Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 634/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 roku utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] lutego 2008 r. umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania kuchni na pomieszczenie higieniczno-sanitarne, pomieszczenia pokoju na kuchnię w lokalu mieszkalnym nr [..] budynku mieszkalnego położonego przy ulicy T. w D., na działce nr [...] oraz wykonania instalacji kanalizacyjnej i podestu drewnianego na klatce schodowej na poziomie I piętra przedmiotowego budynku.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2006 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził wykonanie zawartego w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. obowiązku dostarczenia dokumentów.
Na skutek wniesionego przez L. R. i R. R. odwołania, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, decyzją z dnia [...] maja 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził wykonanie przez A. F. obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2003 r. Organ odwoławczy podkreślił, że uchylenie decyzji organu I instancji spowodowaną zostało wyłącznie nieprawidłowo sformułowana sentencją.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli L. R. i R. R. Podnieśli oni, że w momencie wydawania decyzji brak było: zgody wszystkich współwłaścicieli budynku na wykonanie przedmiotowych robót, opinii oraz stosownych uzgodnień dokumentacji budowlanej. Podkreślili iż sporządzona dokumentacja nie odpowiada wymogom określonym w przepisach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane.
Wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2006 r., a także decyzję organu z dnia [...] grudnia 2003 r. W wyroku tym Sąd I instancji stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu 4 grudnia 2003 r. nie mógł stanowić podstawy do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji. Przepis ten pozwalał jedynie na nakazanie wykonania konkretnych czynności faktycznych, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli L. R. i R. R. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzone w toku postępowania pierwszoinstancyjnego dokumenty wskazują, iż wprawdzie przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przez A. F. w warunkach samowoli budowlanej, jednak nie naruszają one żadnych obowiązujących norm materialnoprawnych. Brak jest zatem podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli L. R. i R. R. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa budowlanego, bez wskazania konkretnych przepisów. Dodatkowo, na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucił im naruszenie art. 35, art. 36, art. 10 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że w celu likwidacji samowoli stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd uznał, że postępowanie legalizacyjne powinno być kontynuowane. Podkreślił, że w niniejszej sprawie istotne dla rozstrzygnięcia jest to, że treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane uległa zmianie od dnia 31 maja 2004 r. w związku z nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zmiana treści tego przepisu oznacza, iż organ może nakazać inwestorowi wykonanie określonych czynności i robót budowlanych. Przez "określone czynności", o których mowa w cytowanym przepisie można rozumieć również przedłożenie przez inwestora dokumentacji bądź inwentaryzacji wykonanych robót.
Mogą być one pomocne w ocenie, czy roboty te można zaakceptować pod względem ich zgodności z prawem bądź w określeniu robót budowlanych bądź innych jeszcze czynności, dzięki którym można byłoby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, co jest warunkiem ich zalegalizowania.
Od powyższego wyroku Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie złożył skargę kasacyjną domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przypadkach nałożenia na stronę obowiązku dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, organ wyłącza dalszą możliwość rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy na podstawie tego przepisu. Ponadto organ podkreślił, że w sytuacji uznania, iż wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym, postępowanie powinno zostać umorzone, gdyż art. 51 ust.1 pkt 2 cytowanej ustawy nie daje materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 184 § 2 p.p.s.a., zatem rozpoznanie niniejszej sprawy ograniczać się będzie do zbadania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie o wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawę kasacyjną, tj. naruszenie przepisów prawa materialnego. Jedynym bowiem zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, spowodowany błędną jego wykładnią. Zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku z następujących przyczyn:
- 1. Przede wszystkim podkreślić należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wskazany wyżej przepis pozwala organom administracji na wydanie decyzji o umorzeniu prowadzonego postępowania jedynie w sytuacji gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Badając zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zobowiązany był wyłącznie kontrolować, czy w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie wymienionego wyżej przepisu czy też należało sprawę rozstrzygnąć merytorycznie. Postępowanie administracyjne staje się bowiem bezprzedmiotowe jedynie wówczas gdy przestaje istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis. Ewentualny brak podstaw do uwzględnienia żądania zawartego we wniosku o umorzenie postępowania stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej i nie uzasadnia umorzenia postępowania.
Tak więc w sytuacji gdy istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, umorzenie przez organ administracji postępowania winno spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do umorzenia postępowania.
W skardze kasacyjnej brak jest jednakże zarzutu naruszenia przez Sąd art. 105 § 1 k.p.a. co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do powyższej kwestii. Już tylko z tej przyczyny skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
2. Odnosząc się natomiast do jedynego zarzutu skargi kasacyjnej jakim jest zarzut naruszenia art. 151 ust. 1 pkt 2 – Prawo budowlane, sprowadzający się do błędnej wykładni tego przepisu, przede wszystkim przypomnieć należy, że błędna wykładnia przepisu oznacza niewłaściwe odczytanie przez Sąd jego treści. Nieodzownym zatem elementem uzasadnienia tego zarzutu winno być wyjaśnienie jak należy rozumieć dany przepis i wskazanie na czym polega jego błędna wykładnia dokonana przez Sąd. Z uzasadnienia wyroku a także petitum skargi kasacyjnej wynika, że skarżący nie tyle kwestionuje interpretację tego przepisu ile jego zastosowanie w brzmieniu obowiązującym po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane.
Wskazany wyżej przepis przewidywał możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności a po nowelizacji także "robót budowlanych" w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nie mógł on zostać naruszony ponieważ kontrolowana przez Sąd decyzja nie zawierała merytorycznego rozstrzygnięcia wobec czego nie zachodziła potrzeba stosowania tego przepisu i przeprowadzania jego wykładni.
Już tylko ubocznie należy zauważyć, że wniosek L. R. z dnia 10 października 2003 r. wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych przez A. F. robót budowlanych. Żądanie skontrolowania zgodności z prawem wykonanych robót jest w dalszym ciągu podtrzymywane. Istnieje też stan faktyczny, który podlega uregulowaniu w oparciu o stosowny przepis. W takiej sytuacji organy administracyjne zobowiązane były przeprowadzić postępowanie administracyjne, ustalić stan faktyczny i prawny sprawy i wydać stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne.
Umarzając postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. organy nie wykazały, iż stało się ono bezprzedmiotowe, ograniczając się do gołosłownego stwierdzenia, że inwestor samowolnie wykonując określone roboty budowlane nie naruszył przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji brak jest ustaleń faktycznych i prawnych a także jakichkolwiek rozważań, w tym odniesienia się do podnoszonych przez wnioskodawczynię zarzutów. W takiej sytuacji odstąpienie od rozpoznania sprawy i umorzenie postępowania niewątpliwie stanowiło naruszenie art. 105 § 1 k.p.a.
Z wymienionych wyżej przyczyn skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, wobec czego na zasadzie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.