Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 249/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego S. – N. w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 9 stycznia 2006 r. nr... w przedmiocie nadania Statutu Teatrowi L. "P." w S., oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. Prokurator Rejonowy S. – N. wniósł skargę na w/w uchwałę, której tekst jednolity został uchwalony uchwałą Nr... Rady Miasta S. z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie nadania Statutu Teatrowi L. "P." w S. Zarzucił istotne naruszenie prawa polegające na obrazie:
- 1) art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2005 r. Nr 131, poz. 1091 ze zm.) dalej w uzasadnieniu "u.p.d.k." przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i zawarcie w § 6 ust. 4 Statutu zasad odwołania dyrektora naczelnego, podczas gdy art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. upoważnia Radę Miasta wyłącznie do sposobu powołania dyrektora, zaś art. 15 ust. 1 u.p.d.k. co do sposobu odwołania dyrektora odsyła do trybu jego powołania,
- 2) art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 13 ust. 2 u.p.d.k. przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 11 Statutu sposobu likwidacji Teatru,
- 3) art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. przez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i ujęcie w treści § 5 ust. 3 uchwały w sposób niewystarczający postanowień przewidujących możliwości prowadzenia przez Teatr działalności innej niż kulturalna,
- 4) art. 7, art. 94 Konstytucji RP w związku z § 137 i związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej w uzasadnieniu rozporządzenie z 20 czerwca 2002 r.) przez powtórzenie w § 7 ust. 4 Statutu treści art. 13 ust. 3 u.p.d.k.
Na tych podstawach wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały stanowił art. 13 ust. 1 u.p.d.k., w myśl którego instytucje kultury działają na podstawie aktu o
Sygn. akt II OSK 2120/19 ich utworzeniu oraz Statutu nadanego przez organizatora. Artykuł 13 ust. 2 u.p.d.k. wyznacza zakres materii regulowanej Statutem. Sąd zgodził się ze skarżącym, że treść Statutu musi odpowiadać delegacji ustawowej i regulować wszystkie wymienione w niej kwestie, a także pozostawać w zgodzie z zasadami techniki prawodawczej. Oceniając na tej podstawie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd nie podzielił zarzutów skargi.
W zakresie pierwszego postawionego zarzutu Sąd uznał, że jest chybiony. W § 6 ust. 4 Statutu postanowiono, że dyrektora naczelnego powołuje i odwołuje Prezydent Miasta w trybie przewidzianym w u.p.d.k. oraz rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 19 października 2004 r. w sprawie ustalenia listy samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu oraz w których odwołanie dyrektora następuje po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (Dz.U. Nr 242, poz. 2422).
Sąd wskazał, co powinno być uwzględnione przy ocenie zgodności z prawem Statutu. Podkreślił znaczenie regulacji art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. zgodnie z którym do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Do tych jednostek zalicza się instytucje kultury, tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 15 u.p.d.k. stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięgnięcie opinii w/w nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art.
16. Organizatorem Teatru L. "P." w S. jest Gmina Miasta S., która reprezentuje Prezydent jako organ wykonawczy w/w jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisów art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 15 u.p.d.k. wynikają wprost uprawnienia Prezydenta do odwołania dyrektora samorządowej instytucji kultury. Dlatego Sąd nie podzielił zarzutu skargi jakoby to Statut przyznał kompetencje do odwołania dyrektora naczelnego Prezydentowi Miasta. Uregulowanie w § 6 ust. 4 Statutu nie kreuje nowych kompetencji, lecz wyłącznie uwzględnia kompetencje wynikające z przepisów ustawy. Sąd rozważając zakres delegacji ustawowej wskazał, że z powołaniem organów zarządzających i doradczych nierozerwalne jest związanie uregulowanie trybu odwołania, do którego zastosowanie znajduje art. 15 u.p.d.k. a także art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Norma kompetencyjna w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. nie może
Sygn. akt II OSK 2120/19 być traktowana jako przeszkoda do uregulowania w Statucie kwestii odwołania dyrektora przez wskazanie organu właściwego do dokonania tych czynności, a tym samym podzielenia zarzutu o istotnym naruszeniu art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 13 ust. 2 u.p.d.k.
Oceniając zasadność zarzutu niedopełnienia upoważnienia ustawowego w pkt 3 skargi, Sąd przytoczył treść § 5 ust. 3 Statutu: "Teatr może prowadzić działalność gospodarczą, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Środki uzyskane z działalności gospodarczej mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację działalności statutowej". Sąd nie podzielił tego zarzutu dokonując jego zasadności w oparciu o regulację art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. i zasady stwierdzenia nieważności uchwały. Sposób regulacji w art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. nie daje podstaw, że zapisy Statutu były nie wystarczające, czy też uchybiono upoważnieniu ustawowemu.
Oceniając zgodność regulacji § 11 Statutu sposobu likwidacji Teatru, który stanowi, że likwidacja Teatru może nastąpić na podstawie uchwały Rady Miasta. Sąd powołał art. 9 u.p.d.k. w myśl, którego jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym (ust. 1). Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostki samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (ust. 2). Jednostka samorządu terytorialnego może decydować nie tylko o utworzeniu, ale także o likwidacji, zaś podstawą takich działań jest uchwała rady gminy (miasta). Artykuł art. 13 ust. 2 u.p.d.k. nie wprowadza wymogu regulacji w Statucie sposobu likwidacji. Zapis w Statucie w tym przedmiocie mając charakter informacyjny, a zatem zbędny. Nie stanowi to jednak podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.
Sąd nie uznał też zasadny ostatni zarzut wywiedziony w skardze. Powtórzenie w § 7 ust. 4 Statutu treści art. 13 ust. 3 u.p.d.k. stanowiącego, że organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny, nie doprowadziło do modyfikacji art. 13 ust. 3 u.p.d.k. Zawierając treść informacyjną nie wpływa na czytelność aktu, a tym samym nie ma podstaw do kwalifikacji jako istotnego naruszenia prawa.
Nie uznając zasadności zarzutów naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Prokurator Rejonowy S. – N. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. w związku z art. 87 Konstytucji RP przez błędną
Sygn. akt II OSK 2120/19 wykładnię polegającą na przyjęciu, że wypełnieniem delegacji ustawowej w tym zakresie stanowi ogólne określenie w § 5 ust. 3 Statutu Teatru L. "P." w S., możliwości prowadzenia działalności gospodarczej – zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy wymaga on takiego sformułowania zakresu działalności innej niż kulturalna, aby dał się on jednoznacznie zidentyfikować jako działalność, która nie odbiega całkowicie od celu instytucji kultury, a jednocześnie nie odsyła do przepisów prawa wyższej rangi.
Na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności § 5 ust. 3 Statutu Teatru L. "P." w S. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok w całości. W określeniu podstaw kasacyjnych i żądaniu zastosowania środka wobec zaskarżonej uchwały, ograniczono do żądania stwierdzenia nieważności § 5 ust. 3 Statutu Teatru L. "P." w S. Podstawy skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, wyznaczyły zakres rozpoznania i orzekania w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna w zakresie wywiedzionych podstaw kasacyjnych została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. jest zasadny. Według § 5 w pierwotnym brzmieniu przyjętym w uchwale z dnia 9 stycznia 2006 r. Nr... Rady Miasta S. w sprawie nadania Statutu Teatrowi L. "P." w S. (Dziennik Urzędowy Województwa Z. 2006, Nr 31 poz. 550): "Teatr L. może prowadzić działalność gospodarczą w zakresie działalności handlowej i gastronomicznej, a także wynajmu i dzierżawy własnych składników majątkowych, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Środki uzyskane z działalności gospodarczej przeznaczone są do
Sygn. akt II OSK 2120/19 realizacji działalności statutowej". Po zmianie uchwałą Nr... Rady Miasta S. z dnia 4 czerwca 2012 r. zmieniającą uchwałę w sprawie nadania Statutu Teatrowi L. "P." w S. (Dziennik Urzędowy Województwa Z. 2012, poz. 1536) nadano nowe brzmienie § 5 Statutu dodając ustęp 3: "Teatr L. może prowadzić działalność gospodarczą, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Środki uzyskane z działalności gospodarczej mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację działalności statutowej". Takie brzmienie zostało utrzymane w ogłoszeniu tekstu jednolitego Statutu w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. 2013, poz. 1668. Uchwałą Nr XI/352/19 Rady Miasta S. z dnia 20 października 2019 r. zmieniające uchwałę w sprawie nadania Statutu Teatrowi L. "P." w S. (Dziennik Urzędowy Województwa Z. 2019, poz. 6099) nadano nowe brzmienie § 5 ust. 3 Statutu wyznaczając zakres prowadzenia działalności dodatkowej.
Koncepcja określenia zakresu przedmiotowego prowadzenia działalności innej niż kulturalna przez szczegółowe uregulowanie została w § 5 ust. 3 Statutu wprowadzona. Brzmienie nadane § 5 ust. 3 Statutu uchwałą z dnia 4 czerwca 2012 r. narusza prawo. Sąd dokonując oceny na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k., nie zważył, że wprawdzie inna działalność niż kulturalna, nie powinna być wyczerpująco uregulowana, ale sformułowanie w treści Statutu powinno nie pozostawiać wątpliwości, że zakres tej działalności nie będzie całkowicie odbiegał od celu dla którego instytucja ta została powołana. Skład orzekający podzielił stanowisko przyjęte w wyroku NSA z dnia 2 marca 2017 r., II OSK 2864/16, że odmienna interpretacja art. 13 ust. 2 pkt 2 u.p.d.k. otwiera możliwość prowadzenia podwójnej działalności – jednej wynikającej ze Statutu i drugiej, ustalonej autonomicznie przez instytucję na podstawie "odrębnych przepisów".
Przyjmując takie brzmienie § 5 ust. 3 Statutu w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 4 czerwca 2012 r. Nr... Rada Miasta S. nie wypełniła upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisu prawa, gdyż nieuprawnione jest zastosowanie określenia działalności innej niż ta, do której została powołana instytucja, w sposób nieokreślony i pozostawiający całkowitą swobodę interpretacyjną.
W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 147 § 1 i art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na § 5 ust. 3 Statutu Teatru L. "P." w S. w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 4 czerwca 2012 r. zmieniającą uchwałę w sprawie nadania Statutu Teatrowi L. "P." i orzekł o stwierdzeniu jego nieważności.