Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 234/10, oddalił skargę M. O. K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uznania kwalifikacji do wykonywania zawodu.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2009 r., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie z wniosku M. O. K. o uznanie kwalifikacji do wykonywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zawodu optometrysty zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 63, poz. 394).
W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wykreśleniem zawodu optometrysty z listy zawodów regulowanych organ nie posiada kompetencji ustawowych do uznawania kwalifikacji do wykonywania tego zawodu nabytych w innych państwach Unii Europejskiej. Z tego względu postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe.
Po rozpoznaniu wniosku M. O. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 3, art. 4 i art. 7 ww. ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich UE w zw. z art. 4 i art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437, ze zm.), oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2, art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ wyjaśnił, że Dyrektywa 2005/36/WE (zw. dalej Dyrektywą) określa enumeratywnie listę zawodów należących do tzw. systemu sektorowego uznawania kwalifikacji, wobec których określono długość okresu szkolenia, minimalne wymogi kształcenia i dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji. Pozostałe zawody, w tym zawód optometrysty, objęte są tzw. systemem ogólnym uznawania kwalifikacji. System ogólny stosuje się, gdy migrant udaje się do państwa przyjmującego, w którym zawód jest regulowany. Dyrektywa nie określa enumeratywnie, które zawody są regulowane, ponieważ byłoby to ingerowaniem w uprawnienia państw członkowskich UE. Kodeks Dobrej Praktyki zawiera procedury powtarzające przepisy dyrektywy 2005/36/WE, która jest aktem bezwzględnie obowiązującym wszystkie państwa członkowskie UE.
Tym samym migranci, w których państwie pochodzenia zawód nie jest regulowany, mogą ubiegać się o uznanie kwalifikacji do wykonywania zawodu regulowanego w państwie przyjmującym zgodnie z art. 13 Dyrektywy. Organ właściwy w państwie przyjmującym, w którym zawód jest regulowany będzie żądać od migranta z kraju, w którym zawód nie jest regulowany, przedłożenia dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających nabycie kwalifikacji do wykonywania zawodu, a następnie badać, czy migrant ma wystarczające kwalifikacje do wykonywania zawodu w państwie przyjmującym. Niezałączenie do wniosku właściwego zaświadczenia jest błędem formalnym tylko w przypadku osób, które nabyły kwalifikacje w państwie członkowskim regulującym dany zawód. Informacje o tym, w których państwach członkowskich UE dany zawód jest regulowany są zamieszczone na stronie Komisji Europejskiej.
Organ wyjaśnił, że w przypadku migracji skarżącego do innego kraju członkowskiego regulującego zawód optometrysty będzie musiał on wystąpić do właściwego organu niemieckiego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, posiadanie kwalifikacji do wykonywania zawodu optometrysty w Niemczech dla uznania tych kwalifikacji w innym państwie członkowskim UE. Ponadto, dla potwierdzenia 15-letniego doświadczenia zawodowego nabytego w RP skarżący musiałby złożyć zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz certyfikat potwierdzający odbycie szkolenia w RP.
Minister wskazał, że jako organ uprawniony dokonuje weryfikacji przepisów regulujących poszczególne zawody medyczne i sprawdza, czy zawody wpisane na listę zawodów regulowanych rzeczywiście spełniają przesłanki definicji zawodu regulowanego oraz czy poza listą nie znajdują się zawody medyczne, które te przesłanki spełniają. Organ przytoczył definicję zawodu regulowanego, zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich UE oraz dokonaną analizę polskich aktów prawnych w zakresie zawodu optometrysty i stwierdził, że zawód ten nie spełnia przesłanek definicji zawodu regulowanego.
Następnie podniósł, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej organem właściwym do wprowadzania zmian na liście zawodów regulowanych jest Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, który przychylił się do wniosku Ministra Zdrowia o wykreślenie zawodu optometrysty z listy zawodów regulowanych z uwagi na to, że nie może zostać spełniony warunek porównania programów kształcenia osób ubiegających się o uznanie kwalifikacji do wykonywania tego zawodu z kształceniem wymaganym w RP (brak przepisów regulujących jednolite standardy kształcenia i zasady nabywania uprawnień do wykonywania zawodu).
Tym samym również przepis rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie określenia zawodów regulowanych, w przypadku których można wszcząć postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji (Dz.U. z 2009 r. Nr 38, poz. 302) dotyczący zawodu optometrysty nie może być wykonany. Warunkiem uznania kwalifikacji wnioskodawcy do wykonywania zawodu jest bowiem możliwość porównania jego kwalifikacji zawodowych z polskimi, jednolitymi w skali kraju wymaganiami dotyczącymi kwalifikacji zawodowych dla danego zawodu. Niemożność spełnienia tego warunku skutkuje bezprzedmiotowością postępowania i jego umorzeniem.
M. O. K. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich UE poprzez błędne przyjęcie, że zawód optometrysty nie jest zawodem regulowanym i wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji.
Skarżący wskazał, że ani ww. ustawa, ani Dyrektywa nie uprawniają organu do rozstrzygania, który zawód będzie zawodem regulowanym, tylko obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem skarżącego zawód optometrysty należy uznać za regulowany w rozumieniu ww. ustawy z tego względu, że został on wymieniony w załączniku do rozporządzenia z dnia 5 marca 2009 r., wydanego na podstawie art. 31 ust. 2 cyt. ustawy. Terminowi "zawód regulowany" wielokrotnie stosowanemu przez ustawodawcę należy bowiem przypisywać to samo znaczenie, zwłaszcza gdy jest on użyty w jednym akcie. Skoro ustawodawca nakazuje traktować ten zawód, jako zawód regulowany w rozdziale III ustawy dotyczącym świadczenia usług transgranicznych, to jest on zawodem regulowanym.
Nadto, skoro wykonywanie tego zawodu w ramach usług transgranicznych, często okazjonalnych – może być poprzedzone decyzją w sprawie uznania kwalifikacji (art. 31 ust. 1 ustawy) lub przystąpieniem do testu umiejętności (ust. 3), to nie sposób przyjąć, że zawód ten jest nieregulowany na podstawie przepisów dotyczących swobody przepływu pracowników i swobody przedsiębiorczości.
Odpowiadając na skargę, Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że skarżący wystąpił – stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 63, poz. 394), dalej zw. ustawą – z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie uznania zdobytych w Republice Federalnej Niemiec kwalifikacji zawodowych w zawodzie optometrysty.
Skarżący z faktu, wymienienia tego zawodu w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 marca 2009 r. – w sprawie określenia zawodów regulowanych, w przypadku których można wszcząć postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. Nr 38, poz. 302) wywodzi, że zawód optometrysty jest zawodem regulowanym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wskazuje, że terminowi "zawód regulowany" powinno się każdorazowo przypisywać to samo znaczenie, a zwłaszcza gdy termin ten jest użyty w ramach jednej ustawy. Powołane wyżej rozporządzenie wydano bowiem w granicach upoważnienia, o którym mowa w art. 31 ust. 2 ww. ustawy.
Sąd podniósł, że dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych znajduje zastosowanie do wszystkich obywateli Państw Członkowskich zamierzających wykonywać zawód regulowany w Państwie Członkowskim innym niż to, w którym uzyskali kwalifikacje zawodowe.
W wyżej powołanej ustawie transponowano część przepisów dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dotyczących tak zwanego "ogólnego systemu" uznawania kwalifikacji zawodowych oraz świadczenia usług transgranicznych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy zawierającym definicję legalną zawodu regulowanego, zawodem regulowanym jest zespół czynności zawodowych, których wykonywanie jest uzależnione od spełnienia wymagań kwalifikacyjnych i warunków określonych w odrębnych polskich przepisach, zwanych dalej "przepisami regulacyjnymi".
Ustawa nie definiuje pojęcia przepisów regulowanych, wskazuje natomiast w art. 2 ust. 1 pkt 7, że pojęcie kształcenia regulowanego oznacza kształcenie przygotowujące do wykonywania zawodu w państwie wnioskodawcy, uzupełnione – o ile jest to dodatkowo wymagane – szkoleniem zawodowym, okresem próbnym lub praktyką zawodową, których poziom i program są określone przepisami państwa wnioskodawcy lub podlegają zatwierdzeniu lub ocenie przez powołaną w tym celu instytucję w państwie wnioskodawcy. W pkt 8 ust. 1 art. 2 ww. ustawy wskazuje się, że termin kwalifikacje do wykonywania zawodu regulowanego oznacza wymogi określone przepisami regulacyjnymi, od których spełnienia jest uzależnione wykonywanie zawodu.
Zdaniem Sądu I instancji z powołanych wyżej przepisów wynika, że za zawód regulowany można uznać tylko taki zespół czynności, co do których, w odrębnych przepisach regulacyjnych, określono wymagania kwalifikacyjne i warunki, od spełnienia których uzależnione jest jego wykonywanie.
W konsekwencji, warunkiem niezbędnym do wszczęcia postępowania w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych, na podstawie art. 7 ust. 1 ww. ustawy, jest funkcjonowanie w systemie prawnym państwa wnioskodawcy przepisów regulacyjnych określających kryteria, zgodnie z którymi uprawnione organy będą mogły dokonać weryfikacji czy wnioskodawca posiada odpowiednie kwalifikacje i spełnia określone dla danego zawodu regulowanego warunki.
Wprawdzie w obecnie obowiązujących polskich przepisach prawnych zawód optometrysty wymieniony został w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 8 grudnia 2004 r. – w sprawie kwalifikacji zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy oraz zakresu jej stosowania (Dz.U. z 2004 r. Nr 265, poz. 2644 ze zm.) w zakresie specjalistów nauk przyrodniczych i ochrony zdrowia; w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 czerwca 2008 r. w sprawie zakresu niezbędnych informacji gromadzonych przez świadczeniodawców, szczegółowego sposobu rejestrowania tych informacji oraz ich przekazywania podmiotom zobowiązanym do finansowania świadczeń ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 123, poz. 801), a także w powołanym wyżej rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 marca 2009 r., to jednak żaden z powołanych wyżej aktów prawnych nie zawiera przepisów regulacyjnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.
Oznacza to, że obecnie nie ma możliwości porównania kwalifikacji zawodowych zdobytych przez skarżącego w Republice Federalnej Niemiec z polskimi przepisami zawierającymi wymagania odnośnie zdobytego zawodu optometrysty.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że brak regulacji prawnych, zawierających jednolite kryteria sprawdzania kwalifikacji uzyskanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej odnośnie zawodu optometrysty czynił postępowanie w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ustawy z dnia 18 marca 2008 r.
Natomiast powoływane przez organ regulacje, tak art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. – o działach administracji rządowej, znajdujące odzwierciedlenie również w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2008 r., dotyczą jedynie obowiązków uprawnionego organu odnośnie koordynacji uznawania kwalifikacji w zawodach regulowanych i podejmowania działań dla udostępnienia informacji w tym zakresie.
Z tych względów Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a.").
M. O. K. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych za obie Instancje.
Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej w związku z Lp. 1 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie określenia zawodów regulowanych, w przypadku których można wszcząć postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji (Dz.U. Nr 38, poz. 302; zwane dalej "rozporządzeniem") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zawód optometrysty nie jest zawodem regulowanym, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji do wykonywania zawodu optometrysty podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Zdaniem skarżącego argumenty przytoczone na rzecz tezy, że zawód optometrysty nie może zostać uznany za zawód regulowany, odnoszące się do językowej i systemowej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust 1 pkt 7 ustawy zasługiwałyby na uwzględnienie tylko pod warunkiem, że dotyczące zawodu optometrysty przepisy dają się zinterpretować w zgodzie z założeniem racjonalnego ustawodawcy. Tymczasem zestawienie okoliczności, iż zawód optometrysty został wprost wymieniony w załączniku do rozporządzenia jako zawód regulowany, mimo iż brak jest szczególnych przepisów regulujących kwalifikacje niezbędne do jego wykonywania, uzasadnia wniosek, że przepisy w tym zakresie przeczą racjonalności ustawodawcy.
W świetle obowiązujących przepisów ustawy i rozporządzenia, Polska skorzystała z uprawnienia przewidzianego w art. 7 ust. 4 Dyrektywy 2005/36/WE i umieściła na liście zawodów regulowanych, których wykonywanie może zostać uzależnione od zaliczenia testu umiejętności przed rozpoczęciem świadczenia usług, m.in. zawód optometrysty. Zawód ten został tym samym uznany za zawód regulowany. Jeśli zgodzić się z interpretacją zaprezentowaną przez Ministra i Sąd I instancji, postępowanie wszczęte z wniosku takiej osoby podlegałoby umorzeniu jako bezprzedmiotowe, a osoba taka nie miałaby możliwości uzyskania pozytywnej weryfikacji uprawnień do świadczenia usług. W ten sposób ustawodawca powołując się na potrzebę ochrony zdrowia i bezpieczeństwa publicznego przewidywałby wszczynanie postępowań, które byłyby od początku bezprzedmiotowe, a ich skutkiem mogłoby być co najwyżej utrudnienie i opóźnienie rozpoczęcia działalności przez osoby z innych krajów członkowskich.
Prowadzenie takich postępowań byłoby nie tylko pozbawione wszelkiego sensu, ale także stanowiłoby naruszenie przepisów dyrektywy i zasady proporcjonalności, skoro wymóg uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie uznania kwalifikacji nie może wykraczać poza zakres niezbędny dla osiągnięcia celu w postaci zapobieżenia poważnym szkodom dla zdrowia lub bezpieczeństwa usługobiorcy (tak wprost art. 7 ust. 4 dyrektywy).
Ewidentny rozdźwięk pomiędzy przepisami rozporządzenia a definicją zawodu regulowanego, który w dodatku prowadzi do stwierdzenia sprzeczności prawa polskiego z prawem wspólnotowym, uzasadnia odejście od językowych metod wykładni na rzecz wykładni funkcjonalnej. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, należy przyjąć, że skoro nie ma w prawie polskim takiego warunku wykonywania zawodu optometrysty, którego skarżący nie spełnia, to nie ma przeciwwskazań uniemożliwiających wydanie merytorycznej decyzji stwierdzającej spełnienie wszystkich warunków wykonywania wyuczonego zawodu.
Ponadto ewentualna niekonsekwencja ustawodawcy krajowego nie powinna rodzić negatywnych skutków dla obywateli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania sądowego.
Jako zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 63, poz. 394, zwanej dalej ustawą) poprzez przyjęcie, że zawód optometrysty nie jest zawodem regulowanym, a w konsekwencji uznanie za bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji do wykonywania zawodu optometrysty.
Minister Zdrowia w zaskarżonej decyzji wskazał, że z uwagi na brak przepisów prawnych regulujących jednolite kształcenie i zasady nabywania uprawnień w zawodzie optometrysty oraz wykreślenie zawodu optometrysty z listy zawodów regulowanych stwierdzono bezprzedmiotowość postępowania, warunkującą jego umorzenie zgodnie z art. 105 k.p.a.
Zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że okoliczności wskazane przez organ administracji nie mogły warunkować umorzenia postępowania wszczętego na wniosek skarżącego, który na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy wystąpił o uznanie zdobytych w Republice Federalnej Niemiec kwalifikacji zawodowych w zawodzie optometrysty.
Według treści decyzji Ministra Zdrowia bezprzedmiotowość postępowania powiązano z brakiem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które mogłyby stanowić podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji.
Konkretnie wskazano, że zawód optometrysty nie spełnia przesłanek zawodu regulowanego określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Podano również, że zawód optometrysty, został wykreślony z listy publikowanej na stronie internetowej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego i Komisji Europejskiej, jednak z uzasadnienia decyzji nie wynika, znaczenie prawne tej okoliczności.
W kontekście zatem takiej argumentacji słusznie autor skargi kasacyjnej zakwestionował przyjętą przez organ wykładnię wymienionego przepisu podnosząc, że zawód optometrysty został wymieniony w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie określenia zawodów regulowanych, w przypadku których można wszcząć postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji (Dz.U. Nr 38, poz. 302).
Przytoczone rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 31 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 18 marca 2008 r. stanowiącego, że Prezes Rady Ministrów określi w drodze rozporządzenia zawody regulowane związane ze zdrowiem lub bezpieczeństwem publicznym, których niewłaściwe wykonywanie mogłoby narażać osoby, wobec których usługa jest świadczona, na poważne niebezpieczeństwo lub powstanie poważnej szkody dla zdrowia – w których to przypadkach, gdy jest to niezbędne, właściwy organ może wszcząć postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji, jeżeli usługodawca zamierza świadczyć na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej daną usługę po raz pierwszy.
Powyższy przepis, zawarty w rozdziale 3 "Świadczenie usług transgraniczych" reguluje więc sytuacje w których właściwy organ wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych.
Natomiast w niniejszej sprawie postępowanie o uznanie kwalifikacji zawodowych wszczęte zostało wskutek wniosku skarżącego złożonego na podstawie art. 7 ustawy stanowiącego w ust. 1, że postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji wszczyna się na wniosek, z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 3.
Zaznaczyć trzeba, że według art. 3 Rozdziału 2 "Uznawanie kwalifikacji zawodowych", do postępowania w sprawie uznania kwalifikacji do wykonywania zawodu regulowanego stosuje się, z zastrzeżeniem przepisów ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
We wszystkich przepisach ustawy, w tym przepisach rozdziału 2 i 3, ustawodawca w sposób jednolity posługuje się pojęciem zawodu regulowanego, którego definicję zawarto w przepisach ogólnych rozdziału 1.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 zawód regulowany oznacza zespół czynności zawodowych, których wykonywanie jest uzależnione od spełnienia wymagań kwalifikacyjnych i warunków określonych w odrębnych polskich przepisach, zwanych "przepisami regulacyjnymi".
Według Ministra Zdrowia właśnie brak stosownych "przepisów regulacyjnych" sprawił, że zawód optometrysty nie został zakwalifikowany jako zawód regulowany.
Kwestionując stanowisko organu administracji należy podnieść, że nie jest dopuszczalna taka interpretacja przepisów gdy na gruncie tej samej ustawy przyjmuje się: – z jednej strony, że w przypadkach, w których organ administracji może wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji przed świadczeniem usług po raz pierwszy na obszarze RP – zawód optometrysty jest zawodem regulowanym, a – z drugie strony, w przypadku gdy postępowanie prowadzone jest na wniosek osoby ubiegającej się o uznanie kwalifikacji, to zawód optometrysty nie jest zaliczany do zawodów regulowanych.
Przyjęta przez organ administracji wykładnia art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy oraz zastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie budzi zastrzeżenia w świetle podstawowych dyrektyw wykładni systemowej prawa zakładających, że zbiór norm obowiązujących w danym państwie powinien być spójny i uporządkowany.
Do generalnego wymogu interpretacji przepisów w sposób spójny i harmonijny nawiązuje m.in. Sąd Najwyższy wywodząc w uchwale z dnia 16 marca 2000 r. (sygn. akt I KZP 53/99, OSNKW 2000/3-4/21), że "ustalając znaczenie przepisu prawnego interpretator powinien brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu prawnego, w którym przepis ten się mieści, i powinien przyjmować, że system prawa jest w jakimś sensie całością »jednolitą« i »harmonijną«".
Według wyróżnianej w piśmiennictwie dyrektywy konsekwencji terminologicznej, zabrania się nadawania temu samemu wyrażeniu różnego znaczenia w kontekście różnych przepisów, zwłaszcza występujących w obrębie tego samego aktu prawnego (por. Lech Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 120-121).
Ponadto odwołać się należy do regulacji zawartej w Zasadach techniki prawodawczej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.)
Według § 10 rozporządzenia, do oznaczania jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami.
Z kolei § 147 stanowi, że jeżeli w ustawie ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, to w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu, a jeżeli zachodzi konieczność odstąpienia od powyższej zasady, to wyraźnie podaje się inne znaczenie danego określenia i ustala się jego zakres odniesienia.
Bardzo istotna jest również reguła, która wynika z § 150, która mówi, że jeżeli zakres zastosowania definicji odnosi się do całego aktu, to powinna ona być zawarta w przepisach ogólnych, jeśli zaś tylko do części, to w tej właśnie części aktu normatywnego.
Na gruncie niniejszej sprawy, stosując ponadto domniemanie interpretacyjne w postaci zgodności normy niższego rzędu z normą hierarchicznie wyższą, przyjąć należy, że użyte w cyt. wyżej rozporządzeniu z dnia 5 marca 2009 r. wyrażenie "zawodów regulowanych" ma takie samo znaczenie jak w przepisach omawianej ustawy. Z tego wynikałoby, że wymienione w załączniku rozporządzenia zawody regulowane odpowiadają wymogom definicji "zawodu regulowanego" zawartego w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast jakie reguły interpretacyjne zastosował Minister Zdrowia, dochodząc do innych wniosków w tym zakresie.
Niezależnie od uwag przedstawionych powyżej, należy zaakcentować, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji całkowicie pominął nakaz interpretacji prawa zgodnie z normami prawa europejskiego. W piśmiennictwie wskazuje się, że z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP wynika zasada prymatu prawa wspólnotowego nad porządkiem krajowym. Ponadto zasada prymatu prawa unijnego jest jedną z najbardziej fundamentalnych zasad porządku prawnego Unii Europejskiej, bez której – jak to ujął w wielu swoich orzeczeniach ETS – porządek ten nie mógłby istnieć. "Zasada prymatu prawa unijnego nad prawem wewnętrznym państw członkowskich w oczywisty sposób implikuje dyrektywę wykładni prawa wewnętrznego w zgodzie z prawem wspólnotowym".
Z kolei Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że "interpretacja sprzeczna z zasadami prawa europejskiego jest również sprzeczna z klauzulą państwa prawa z art. 2 naszej Konstytucji" (v. Lech Morawski, op.cit., s. 143-144).
Wskazać w tym miejscu należy, że stosowana w niniejszej sprawie ustawa z dnia 18 marca 2008 r. dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.Urz. UE L 255 z 30.092005, s. 22, ze zm.).
Obowiązkiem organów administracji oraz sądów jest interpretowanie i stosowanie przepisów prawa krajowego w sposób zapewniający realizację celu dyrektywy.
Zgodnie z art. 63 wym. Dyrektywy, państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne konieczne dla wykonania niniejszej dyrektywy przed dniem 20 października 2007 r.
Ubocznie trzeba zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości wydał wyroki dotyczące uchybienia przez poszczególne państwa członkowskie zobowiązaniom wynikającym z cyt. art. 63 Dyrektywy (por. wyroki TS z 02.07.2009 C-465/08, z 09.07.2009 C-469/08, z 01.10.2009 C-468/08, z 09.07.2009 C-556/08, z 17.12.20009 C-505/08).
Ponadto organ orzekający w niniejszej sprawie powinien uwzględnić zasadę proporcjonalności, która w ujęciu prawnym sprowadza się do nakazu podejmowania środków adekwatnych do założonych celów.
Zgodnie z zasadą proporcjonalności środki podejmowane przez kompetentne organy powinny być w stanie zrealizować cel zakładany w konkretnym akcie prawnym.
W piśmiennictwie podkreśla się, że problem proporcjonalności pojawia się wszędzie tam, gdzie prawo krajowe ogranicza możliwość korzystania przez jednostki z uprawnień przysługujących im z mocy prawa unijnego.
Przyjmując, iż podstawową funkcją tej zasady jest promowanie integracji gospodarczej państw członkowskich, to przede wszystkim znajduje ona zastosowanie do oceny przepisów państw członkowskich ograniczających możliwość korzystania przez obywateli unijnych ze swobód rynku wewnętrznego (por. Stosowanie Prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, tom I, wyd. 2, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, str. 202-205).
W takim stanie prawnym nie do zaakceptowania było stanowisko organu administracji, według którego niniejsza sprawa podlegała umorzeniu jako bezprzedmiotowa.
Rzeczą organu administracji będzie więc merytoryczne rozpoznanie sprawy, które powinno być jeszcze poprzedzone wyjaśnieniem interesu prawnego skarżącego.
Zaznaczyć bowiem należy, że dotychczasowa argumentacja organu administracji jest niespójna. Z zaskarżonej decyzji wynika, że zawód optometrysty jest zawodem w kraju wykonywanym, przy czym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż "w obecnym stanie prawnym nie ma w RP przepisów uzależniających zatrudnienie lub udzielenie pozwolenia na prowadzenie działalności osobom, które nabyły kwalifikacje do wykonywania zawodu optometrysty poza RP od uzyskania przez nich decyzji Ministra Zdrowia o uznaniu ich kwalifikacji do wykonywania zawodu optometrysty na terytorium RP". Jednocześnie stwierdzono, że dla potrzeb wykonywania tego zawodu niezbędna jest nostryfikacja dyplomów i świadectw.
Uwzględniając powyższe trzeba wskazać, że w pierwszej kolejności organ administracji powinien dokonać istotnych ustaleń faktycznych związanych z żądaniem wnioskodawcy i skonkretyzować właściwy tryb postępowania w przedmiotowej sprawie, z uwzględnieniem właściwości rzeczowej organów administracji, a następnie w tym kontekście ocenić interes prawny skarżącego, aby możliwe było nadanie sprawie właściwego biegu i jego zakończenie.
Z uwagi na omówione powyżej naruszenie przepisów prawa materialnego, skutkujące niezasadnym umorzeniem postępowania administracyjnego, należało uznać, że skarga podlegała uwzględnieniu, a zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca powinny być uchylone. Odmienne rozstrzygnięcie przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawiło, że zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu.
W konsekwencji orzeczono jak w sentencji zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, poniesionych przez stronę w obu instancjach, znajduje oparcie w art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.