Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1431/15, oddalił skargę R. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i zasądził na rzecz pełnomocnika skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej.
Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania R. N., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] udzielającą K. S., H. S., M. S., J. S. i R. S. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...](działka nr[...]).
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podkreślił, że postępowanie w tej sprawie toczy się od 1998 r. W jego toku zapadło szereg rozstrzygnięć organów i sądów administracyjnych. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. VII SA/Wa 65/07, uchylił decyzję MWINB z dnia [...] października 2006 r. (nr[...]) oraz decyzję PINB z dnia [...] maja 2006 r. (nr[...]) nakazującą rozbiórkę obiektu. W trakcie oględzin 26 kwietnia 2010 r. stwierdzono, iż na nieruchomości znajduje się budynek murowany, parterowy, częściowo podpiwniczony z dachem jednospadowym o wymiarach 14,40 m x 6 m, usytuowany w granicy z nieruchomością D. i R. N. K. S. oświadczyła, że obiekt wybudował w latach 60-tych ubiegłego wieku F. S. W chwili nabycia przez K. S. był on użytkowany jako mieszkalny i nie był rozbudowywany, oprócz remontu dachu w 2009 r. na podstawie zgłoszenia. Dokumentacja zaginęła, z uwagi na długi upływ czasu od zakończenia budowy.
Postanowieniem z [...] lipca 2010 r. wstrzymano roboty i nałożono obowiązek przedstawienia dokumentacji w celu ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. PINB wskazał, że z przedstawionego przez K. S. projektu zamiennego wynika, że stan techniczny budynku jest dobry, w związku z czym postanowieniem z [...] września 2010 r. ustalił opłatę legalizacyjną. MWINB postanowieniem z [...] października 2010 r. uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. udzielono inwestorom pozwolenia na użytkowanie. MWINB decyzją z [...] sierpnia 2011 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2446/11, WSA w Warszawie oddalił skargę K. S. na ww. rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2524/12, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę WSA wyrokiem z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 914/14, uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r.
Wykonując wytyczne organ odwoławczy zwrócił się do organu powiatowego, Starostwa Powiatowego w[...], Urzędu Gminy w[...], Archiwum Państwowego i [...]Urzędu Wojewódzkiego o udzielenie informacji, czy w zasobach ww. urzędów znajdują się dokumenty dotyczące opisanego budynku - pozwolenie na budowę oraz na zmianę sposobu użytkowania. W odpowiedzi wskazano, iż nie ma żadnej dokumentacji w omawianej sprawie. Następnie organ pismem z 2 lutego 2015 r. zwrócił się do PINB z zapytaniem, jak zakończyło się postępowanie w sprawie udzielenia D. i R. N. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego z częścią garażową. W odpowiedzi organ wskazał, że sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną. Starostwo Powiatowe w [...] pismem z 26 lutego 2015 r. wskazało, że nie ma żadnych dokumentów dotyczących budynku oraz że 11 maja 2009 r. K. S. zgłosiła remont dachu.
Organ odwoławczy podniósł, że w wyroku NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2524/12, sąd wskazał, że "sprawa budowy i rozbudowy budynku na działce nr [...] przez skarżącą wiąże się ze sprawą budowy budynku na sąsiedniej działce nr [...] przez uczestników postępowania R. N. i D. N. Związek tych spraw polega na tym, że oba budynki są usytuowane przy wspólnej granicy nieruchomości, na których stoją". Natomiast WSA w wyroku z dnia 31 lipca 2014 r. (VII SA/Wa 914/14) wskazał, że: "z ww. wyroku NSA wypływają następujące wytyczne: po pierwsze materiał w sprawie jest niekompletny, po drugie w sprawie nie wiąże wyrok WSA z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 65/07, gdyż dotyczył on wprawdzie tego samego budynku, ale prac związanych z jego rozbudową, po trzecie na sprawę należy spojrzeć w szerszym kontekście obejmującym także kwestię budowy budynku na sąsiedniej działce nr [...] przez uczestników postępowania R. N. i D. N.".
Organ zwrócił uwagę na długotrwały konflikt stron, które przedstawiają kserokopie dokumentów, wzajemnie się wykluczających. R. N. do odwołania dołączył kserokopię mapy sytuacyjnej z 29 września 1994 r., z której wynika, iż obiekt oznaczony jest na mapie jako budynek gospodarczy. Z notatki służbowej z 23 stycznia 1998 r. wynika, iż K. S. dokończyła samowolnie rozpoczęty remont budynku gospodarczego, tj. dobudowę do ww. budynku, a więc nie zastosowała się do postanowienia wstrzymującego roboty. Z pisma z 23 grudnia 1996 r. Urzędu Rejonowego w [...] kierowanego do Wojewody [...] wynika, iż remont budynku gospodarczego polegał na podmurowaniu ściany podłużnej na granicy na wysokość ok. 0,5 m i podniesieniu więźby dachowej drewnianej jednospadowej, wykonaniu stropu żelbetonowego w części gospodarczej, ociepleniu budynku styropianem i okładaniu ścian zewnętrznych sidingiem. Organ powiatowy w trakcie oględzin 26 kwietnia 2010 r. stwierdził, iż budynek zrealizowano jednoetapowo w 1969 r. jako mieszkalny.
K. S. przedstawiła decyzję z dnia [...] lipca 2000 r. ustalającą podatek od nieruchomości na 2000 r., książkę meldunkową i polisę ubezpieczeniową, z której wynika, że od 11 lutego 1996 r. do 10 lutego 1997 r. na ww. działce istniały dwa budynki mieszkalne. Ponadto, z kserokopii protokołu z 12 sierpnia 1998 r. wynika, że obiekt jest użytkowany jako mieszkalny.
Mając na uwadze, iż żaden organ nie posiada dokumentacji dotyczącej zarówno budowy, jak i zmiany sposobu użytkowania ww. budynku oraz fakt, iż dokumenty znajdujące się w aktach i kserokopie dołączone przez R. N. różnią się od siebie, MWINB uznał, iż w sprawie mamy do czynienia z samowolną budową budynku mieszkalnego. Nie można bowiem uznać, iż skoro obiekt na niektórych mapach oznaczono jako gospodarczy nie był użytkowany od początku istnienia jako mieszkalny, na co wielokrotnie wskazywała K. S. Postępowanie więc powinno dotyczyć samowolnej budowy budynku mieszkalnego wybudowanego jednoetapowo w 1969 r. Zgodnie z obowiązującymi w chwili budowy przepisami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. właściciel nie był zobligowany do przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego realizacją. Badane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie m.in. art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowi, że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.
Organ przytoczył art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i powołując się na wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1318/06, wskazał, że według tego przepisu skutki samowoli budowlanej oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Ponadto wskazał, że w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu od daty budowy obiektu.
MWINB podzielił stanowisko organu powiatowego o braku przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie bowiem z wypisem z dnia 23 sierpnia 2010 r. zabudowa jest zgodna z miejscowym planem. Budynek mieszkalny usytuowany jest w granicy z działką D. i R. N. Organ jednak podkreślił, iż wykładnia językowa art. 37 ust 1 pkt 2 wskazuje, że samo naruszenie przepisów budowlanych nie pociąga za sobą możliwości orzekania o rozbiórce dopóty, dopóki nie zostanie wykazane, że naruszenie tych przepisów powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia.
W ocenie organu obiekt, pomimo swojego usytuowania, nie powoduje takiego niebezpieczeństwa. Inwestor przedstawił projekt zamienny, z którego wynika, że stan techniczny budynku jest dobry. Budynek posiada wszelkie cechy budynku mieszkalnego i jest dobrze utrzymany technicznie. Organ wskazał też na brak podstaw do wydania decyzji nakazującej zmiany lub przeróbki w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.) i stwierdził, że przepisy prawa w takim stanie faktycznym obligują organ do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia - decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Odnosząc się natomiast do wskazań w wyroku z dnia 31 lipca 2014 r., tj. budowy budynku na sąsiedniej działce nr [...] przez D. i R.N. organ wyjaśnił, że sprawa nie została do tej pory zakończona. Wobec powyższego MWINB odstąpił od wstrzymywania biegu terminów do czasu zakończenia postępowania w ww. kwestii przez PINB w[...]. Organ wskazał na wyrok NSA, który zapadł w niniejszej sprawie, w którym wskazano, że w sprawach dotyczących budynku R. N. orzeczenie administracyjne umożliwiające istnienie obu tych obiektów, przy zachowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich, należy uznać za zgodne z prawem oraz uwzględniające konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa. NSA w uzasadnieniach tych wyroków wskazał, że niezakłócone użytkowanie, jako mieszkalnego, przez K. S. obiektu budowlanego zbliźniaczonego z budynkiem należącym do R. N. powoduje, iż nie może on korzystać ze swojego obiektu w sposób, który powodowałby nadmierną uciążliwość dla nieruchomości sąsiedniej.
Taka właśnie sytuacja wystąpiłaby, gdyby organ orzekający zezwolił na korzystanie z części przedmiotowego obiektu jako garaż. Z tego względu prawidłowo w zaskarżonej decyzji znalazło się postanowienie, które w istocie trzeba traktować jako zezwolenie na korzystanie z obiektu na działce R. N. w całości jako gospodarczy, zaś odmownie rozstrzygnięto jedynie wniosek R. N. o udzielenie zezwolenia na korzystanie z części obiektu jako garażu. Okoliczność uwzględnienia związku z sąsiednim budynkiem jest tym bardziej zasadna, że budynki te posiadające wspólną ścianę oddziałują na siebie bezpośrednio, na co wskazał NSA uznając, że uszkodzenia w budynku K. S. są wynikiem użytkowania budynku sąsiedniego jako garażu. Zdaniem organu odwoławczego PINB rozpatrując sprawę użytkowania budynku gospodarczego R. N. winien wziąć powyższe okoliczności pod uwagę i umożliwić legalizację budynku gospodarczego z wyłączeniem użytkowania go jako garażowego.
Skargą R. N. zaskarżył powyższą decyzję MWINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. zarzucając bezczynność urzędu w wydaniu decyzji odnośnie jego budynku gospodarczego z garażem, przylegającego do budynku gospodarczego sąsiadki. Skarżący podniósł m.in., że NSA ostateczne wyrokiem z 2 marca 2012 r. uchylił decyzję z [...] czerwca 2009 r. i od tego momentu ponad 3 lata nie wydano żadnej decyzji i nie podjęto żadnych czynności. Nadmienił, że jego budynek powstał w 1994 r., wówczas obowiązywało stare prawo budowlane, które umożliwiało legalizację. Natomiast samowola przy budynku gospodarczym sąsiadki datowana jest na 1996 r., kiedy obowiązywało nowe prawo budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy zastosował się do ocen i wytycznych zawartych w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach. Przede wszystkim - zwracając się do stosownych urzędów, w tym do Archiwum Państwowego – ustalił, że nie istnieje zarówno dokumentacja dotycząca pozwolenia na budowę, jak i zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu, poza tym, że K. S. w dniu 11 maja 2009 r. zgłosiła remont dachu, co wskazuje, że powstał on w warunkach samowoli budowlanej. W sytuacji braku przeciwdowodu, organ prawidłowo oparł się na oświadczeniu K. S., złożonym do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2010 r., że budynek powstał w 1969 r. Dla prawidłowości zastosowania trybu legalizacyjnego nie ma znaczenia fakt prowadzenia rozbudowy tego budynku w kolejnych latach, to jest jak podnosił skarżący, po 1995 r. Natomiast odnośnie charakteru obiektu Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajduje się materiał dowodowy zarówno świadczący o gospodarczym (notatka służbowa z 23 stycznia 1998 r., pismo z dnia 23 grudnia 1996 r.), jak i mieszkalnym jego użytkowaniu.
Niemniej w toku trwającego od 1996 r. postępowania K. S. konsekwentnie podnosiła, że sporny budynek od początku miał charakter mieszkalny. Na powyższe wskazują również ustalenia poczynione w postępowaniu zakończonym decyzjami Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 6 grudnia 1996 r. i decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., stanowiącymi przedmiot kontroli NSA w wyroku z dnia 4 listopada 1998 r., którymi zobowiązano uczestniczkę postępowania do przedstawienia projektu dotyczącego budynku mieszkalno–gospodarczego.
Sąd stwierdził, że dla zastosowania trybu, o którym mowa w art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. organ zobowiązany był w pierwszej kolejności wykluczyć istnienie przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Za prawidłowe uznał ustalenia poczynione w tym zakresie, zarówno co do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazującego na konieczności uwzględnienia przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie orzekania przez organ, jak i wynikającej z zaświadczenia wydanego w dniu 23 sierpnia 2010 r. przez Urząd Miasta [...] zgodności spornej inwestycji z uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. [...]. Sporny obiekt nie powoduje przy tym, w ocenie Sądu, niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak i nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Odnośnie spełnienia ostatniego z kryteriów Sąd powołał treść wyroku NSA z dnia 4 listopada 1998 r. IV SA 1393/97, w którym wskazano, że niezakłócone użytkowanie obiektu, jako mieszkalnego, przez skarżącą (K. S.) zbliźniaczonego z budynkiem R. N. powoduje, iż nie może on korzystać ze swojego obiektu w sposób powodujący nadmierną uciążliwość dla nieruchomości sąsiedniej.
Taka sytuacja wystąpiłaby, gdyby organ zezwolił na korzystanie z części tego obiektu jako garażu. Z tego względu Sąd stwierdził, że prawidłowo w zaskarżonej decyzji znalazło się postanowienie, które należy traktować jako zezwolenie na korzystanie z tego obiektu w całości jako gospodarczy, a odmownie rozstrzygnięto jedynie wniosek R. N. o zezwolenie na korzystanie z części obiektu jako garażu. W konsekwencji zasadnie zdaniem Sądu organ II instancji zaznaczył, że wobec stanowiska przedstawionego w powyższym wyroku organy w postępowaniu dotyczącym budynku skarżącego powinny umożliwić legalizację budynku gospodarczego z wyłączeniem możliwości użytkowania jako budynku garażowego.
Podsumowując Sąd stwierdził, że skoro według niekwestionowanych ustaleń organów nie było podstaw do wydania odnośnie spornego obiektu decyzji, o której mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., to zasadnie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. organ powiatowy udzielił, na podstawie art. 42 ust. 3 cyt. ustawy pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, kończąc w ten sposób postępowanie legalizacyjne.
Skargą kasacyjną R. N. zaskarżył powyższy wyrok w pkt. I, tj. w części oddalającej skargę na decyzję MWINB z [...] kwietnia 2015 r., zarzucając naruszenie:
- a) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a.", poprzez wydanie wyroku w sytuacji, w której w składzie Sądu zasiadało dwoje sędziów, którzy podlegali wyłączeniu z mocy ustawy. Naruszenie to stanowi określoną w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przesłankę nieważności postępowania.
Ponadto, z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 P.p.s.a, zarzucono także naruszenie:
- b) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 8 K.p.a., poprzez brak właściwej kontroli zastosowania przepisów Kp.a. przez organ i oddalenie skargi, mimo że organ ustalił, że budynek znajdujący się na działce uczestniczki K. S. został wzniesiony jednoetapowo jako budynek mieszkalny w 1969 r., podczas gdy ustalenie to nie znajduje uzasadnienia w świetle materiału dowodowego, zgromadzonego i ocenionego przez organ z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, a wobec naruszenia tych przepisów Sąd powinien był uchylić zaskarżoną decyzję organu;
- c) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez wadliwą ocenę zrealizowania przez organ wytycznych zawartych w wyrokach NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. II OSK 2524/12 oraz WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. VII SA/Wa 914/14, zgodnie z którymi organ powinien był w sposób wyczerpujący uzupełnić niekompletny materiał dowodowy i oddalenie skargi, podczas gdy organ nie zrealizował w sposób należyty wytycznych zawartych we wspomnianych wyrokach, a wobec tego Sąd powinien był uchylić zaskarżoną decyzję organu;
- d) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4) K.p.a., poprzez wadliwą ocenę zrealizowania przez organ wytycznych zawartych w wyrokach NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. II OSK 2524/12 oraz WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. VII SA/Wa 914/14, zgodnie z którymi organ powinien był wstrzymać się z wydaniem decyzji ostatecznej do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia innego postępowania administracyjnego, dotyczącego budynku posadowionego na nieruchomości skarżącego i oddalenie skargi, podczas gdy organ nie zrealizował w sposób należyty wytycznych zawartych we wspomnianych wyrokach, a wobec tego Sąd powinien był uchylić zaskarżoną decyzję organu;
- e) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 P.p.s.a, poprzez przyjęcie, iż w sprawie wiążą wskazania zawarte w wyrokach NSA z dnia 4 listopada 1998 r. sygn. IV SA 1393/97 oraz z dnia 13 września 2011 r. sygn. II OSK 1317/10 i oparcie na nich rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, podczas gdy wyroki w tych sprawach zostały wydane w postępowaniach mających inny przedmiot - dotyczyły bowiem budynku położonego na nieruchomości R. N. (nr ewid.[...]), nie zaś budynku położonego na nieruchomości K. S. (nr ewid.[...]), a w związku z tym oparcie rozstrzygnięcia jedynie na tych wytycznych było niedopuszczalne;
- f) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 Pp.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak właściwej kontroli zastosowania przepisów K.p.a. przez organ i oddalenie skargi, podczas gdy sentencja decyzji organu, wbrew dyspozycji wskazanego przepisu K.p.a., nie zawiera wskazania materialnoprawnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (a jedynie przepis kompetencyjny - art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), a wobec naruszenia wskazanego przepisu Sąd powinien był uchylić zaskarżoną decyzję organu;
- g) prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy prawidłowa rekonstrukcja i ocena stanu faktycznego powinna doprowadzić do konkluzji, iż zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie zaś przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.;
- h) prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 1 i ust. 2, art. 107 ust. 1 oraz art. 108 Prawa budowlanego z 1994 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), które doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o wskazane w zarzucie g) powyżej przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., podczas gdy (właściwe) zastosowanie wskazanych w niniejszym zarzucie przepisów, łącznie z prawidłowym ustaleniem, stanu faktycznego sprawy powinno było spowodować jej rozstrzygnięcie w oparciu o odpowiednie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r.;
- i) prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, iż pojęcie "zakończenie budowy" w rozumieniu wskazanego przepisu oznacza wzniesienie obiektu budowlanego, podczas gdy pod pojęciem "zakończenia budowy" w rozumieniu wskazanego przepisu należy rozumieć doprowadzenie budowy do stanu, w którym - przynajmniej w części - będzie możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a gdyby ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi (art. 185 § 1 P.p.s.a.), ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi R. N. (art. 188 p.p.s.a.), a w przypadku oddalenia niniejszej skargi kasacyjnej, na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a., wniesiono o odstąpienie od zasadzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej, udzielonej przez adwokata z urzędu na etapie postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. stwierdziła, że argumenty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę, z urzędu, jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
W pierwszej kolejności należało poddać ocenie zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a., gdyż wskazuje on na przesłankę nieważności w postaci udziału w rozpoznaniu sprawy sędziego wyłączonego z mocy ustawy. Stosownie do art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował, jako prokurator. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie wyłączeniu z mocy samego prawa podlegał jeden z sędziów, gdyż uprzednio, jako sędzia sprawozdawca brał udział w wydaniu wyroków w dwóch sprawach rozstrzyganych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy istniejącej tożsamości podmiotowo-przedmiotowej.
Odnosząc się do niniejszego zarzutu należy wskazać, że przepis art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. mówi o wyłączeniu sędziego, który brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Wyłączenie to dotyczy sędziego, który brał udział w wydaniu orzeczenia, które zostało zaskarżone, a więc sędziego orzekającego w pierwszej instancji. Taki sędzia jest wyłączony w tej sprawie w wyższej instancji, a w wypadku uchylenia orzeczenia przez sąd wyższej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania również w niższej instancji. Omawiana regulacja natomiast nie dotyczy sytuacji, w których ten sam sędzia orzeka ponownie w sprawie, w której uprzednio zapadł wyrok w pierwszej instancji uchylający decyzję i została wniesiona do sądu skarga na nową decyzję, wydaną po wyroku sądu administracyjnego. W takiej sytuacji wyrok uchylający decyzję administracyjną nie jest "zaskarżonym orzeczeniem" w rozumieniu art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Wobec powyższego należało stwierdzić, że w sprawie nie wystąpiła wskazana przez skarżącego kasacyjnie przesłanka nieważności, jak również pozostałe przesłanki wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 w zw. z art. 170 i w zw. z art. 153 P.p.s.a poprzez wadliwą ocenę zastosowania przepisów K.p.a. oraz poprzez wadliwą ocenę zrealizowania przez organ wytycznych zawartych w wyrokach NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. II OSK 2524/12 oraz WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. VII SA/Wa 914/14, zgodnie z którymi organ powinien był wstrzymać się z wydaniem decyzji ostatecznej do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia innego postępowania administracyjnego, dotyczącego budynku posadowionego na nieruchomości skarżącego. Nie można też podzielić zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie niewłaściwego reżimu prawnego.
Jak stanowi przepis art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępny, [w:] CBOSA).
Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub, gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 P.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania. Zaznaczyć należy, że oddziaływaniem art. 153 P.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.
Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, dostępny [w:] CBOSA).
Z kolei zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 P.p.s.a., wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana.
Sąd Wojewódzki oceniał, czy organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie udzielania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul.[...], zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2524/12 i w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. VII SA/Wa 914/14. Z treści wyroku NSA wypływają następujące wytyczne: po pierwsze materiał w sprawie jest niekompletny, po drugie w sprawie nie wiąże wyrok WSA z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 65/07, gdyż dotyczył on wprawdzie tego samego budynku, ale przedmiotowo - prac związanych z jego rozbudową, po trzecie na sprawę należy spojrzeć w szerszym kontekście obejmującym także kwestię budowy budynku na sąsiedniej działce nr [...] przez R. N. i D. N. Nie można podzielić zarzutów wadliwej oceny przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza niewzięcia pod uwagę, że decyzja została wydania w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.
Organ, związany oceną prawną wynikającą z prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów administracyjnych. Sąd Wojewódzki prawidłowo miał na uwadze, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2524/12 NSA dostrzegł, że akta sprawy, na podstawie których orzekał Sąd pierwszej instancji, nie zawierają wszystkich dokumentów dotyczących postępowania toczącego się od 1996 r., w szczególności brak w nich oryginałów lub uwierzytelnionych odpisów dokumentów dotyczących decyzji, wydanych w rozpoznawanej sprawie, w latach dziewięćdziesiątych XX w. Także Sąd Wojewódzki w wyroku z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 914/14 stwierdził, że w decyzji organu II instancji zabrakło odniesienia się do już zgromadzonych dowodów i okoliczności sprawy. Prawidłowe ustalenia walidacyjne – co do właściwej podstawy prawnomaterialnej, jak i interpretacyjne, były bowiem możliwe dopiero po uzupełnieniu materiału aktowego o brakującą dokumentację. Organ powinien przesądzić, co z okoliczności faktycznych w sprawie nie zostało wyjaśnione i dać temu wyraz w decyzji rozstrzygającej sprawę.
W zaskarżonym wyroku wskazano, że budynek gospodarczy przekształcony na mieszkalny powiązany jest wspólną ścianą graniczną z budynkiem R. N. Ten ostatni obiekt został wybudowany samowolnie, jako gospodarczy z garażem, a budynek K. S. został prawdopodobnie zbudowany, jako gospodarczy, jednak od wielu lat jest użytkowany jako mieszkalny. Ta okoliczność nie wynika jednak z akt administracyjnych. Ponadto brakuje dowodów na to, że został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, ewentualnie, iż było pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu z gospodarczego na mieszkalny.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy zastosował się do oceny prawnej zawartej w powołanych wyrokach. Zwracając się do stosownych urzędów, w tym do Archiwum Państwowego, ustalił, że nie istnieje zarówno dokumentacja dotycząca pozwolenia na budowę, jak i na zmianę sposobu użytkowania spornego obiektu, poza tym, że K. S., w dniu 11 maja 2009 r., zgłosiła remont dachu, co wskazuje, że powstał on jednak w warunkach samowoli budowlanej. Co do daty jego powstania, w sytuacji braku przeciwdowodu, organ prawidłowo oparł się na oświadczeniu K. S., złożonym do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2010 r., że budynek powstał w 1969 r. Natomiast odnośnie charakteru obiektu, w aktach sprawy znajduje się materiał dowodowy, zarówno świadczący o gospodarczym, jak i mieszkalnym jego użytkowaniu. Niemniej, w toku trwającego postępowania K. S. konsekwentnie podnosiła, że sporny budynek od początku miał charakter mieszkalny.
Na powyższe wskazują również ustalenia poczynione w postępowaniu zakończonym decyzjami Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. i decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., stanowiącymi przedmiot kontroli NSA w wyroku z dnia 4 listopada 1998 r., którymi zobowiązano uczestniczkę powstępowania do przedstawienia projektu dotyczącego budynku mieszkalno – gospodarczego. Zaznaczyć należy, że oświadczenie składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawione przez nią dokumenty korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. W aktach sprawy znajduje się kopia książki meldunkowej, wskazującej na zamieszkiwanie w tym budynku przez K. S., co najmniej od maja 1969 r. Jest też kopia polisy ubezpieczeniowej tego budynku z dnia 10 lutego 1996 r., z której wynika, że był on ubezpieczany jako budynek mieszkalny.
Trzeba zatem mieć na względzie, że realizacja zasady prawdy obiektywnej wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 K.p.a.). W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2010 r. organ ustalił, że budynek, którego dotyczy decyzja, został wybudowany "jednoetapowo" w 1969 r. Przyjął też, że całość bryły obiektu wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Powyższe fakty i okoliczności uzasadniają zastosowanie w sprawie reżimu normatywnego wynikającego z ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229). Istotne jest przy tym, że na gruncie tej ustawy właściciel obiektu budowlanego nie był zobligowany do przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego realizacją.
Decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie prawidłowo została wydana na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, że postawą wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Wydając pozwolenie na użytkowanie organ musiał wykluczyć przesłanki wymienione w art. 37 ustawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.
Przepis ten w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. znajduje zastosowanie w rozstrzyganiu spraw dotyczących obiektów budowlanych zbudowanych w ramach samowoli budowlanej, których budowa zakończyła się przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (ONSAiWA z 2014 r. Nr 6, poz. 89), przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Jeżeli istnieje, więc potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 lub 40 Prawa budowlanego z 1974 r., to podstawą tego ustalenia może być albo plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o warunkach zabudowy.
NSA przyjął że: "(...) w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów, to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce".
W przedmiotowej sprawie brak jest jednoznacznych przesłanek do nałożenia obowiązku rozbiórki budynku na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z wypisem wydanym przez Urząd Miasta [...] przedmiotowa zabudowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając udzielenie pozwolenia na użytkowanie wskazano, że budynek spełnia warunki, od których zależy jego legalizacja. Jest bowiem zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a z dokumentacji technicznej sporządzonej przez uprawnioną osobę wynika, że spełnia normy techniczno-budowlane. Tym samym to przesądza, że Prawo budowlane z 1974 r. powinno stanowić podstawę materialnoprawną przy rozstrzyganiu sprawy.
Chybione są również zarzuty skargi, że niewłaściwie połączono wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie z wyrokami NSA z dnia 4 listopada 1998 r. sygn. IV SA 1393/97 oraz z dnia 13 września 2011 r., sygn. II OSK 1317/10. Należy bowiem uwzględnić, że NSA uznał, iż Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić szerszy kontekst sprawy. Z akt sprawy wynikało bowiem, że sprawa budowy i rozbudowy budynku na działce nr [...] przez skarżącą wiąże się ze sprawą budowy przez R. N. i D. N. budynku na sąsiedniej działce nr[...]. Związek tych spraw polega na tym, że oba budynki są usytuowane przy wspólnej granicy nieruchomości, na których stoją. Z akt administracyjnych wynika, że w sprawie budynku na działce nr [...] toczyło się postępowanie legalizacyjne, jednakże nie jest znany jego skutek. W wyroku z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1317/10, NSA odwołując się do wyroku NSA z 4 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 1393/97, dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr[...], stykającego się z budynkiem na działce nr[...], stwierdzono, że: "orzeczenie administracyjne umożliwiające istnienie obu tych obiektów, przy zachowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich, należy uznać za zgodne z prawem oraz uwzględniające konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa".
W wyroku z dnia 4 listopada 1998 r. sygn. IV SA 1393/97 wskazano natomiast, że niezakłócone użytkowanie obiektu, jako mieszkalnego, przez K. S. zbliźniaczonego z budynkiem R. N. powoduje, że nie może on korzystać ze swojego obiektu w sposób powodujący nadmierną uciążliwość dla nieruchomości sąsiedniej. Taka sytuacja wystąpiłaby, gdyby organ zezwolił na korzystanie z części tego obiektu, jako garażu. Zatem zasadnie, w zaskarżonej decyzji, znalazło się postanowienie, które należy traktować, jako zezwolenie na korzystanie z tego obiektu w całości, jako gospodarczego, a odmownie rozstrzygnięto jedynie wniosek R. N. o zezwolenie na korzystanie z części obiektu, jako garażu. Zresztą argumentacja skarżącego nie jest konsekwentna. Oczekuje bowiem wstrzymywania wydania decyzji w niniejszej sprawie, aż do czasu rozstrzygnięcia jego sprawy, jednocześnie czyniąc zarzut, że rozstrzygnięcia jego spraw były uwzględniane przez organy administracji i sąd w niniejszym postępowaniu.
Przedmiot rozstrzygnięcia w tych sprawach oddziałuje na siebie w pewien sposób i naturalnym jest, że ten wieloletni spór sąsiedzki wszelkie powołane do tego organy starają się rozstrzygnąć nie tracąc z pola widzenia racji wszystkich stron i wszystkich okoliczności sprawy.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.