Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 720/21, oddalił skargę G. N. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z 25 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w G., rejon Skweru [...] oraz ulic [...] i [...], kwestionującą przeznaczenie działki nr [...], której skarżąca jest współwłaścicielką w 1/2 części, na usługi oświaty i wychowania.
Skarżąca w skardze kasacyjnej od tego wyroku podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, naruszenie art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na "takim zastosowaniu przez Sąd tych przepisów (oraz zaaprobowaniu przez Sąd takiego zastosowania tych przepisów przez Organ), które prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności Skarżącej, tj. na ograniczeniu tego prawa w sytuacji w której:
- - działka nr [...] nie jest konieczna do zaspokojenia jakiegokolwiek interesu publicznego, w szczególności zaś w celu zapewnienia obywatelom prawa do nauki lub realizowania celów oświatowych (cele te są zaspokajane nieprzerwanie, od 1960 roku, w sposób wyczerpujący wszelkie potrzeby edukacyjne miejscowej ludności, na działkach zajmowanych faktycznie przez szkołę wraz z infrastrukturą, a znajdujących się w pobliżu działki nr [...]);
- - działka nr [...] nigdy nie była wykorzystywana na cele oświaty lub wychowania – po wybudowaniu szkoły w 1960 r. nigdy nie wykorzystano tej działki na cele związane z edukacją lub oświatą ani nawet nigdy nie ujawniono jakichkolwiek planów jej wykorzystania w taki sposób;
- - inne sąsiadujące ze szkołą tereny (tereny [...] oraz [...]) przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zaś działka [...] (oraz pozostałe działki w północno-zachodniej części terenu [...]), pomimo że bezpośrednio graniczy z terenem [...], została potraktowana w sposób odmienny".
Zdaniem skarżącej, powyższe narusza nakaz wyważenia interesów społecznego z indywidualnym w procesie planistycznym, jako że ograniczeniu interesu indywidualnego skarżącej nie towarzyszy rzeczywiste zaspokojenie jakiegokolwiek interesu społecznego (tym bardziej nie można mówić o zachowaniu zasady praworządności), a także stanowi o zastosowaniu nieuzasadnionych kryteriów zróżnicowania właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] względem właścicieli innych działek sąsiadujących z terenem szkolnym.
Po drugie, naruszenie "załącznika graficznego stanowiącego część uchwały Rady Miasta Gdyni nr [...] z dnia 25.11.2009 r. (ze zm.)" poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że teren [...] jest obszarem naturalnie wydzielonym czterema ulicami: [...] (zachód), [...] (wschód), [...] (północ) oraz [...] (południe), co miałoby uzasadniać zachowanie jednolitych warunków zagospodarowania dla całego tego obszaru, a więc także dla działki nr [...]; zdaniem skarżącej, po pierwsze, w rzeczywistości obszar wydzielony tymi ulicami zawiera w sobie także tereny [...] (zachodnia część obszaru) oraz [...] (wschodnia część obszaru) o warunkach zagospodarowania mieszkaniowo- usługowych, tj. takich, jakie dla swojej działki postuluje skarżąca, po drugie, w sposób naturalny możliwe byłoby włączenie północno-zachodnich działek wchodzących obecnie w teren [...] do terenu [...], z którym działki te bezpośrednio sąsiadują.
W oparciu o tak przedstawione podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi skarżącej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zrzeczono się rozprawy i wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawiono okoliczności dotyczące Szkoły [...] nr [...] oraz sytuacji mieszkaniowej w rejonie tej szkoły, mające świadczyć o potrzebie jej rozbudowy.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że zaskarżony plan miejscowy został uchwalony 25 listopada 2009 r. W związku z tym ocena jego zgodności z prawem powinna uwzględniać stan prawny wówczas obowiązujący, a także wtedy istniejący stan faktyczny. Nie mają więc istotnego znaczenia dla oceny zgodności zaskarżonego planu z prawem podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności odnoszące się do teraźniejszości oraz przewidywań dotyczących kierunków zmian demograficznych G. opartych na aktualnych danych. Istotne znaczenie ma to, czym organy miasta kierowały się przygotowując i uchwalając przeszło dziesięć lat temu zaskarżony plan miejscowy. Jak wynika z ustaleń Sądu pierwszej instancji celem tym było utworzenie rezerwy terenu pod rozbudowę znajdującej się w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej Szkoły [...] nr [...]. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się faktu, że w sąsiedztwie działki stanowiącej współwłasność skarżącej znajduje się wskazana szkoła [...].
Twierdzi się natomiast, że działka ta nie stanowi rezerwy pod rozbudowę szkoły [...], że rozbudowa nigdy nie była planowana oraz że nie jest planowana. Podnosi się, że od 62 lat żadne działania w tym kierunku nie były podejmowane, a nadto wskazuje się na okoliczności demograficzne mające świadczyć o tym, że liczba dzieci w części miasta, w której znajduje się Szkoła [...] nr [...], zmniejszy się.
W ocenie NSA podniesione w skardze kasacyjnej okoliczności nie podważają zasadności przeznaczenia w 2009 r. działki stanowiącej współwłasność skarżącej na cele oświatowe z uwagi na istniejącą w sąsiedztwie szkołę [...]. Nie ulega wątpliwości, że ewentualna rozbudowa szkoły [...] jest potrzebą interesu publicznego, którą stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) należało uwzględnić w planowaniu przestrzennym. W ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że teren położony w sąsiedztwie istniejącej już szkoły [...] jest odpowiedni na jej rozbudowę. Fakt, że inne tereny w sąsiedztwie szkoły [...] zostały przeznaczone na inne cele sam w sobie nie narusza zasady równości. Istota planowania polega na tym, że tereny przeznacza się pod różne sposoby zagospodarowania. Z samego faktu, że inny teren został przeznaczony na inny, korzystniejszy z punktu widzenia właściciela nieruchomości sposób zagospodarowania nie świadczy o naruszeniu zasady równości.
Istotne jest istnienie przekonującego powodu takiego, a nie innego określenia sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie NSA w 2009 r. taki przekonujący powodów, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, istniał. W ocenie NSA ograniczenie prawa własności było przy tym proporcjonalne. Przy ocenie zachowania zasady proporcjonalności też jest konieczne uwzględnienie okoliczności faktycznych istniejących w chwili uchwalenia planu miejscowego. Jak wynika ze skargi wówczas skarżąca była współwłaścicielką jedynie działki nr [...] o powierzchni 830 m2, poprzednio oznaczonej nr [...], która, jak wynika z akt sprawy oraz samego rysunku zaskarżonego planu, znajdowała się w narożniku terenu oznaczonego w zaskarżonym planie symbolem [...]. Nieobjęcie jej wówczas takim samym przeznaczeniem, jak terenu [...] nie byłoby korzystne z uwagi na jego przeznaczenie. Wówczas bowiem teren ten, na którym znajduje się Szkoła [...] nr [...], nie miałby regularnego kształtu.
Z kolei z drugiej strony z uwagi na niewielką powierzchnię działki stanowiącej współwłasność skarżącej, wykorzystanie jej – jak sugeruje to się w skardze kasacyjnej - tak jak na działkach sąsiednich, czyli pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, byłoby utrudnione. W związku z tym, w ocenie NSA, przeznaczając działkę stanowiącą współwłasność skarżącej na cel oświatowy i wychowawczy, uzasadniony możliwą rozbudową szkoły [...], właściwie wyważono interes publiczny z interesem skarżącej, przy czym na uwadze należy mieć także to, że skarżąca mogła wykorzystywać nieruchomość, której jest współwłaścicielką, w dotychczasowy sposób, zaś w razie wykorzenia jej na cel zgodny z planem miejscowym, a więc rozbudowy szkoły publicznej, otrzymałaby słuszne odszkodowanie.
Odnosząc się do twierdzeń skargi kasacyjnej, według których nigdy nie było planów rozbudowy Szkoły [...] nr [...], należy zauważyć, że w ocenie NSA nie jest konieczne, aby rezerwując w planie miejscowym teren z uwagi na potrzebę interesu publicznego, który pokrywa się z zadaniami własnymi gmin, a więc m.in. na edukację publiczną (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), organy gminy były zobowiązane wykazywać konkretne plany inwestycyjne w tym zakresie. Plany miejscowe są uchwalane na przyszłość z uwzględnieniem długiej perspektywy czasu i ustalanie takiego obowiązku byłoby w ocenie NSA nieracjonalne.
Należy mieć na uwadze, że ustawodawca przewidział procedurę uaktualniania planów miejscowych (art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z tym zauważyć należy, że okoliczności sprawy wskazane w skardze i dotyczące zmiany stosunków własnościowych obejmującej inne nieruchomości stanowiące obecnie, lecz nie w chwili uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego, współwłasność skarżącej, mogą świadczyć, że rzeczywistym powodem zaskarżenia planu miejscowego jest niejako próba jego zmiany z uwagi na nowe okoliczności. Zaskarżenie planu miejscowego nie jest w tej sytuacji właściwym środkiem prawnym. Konieczna jest bowiem szersza dyskusja publiczna dotycząca potrzeby zmiany zaskarżonego planu, która jest możliwa w razie zastosowania trybu określonego w art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidującego podjęcie uchwały przez radę gminy. Wówczas bowiem można by poddać pod dyskusję sporne kwestie demograficzne dotyczące śródmieścia G. i w tym kontekście potrzebę dalszego utrzymywania rezerwy terenu pod rozbudowę Szkoły [...] nr [...].
Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że nie doszło do naruszenia wskazanych w pierwszej podstawie kasacyjnej przepisów prawa.
Jeżeli chodzi o drugą podstawę kasacyjną to zauważyć należy, że kwestionowane w tej podstawie stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnie nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, jednakże nie ma to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Ważne jest to, że teren oznaczony w zaskarżonym planie miejscowym symbolem [...] jest regularnym obszarem, co – jak już wyżej wskazano – uzasadniało objęcie nim także działki stanowiącej współwłasność skarżącej.
Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Wobec tego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej NSA na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądził od skarżącej na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
W związku z tym, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.