie jego nieważności.

Ponadto zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. 5) art. 21 ust 1, art. 31 ust. 3 i art 64. ust 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji w zw. z art 6 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 140 Kc, poprzez ich błędną wykładnię skutkującym błędnym uznaniem, że sposób zagospodarowania w zaskarżonym planie terenów oznaczonym symbolem ZP (ogólnodostępna zieleń urządzona niska), na części nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] nie stanowi przekroczenia uprawnień planistycznych gminy pomimo że nastąpiło wprost naruszenie interesu prawnego skarżącej w zakresie takiego przeznaczenia tej części nieruchomości mające charakter nieuzasadnionego, nieproporcjonalnego i nadmiernego ograniczenia prawa własności;
2. 6) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.2017 poz.1875) przez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że skarżąca nie jest uprawniona do skutecznego podnoszenia w skardze do sądu administracyjnego zarzutów innych niż te, które zostały uprzednio podniesione w złożonym przez nią wezwaniu skierowanym do Rady Gminy Babice, do usunięcia naruszenia prawa w sytuacji gdy powyższy przepis takich ograniczeń nie stawia;
3. 7) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art.15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp przez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Podzamcze" w Babicach nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Babice (dalej Studium), podczas gdy przeznaczenie terenu pod zieleń ogólnodostępną urządzoną niską mogło nastąpić w planie zagospodarowania przestrzennego jedynie po wcześniejszej zmianie studium;
4. 8) § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U.2002.155.1298) w zw. z § 10 ust 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na opracowaniu ekofizjograficznym wykonanym w lipcu 2015 roku i aktualizowanym w lutym 2016 roku, pomimo że przepis ten jednoznacznie wymaga aby opracowanie takie wykonane zostało przed podjęciem prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
5. 9) art. 20 ust. 1 w zw. z art 28 ust 1 upzp przez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że informacja zawarta w części wstępnej planu miejscowego o tym, że Rada Gminy Babice stwierdziła że przedłożony projekt planu nie narusza ustaleń studium spełnia wymagania stawiane w tym przepisie;
6. 10) art. 28 ust 1 w zw. z art. 15 ust. 1 upzp w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017r. poz.1289), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy nakaz odprowadzania ścieków, wyłącznie do szczelnych zbiorników bezodpływowych przyjęty w § 15 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego jest sprzeczny z przepisami odrębnymi a więc stanowi naruszenie zasad sporządzania planu.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych.

1. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Babice wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

1. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

1. 4.3. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji co do zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium. W tym kontekście kluczowe znaczenia ma ta okoliczność, że zgodność planu ze studium musi być odczytywana całościowo uwzględniając tak część tekstową studium, jak i jego część graficzną. Wprawdzie w załączniku graficznym do studium nieruchomość skarżącej jest wskazana jako teren UT1 – teren ofertowy dla realizacji przedsięwzięć związanych z obsługą turystyczną. Jednakże studium dopuściło zmiany przeznaczenia gruntów, z tym wszakże warunkiem, że musi to być poprzedzone sporządzeniem studium krajobrazowego. Przed uchwaleniem planu taki dokument tj. "Analiza krajobrazowa dla obszaru w rejonie zamku L. w W." została sporządzona. W analizie działkę skarżącej wskazano jako teren płaszczyzny ekspozycji do zachowania, dlatego przeznaczenie w planie miejscowym części działki jako terenu ZP- tj. teren ogólnodostępnej zieleni urządzonej niskiej należy uznać za zgodne z ustaleniami studium. Tym samym zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp jest niezasadny.

1. 4.4. W konsekwencji zawarte w preambule planu miejscowego stwierdzenie o jego zgodności ze studium było po pierwsze prawidłowe w sensie materialnym, a ponadto nie stanowi naruszenia art. 20 ust. 1 upzp zawarcie tego sformułowania we wstępnej części uchwały. Zawarta w tym zakresie ocena prawna w zaskarżonym wyroku nie narusza art. 20 ust. 1 w zw. z art 28 ust 1 upzp.

1. 4.5. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut nr 5 dotyczący przekroczenia uprawnień planistycznych przy określeniu sposobu zagospodarowania terenów oznaczonym symbolem ZP (ogólnodostępna zieleń urządzona niska), na części nieruchomości skarżącej. Podstawowym czynnikiem determinującym korzystanie z władztwa planistycznego jest dążenie do wyważenia wartości interesu publicznego, wyrażającego się w takim zarządzaniu przestrzenią, aby zapewnić jej optymalne wykorzystanie, oraz interesu indywidualnego, wyrażającego się w ochronie własności, stanowiącej materialny fundament wolności jednostki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przypadku proporcje te zostały wyważone prawidłowo. Z treści prawia własności nie wynika bowiem prawnie chroniona ekspektatywa możliwości zabudowy każdej prywatnej nieruchomości w 100%. Ustalając status planistyczny nieruchomości trzeba bowiem uwzględniać również inne wartości m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 1 pkt 2 upzp). Zachowanie obszaru ekspozycji krajobrazowej przyległego do drogi nr 780 uzasadniało wprowadzenie pewnych ograniczeń w możliwościach zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Dodatkowo ustalając linie zabudowy organ planistyczny uwzględnił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę działki skarżącej w zakresie lokalizacji planowanych budynków na działce, jak wyznaczonych w niej linii zabudowy. Tym samy nie może być mowy o naruszeniu art. 21 ust 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji w zw. z art 6 ust. 1 i 2 w zw. z art 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 140 Kc.

1. 4.6. Nie zasługuje również na uwzględnieniu zarzut naruszenia § 3 pkt 1 Rozporządzenia w sprawie opracowań ekofizjograficznych w zw. z § 10 ust 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika to jednoznacznie z dokumentacji planistycznej opracowanie ekofizjograficzne powstało w październiku 2014 r., podczas gdy do opracowania projektu planu przystąpiono w listopadzie/grudniu 2014r. Wobec tego opracowanie sporządzono przed podjęciem prac nad projektem.

1. 4.7. Wprawdzie Sąd I Instancji błędnie wskazał, że skarżąca nie jest uprawniona do skutecznego podnoszenia w skardze do sądu administracyjnego zarzutów innych niż te, które zostały uprzednio podniesione w złożonym przez nią wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Jednak to błędne stanowisko Sądu I instancji nie miało żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Kwestie podnoszone w tych zarzutach, rozpatrywane w granicach interesu prawnego skarżącej, w żaden sposób nie mogły skutkować stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własności skarżącej. W żaden sposób nie wykazano w skardze kasacyjnej w jaki sposób ustalenia zawarte w § 15 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego wpływają na wykonywanie prawa własności przez skarżącą dysponującą ostatecznym pozwoleniem na budowę i naruszają jej interes prawny. W tych okolicznościach sprawy zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach należy uznać za nieusprawiedliwiony.

1. 4.8. W świetle powyższego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania nie miały jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania. Po pierwsze w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wzorcowy dokonało oceny istotnych dla niniejszej sprawy zarzutów. Kwestia użycia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku określenia, że nieruchomość leży na południowym stoku wzniesienia nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności planu miejscowego, ponieważ topograficzne położenie nieruchomości skarżącej względem wzniesienia L. jest oczywiste i nie było sporne. Również w kontekście podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczących przeznaczenia części działki pod zieleń, to czy nieruchomość była zabudowana czy też nie w dacie uchwalenia planu jest prawnie irrelewantne. W żadnym razie Sąd I instancji nie naruszył art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 Ppsa.

Należy podkreślić, że Sąd I instancji rozpatrzył istotę sprawy w kontekście art. 28 ust. 1 upzp, a jak zostało to już wskazane, pominięcie części zarzutów nie miało wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. Dlatego też nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

4.9. Reasumując wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art 151 Ppsa w zw. z art. 20 ust. 1 upzp oraz art. 151 Ppsa w zw. z art 28 ust. 1 upzp.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.