Uzasadnienie
II OSK 2121 / 11
Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez T. K. decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stanu prawnego wykonanych przez K. K. robót związanych z adaptacją budynku kina, zlokalizowanego w S. przy ul. [...], pod działalność gastronomiczną "[...]". Roboty te zostały przeprowadzone w oparciu o zgłoszenie inwestora dokonane w Starostwie Powiatowym Lipsko w dniu 17 kwietnia 2007 r. Adaptacja polegała m.in. na zabudowie sali widowiskowej stropem, wykonaniu nowych otworów okiennych oraz wykonaniu tarasu z zadaszeniem w miejscu stropodachu.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. organ nakazał inwestorowi wstrzymanie użytkowania ww. lokalu oraz nakazał wykonanie określonych czynności celem ich legalizacji. Z uwagi na wykonanie powyższego zobowiązania, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. organ ustalił opłatę legalizacyjną. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., z uwagi na to, iż w ocenie organu sprawę należy rozpatrywać w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) ze względu na samowolne wykonanie, na podstawie zgłoszenia, robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę.
Kolejnym postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. organ I instancji wstrzymał K. K. prowadzenie robót budowlanych oraz nakazał przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej wykonanego stropu.
Uznając, że przedłożone przez inwestora dokumenty stanowią wykonanie obowiązku nałożonego powyższym postanowieniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Ich wykonanie zostało potwierdzone oględzinami przeprowadzonymi w dniu 28 sierpnia 2008 r., a następnie stwierdzone decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2008 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. organ I instancji ponownie stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał ją w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 247/09) oddalił skargę na tę ostatnią decyzję.
Z uwagi na zawartą w piśmie inwestora z dnia 2 września 2008 r. informację, iż w chwili obecnej nie zamierza on powrócić do działalności gastronomicznej i rezygnuje z uruchomienia działalności baru, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008 r. umorzył przedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnej zmiany przeznaczenia obiektu sali kinowej na lokal gastronomiczny. Decyzja ta została następnie uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2008 r. z uwagi na konieczność zakończenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórnie umorzył prowadzone postępowanie, które to rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Obie ww. decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 246/09 z uwagi na niewzięcie pod uwagę tego, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek T. K. i M. W., w którym zawarły one żądanie likwidacji samowoli w zakresie sposobu użytkowania i organ obowiązany był, zdaniem Sądu, rozpoznać sprawę merytorycznie to jest poprzez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej.
Rozpoznając sprawę kolejny raz, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. na mocy art. 83 ust. 1 w związku z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w S. jako budynku kina.
W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, iż nie znalazł podstaw do wydania nakazu rozbiórki wykonanych prac budowlanych i przywrócenia funkcji kina. Inwestor wykonał wszystkie nałożone na niego obowiązki legalizujące wykonane roboty, co zostało prawomocnie stwierdzone. Złożył on także pisemne oświadczenie o rezygnacji z prowadzenia działalności gastronomicznej. Niepodjęcie działalności gastronomicznej jest podstawą do nie uznania samowolnej zmiany sposobu użytkowania, gdyż po legalizacji robót budowlanych w tej części budynku nie jest prowadzona żadna działalność.
Na skutek odwołań złożonych przez M. W. i T. K., decyzją z dnia [...] września 2010 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji oraz podkreślił, że roboty budowlane, które były wykonywane w celu adaptacji budynku na cele gastronomiczne zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, co potwierdził wyrok Sądu z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 247/09.
Skargę na powyższą decyzję złożyły M. W. i T. K., zarzucając organom naruszenie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, bowiem podstawę orzekania winien stanowić w sprawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie skarżące stwierdziły, iż inwestor chce ponownie uruchomić prowadzoną działalność.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Skarga M. W. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2011 r.
Rozpoznając natomiast skargę T. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji naruszają przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji wskazał na zapadły uprzednio w sprawie wyrok z dnia 2 grudnia 2009 r. (sygn. akt. VIII SA/Wa 246/09), w którym wskazano między innymi, że oparcie decyzji jedynie na podstawie oświadczenia jednej ze stron postępowania bez dogłębnej analizy sytuacji faktycznej narusza przepis art. 7 K.p.a. Ponadto Sąd zauważył, iż ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że inwestor wcale nie porzucił zamiaru uruchomienia w przedmiotowym budynku baru. Na podstawie protokołów kontroli należy uznać, że przebudowa sali kinowej na potrzeby baru gastronomicznego została wykonana, obiekt jest umeblowany i gotowy do rozpoczęcia działalności. Poza tym organ I instancji nie zauważył, że w przedmiotowym obiekcie prowadzona jest działalność gospodarcza, polegająca na prowadzeniu sklepu. Na te okoliczności wskazywały T. K. i M. W. w swoich pismach, zarzucając samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu, ale ta okoliczność została przez organ I instancji zupełnie pominięta.
Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy nadzoru budowlanego, wydając w przedmiotowej sprawie decyzje, pomimo związania oceną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku z dnia 2 grudnia 2009 r., nie poczyniły żadnych ustaleń, które przyczyniłyby się do wszechstronnego wyjaśnienia rozpoznawanej sprawy. Z uzasadnień wydanych decyzji wynika jedynie, iż właściciel przedmiotowego budynku K. K. wykonał wszystkie nakazane obowiązki legalizujące wykonane roboty, jak i złożył pisemne oświadczenie o rezygnacji z prowadzenia działalności gastronomicznej. Powyższe stało się podstawą do uznania, iż brak jest podstawy do wydania nakazu rozbiórki wykonanych prac budowlanych i przywrócenia funkcji kina.
Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, iż K. K. oświadczył jedynie, iż na chwilę obecną nie zamierza powrócić do działalności gastronomicznej i rezygnuje na tę chwilę z uruchomienia działalności baru (pismo z dnia 2 września 2008 r.). Tymczasem w tych samych aktach znajduje się decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2009 r., ustalająca na wniosek K. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania części budynku (piętro) położonego na działce nr ewid. [...] na prowadzenie działalności gastronomicznej (bar). Z powyższego wynika, zatem, iż w dniu wydania zaskarżonych rozstrzygnięć (zarówno z [...] sierpnia 2010 r., jak i [...] września 2010 r.) organ miał wiedzę, iż wbrew złożonemu w dniu 2 września 2008 r. oświadczeniu, K. K. podjął działania zmierzające do ponownego rozpoczęcia prowadzenia działalności gastronomicznej w przedmiotowym budynku.
Okoliczność ta winna być wzięta pod uwagę przez organy orzekające, co nie miało miejsca. Stanowi to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Także wydane w toku prowadzonego postępowania rozstrzygnięcia świadczą o tym, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu sali kinowej na lokal gastronomiczny, gdyż inwestor dokonał jej przed dokonaniem zgłoszenia właściwemu organowi stosownie do art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Konsekwencją powyższego było wydanie postanowienia o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego obiektu. Jak zauważył Sąd, postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, które zostało wszczęte na wniosek T. K. i M. W. nie zostało jeszcze zakończone, a wykonanie przez właściciela K. K. wszystkich nakazanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązków legalizujących wykonane roboty nie kończy postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania.
Nadto, jak zwrócono uwagę w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 246/09, organy nie zauważyły, że w przedmiotowym obiekcie prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu sklepu. Powyższa okoliczność wymaga, aby organy dokonały w tym zakresie stosownych wyjaśnień, mając na uwadze także treść zaświadczenia z Urzędu Gminy w S. z dnia 3 września 2010 r., gdyż w przypadku dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego).
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż rozpoznając ponownie sprawę, organ winien rozważyć wskazane wyżej okoliczności, w tym zastosować się także do wskazań zawartych w wyroku z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 246/09 i przeprowadzić postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a wydane rozstrzygnięcie winien uzasadnić zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.
Konkludując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu I i II instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- - na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:
- 1. naruszenie przepisu art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
- 2. naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu zbierania dowodów nie przyczyniających się do wyjaśnienia sprawy,
- - na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania.
Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi T. K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu kasacji wskazano, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna okoliczność uzasadniająca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (art. 71 Prawa budowlanego). W szczególności, wobec przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego i wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego w tym trybie nie może być mowy o istnieniu w obrocie prawnym postanowienia o wstrzymaniu użytkowanie obiektu. Prawidłowość tego trybu postępowania została także zaaprobowana przez Sąd i nie ma znaczenia dla sprawy kwestia uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania. W ocenie organu prowadzenie sklepu w przedmiotowym budynku nie ma wpływu na rozstrzygnięcie kwestii przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w odniesieniu do tej części budynku, która dotyczyła robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej podstawy podlegały uwzględnieniu.
I tak, za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zauważyć trzeba, iż w przepisie tym wymieniono elementy formalne, jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego i wszystkie je zawarto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Przechodząc do pozostałych zarzutów kasacji, zauważyć trzeba, iż słusznie Sąd pierwszej instancji wskazywał na swoje oraz organów administracyjnych związanie stanowiskiem zajętym uprzednio w prawomocnym wyroku z dnia 2 grudnia 2009 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 246/09). Okoliczności tej nie kwestionował również organ odwoławczy we wniesionej kasacji. Z powyższego wyroku wynikał obowiązek organu do merytorycznego rozpoznania sprawy wszczętej na skutek pisma (wniosku) T. K. i M. W., w którym zawarto żądanie likwidacji samowoli w zakresie sposobu użytkowania, tj. jak podkreślono w tym wyroku, wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej. Organy administracyjne zastosowały się do tego orzeczenia, wydając decyzję odmawiającą nakazania inwestorowi przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.
Stwierdzić trzeba, iż przepis art. 71a ust.4 Prawa budowlanego może stanowić podstawę wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o ile dyspozycja tej normy zostanie ziszczona. W myśl powyższego przepisu "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części".
W niniejszej sprawie żadna okoliczność wyżej wymieniona nie zachodzi, bowiem w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. organu I instancji stwierdzającą wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i utrzymaną w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., na którą to decyzję wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 247/09) oddalił. Przeprowadzenie powyższego postępowania wywarło wpływ na zakres rozpoznania wniosku strony skarżącej i oceny czynności zrealizowanych przez inwestora.
Tym samym nie może być mowy o istnieniu w obrocie prawnym postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu. W konsekwencji wdrożenia przez organy trybu naprawczego (art. 50- 51 Prawa budowlanego, przy ówczesnym stanie prawnym) z uwagi na wykonanie robót budowlanych wykraczających poza ramy dokonanego zgłoszenia i ostateczne zakończenie tegoż postępowania poprzez wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie nałożonego obowiązku (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), postępowanie w sprawie określenia legalności użytkowania obiektu budowlanego w zakresie tychże robót zostało zakończone. Z tych względów, z uwagi na zakończenie postępowania legalizacyjnego nie można było uwzględnić wniosku skarżącej o wydanie decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, o czym trafnie, w warunkach niniejszej sprawy orzekły organy administracyjne. W konsekwencji, za zasadny uznać należało zarzut kasacji dotyczący naruszenia prawa materialnego t.j. art. art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w omówionym wyżej zakresie.
W związku z powyższym za zasadny uznać również należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia skarżonym wyrokiem art. 77 § 1 w związku z art. 75 § 1 K.p.a. Badanie bowiem, czy inwestor ma zamiar podjęcia i prowadzenia działalności gastronomicznej, z punktu widzenia sposobu zakończenia niniejszego postępowania i uwzględnienia wniosku skarżącej zgodnie z jej żądaniem, pozostawało bez znaczenia. Także prowadzenie przez inwestora sklepu w przedmiotowym obiekcie budowlanym, na co zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji, nie pozwalało jeszcze na zakwestionowanie podjętych w sprawie rozstrzygnięć, gdyż jak wynika z treści kontrolowanej w sprawie decyzji dotyczyła one wyłącznie adaptacji budynku pod działalność gastronomiczną "[...]", a więc swoim przedmiotem decyzja ta nie rozstrzygała o legalności użytkowania sklepu, a jedynie tej części obiektu, w którym znajdował się bar. Słusznie, zatem zwraca uwagę organ odwoławczy we wniesionej kasacji, iż sprawa użytkowania sklepu może być, co najwyżej przedmiotem odrębnego postępowania.
Wskazując na powyższej wykazaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę także podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.). Uwzględniając powyżej zaprezentowaną ocenę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, skargę T. K., należało uznać za pozbawioną uzasadnionych podstaw.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy 203 pkt 1 P.p.s.a.