Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 1000/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę J. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki silosów zbożowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu "sprostowanie do opinii technicznej w zakresie ochrony przeciwpożarowej dot. oceny warunków ochrony przeciwpożarowej istniejących silosów 2 x 60 ton w M. [...], dz. nr ewid. [...]" na okoliczność jak w skardze.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:
- a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, który poprzez jego uzupełnienie mógłby wpłynąć na inne rozstrzygnięcie Sądu I instancji, na korzyść skarżącego. Sąd I instancji nie dostrzegł, iż skoro w ocenie organu administracji, materiał dowodowy zawiera rozbieżności, to zadaniem tego organu było wyjaśnienie powstałych sprzeczności i wątpliwości poprzez chociażby uzupełnienie materiału dowodowego o przesłuchanie osób wystawiających dokumenty z B. sp. z o.o. na okoliczność wyjaśnienia na podstawie jakich, zarchiwizowanych dokumentów, zostały wystawione, a przedstawione następnie w niniejszej sprawie, oświadczenia spółki.
A ponadto, nie dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi należytej kontroli działalności organów administracji także poprzez nie dokonanie kontroli nad oceną dowodową mapy projektowej nr [...], a to w kontekście decyzji nr [...] z dnia [...].09.2016 r., w której organ uczynił ten dokument głównym dowodem w sprawie, chociaż, jak wykazywał skarżący w swej skardze, budzącym poważne wątpliwości co do objęcia swym zasięgiem obszaru postawienia przedmiotowych silosów, a tym samym co do przydatności dla toczącego się postępowania. Mapa ta i powyższe okoliczności nie zostały skonfrontowane z nowym dowodem w postaci dokumentu B. sp. z o.o. z 22 grudnia 2008 r., co miało wpływ na postępowanie wznowieniowe.
W rezultacie powyższego naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzącą do ustalenia, że skarżący postawił silosy po 1994 r., pomimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym "nowy" dokument z 2008 r. wskazuje na odmienne ustalenie daty zamontowania tychże silosów.
b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na tym, iż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł, iż organ nie wyłączył z materiału dowodowego pisma z dnia 11 maja 2016 r., wystawionego przez B. sp. z o.o., które to pismo zostało uzyskane sprzecznie z prawem, w związku z czym Prokuratura Rejonowa w [...] wszczęła postępowanie przeciwko p. E. P., a obecnie skierowała akt oskarżenia przeciwko niej o popełnienie przestępstwa z art. 267 § 1 k.k. do Sądu Rejonowego w [...], wskutek czego, ww. pismo nie powinno stanowić dowodu w niniejszej sprawie, a organ administracji winien wyłączyć z materiału dowodowego ww. dokument, co jednakże nie wystąpiło, naruszając tym samym wskazany przepis.
c) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nie dokonanie należytej kontroli działania organów administracji i błędne uznanie, iż w sprawie niezaistniała przesłanka wznowieniowa w myśl ww. przepisu k.p.a., pomimo iż odnaleziony dokument z B. sp. z o.o. z dnia 22 grudnia 2008 r. jest dowodem nowym, nieznanym organowi, a mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni oświadczeń zawartych w dokumencie z 22 grudnia 2008 r., niezasadnie przyjmując, iż treść ww. pisma jest sprzeczna z resztą dokumentów wystawionych przez spółkę B., co bezpośrednio wpłynęło na oddalenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że dokumenty z B. sp. z o.o. nie zawierają sprzeczności, gdyż dotyczą dwóch zleceń skarżącego z różnych lat. Skarżący w 1994 r. oraz w 1996 r. zamówił z ww. Spółki po dwa silosy zbożowe tego samego typu. W związku z uzyskaniem informacji o wejściu w życiu przepisów nakazujących uzyskanie pozwolenia na budowę po 1995 r., skarżący sprzedał dwa zakupione silosy w 1996 r., natomiast pozostawił te zamontowane w 1994 r., uznając, iż w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. nr 89, poz. 414 ze zm.) nie naraża się na zarzut samowoli budowlanej.
Taki stan rzeczy potwierdza pismo z dnia 8 marca 2016 r. (w odpowiedzi na zapytanie organu administracji z 2 marca 2016 r. dotyczące relacji pism z 22 grudnia 2008 r. oraz 29 kwietnia 2014 r. - zarówno organ jak i Sąd I instancji omyłkowo zapewne wskazują datę 22 kwietnia 2014 r.) wystawione przez B. sp. z o.o. W tymże piśmie czytamy, iż dokumenty nie zawierają sprzecznych informacji, bo zostały sporządzone w zupełnie innym czasie. Dokument potwierdzający datę montażu 28.04.1994 sporządzony został przez Pana M. L. w dniu 22.12.2008 na podstawie innych dokumentów potwierdzających tę datę, natomiast dokument sporządzony przeze mnie (tzn. Panią I. P., Kierownika Działu Montażu w B. sp. z o.o.) 29.04.2014 r. nie zawierał takich informacji, ponieważ w archiwach firmy nie odnalazłam jut dokumentów, które mogłoby to jednoznacznie określić.
Z powyższego wynikają zatem dwie, jakże ważne dla sprawy okoliczności, mianowicie, iż doszło do dwóch zamówień- zakupów silosów przez skarżącego, a także, iż zostało to potwierdzone na podstawie różnych dokumentacji. Koreluje to z informacją, jaką uzyskał skarżący od B. sp. z o.o., iż po 2009 r. dokonano w archiwach firmy "gruntownych porządków", a dokumenty oryginalne, na podstawie których wystawiono pisma z dnia 22 grudnia 2008 r. oraz z 16 marca 2009 r. (informujące o drugim zakupie z 1996 r.), zostały zniszczone. Jeżeli zdaniem organów występowały wątpliwości w zakresie treści dokumentów z B.-u, winny one uzupełnić materiał dowodowy w postaci przesłuchania p. M. L. oraz p. I. P., a więc dwóch osób pracujących w tej spółce i podpisujących się na wystawionych dokumentach w sprawie.
W ocenie strony, niezwykle istotnym dla sprawy, choć zupełnie pominiętym w ocenie przez Sąd I instancji, a wcześniej organy administracji, jest fakt, iż B. sp. z o.o. w swoich pismach z 2014 i 2016 r., wskazuje, iż datę montażu silosów można określić obecnie - po porządkach w archiwum - na podstawie wcześniejszych pism skierowanych do stron zainteresowanych. A zatem najbardziej wiarygodnymi pismami, które określają czas montażu silosów są pisma najwcześniejsze, czyli z 2008 i 2009 r., albowiem zostały one wystawione na podstawie oryginalnej dokumentacji, która wówczas jeszcze istniała.
Skarżący odnosząc się do argumentacji Sądu o tym, iż B. sp. z o.o. powstała w grudniu 1999 r. i nie mogła dokonywać sprzedaży silosów w 1994 i 1996 r., podkreślił, że informację zawartą w piśmie B. sp. z o.o. z 10 czerwca 2016 r. należy rozumieć w ten sposób, iż Zakład [...] "B.", który powstał w 1990 r. został przekształcony w spółkę oznaczoną jako B. sp. z o.o. mocą umowy z 1999 r. Ze względu na to, że najwcześniejsze pismo dotyczące sprzedaży silosów pochodzi z 2008 r., a przedsiębiorstwo to wówczas funkcjonowało w obrocie prawnym jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, to naturalnym jest, iż będzie wystawiało swoje dokumenty jako B. sp. z o.o., nie jako wcześniejszy podmiot, gdyż ten już nie istnieje prawnie. Powyższe wynika także z informacji zawartych na stronie internetowej B. sp. z o.o. w zakładce Historia firmy ([...]).
Skarżący kasacyjnie podniósł także, że treść opinii technicznej w zakresie ochrony przeciwpożarowej z czerwca 2014 r. nie dowodzi o dacie montażu silosów. Wskazanie w tejże opinii, iż posadowienie silosów miało miejsce w połowie 1995 r. jest wynikiem omyłki pisarskiej, zostało także wskazane w sprostowaniu do ww. opinii, która została dołączona do niniejszej skargi. Pozostałe dowody w sprawie świadczą, iż montaż silosów miał miejsce w połowie 1994 r., a zakup dwóch innych silosów odbył się w 1996 r.. Data wskazana w ww. opinii nie przystaje do żadnych z zebranych dowodów i zdaniem skarżącego, nie powinno się na nią powoływać w argumentacji rzekomo przemawiającej o tym, iż dokument z 2008 r. nie stanowi podstawy wznowieniowej.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił również, że Sąd I instancji błędnie nie zwrócił uwagi, iż mapa projektowa, która stała się dla organu wydającego decyzję nr [...] głównym dowodem, nie obejmuje obszaru otaczającego teren inwestycji, w efekcie czego doszło do pominięcia objęcia silosów zlokalizowanych na działce nr [...] na tejże mapie projektowej, co potwierdził także geodeta J. W. w swoim oświadczeniu dołączonym do skargi. Doszło więc do błędnej oceny tego dowodu i jego przydatności dla postępowania, zwłaszcza w kwestii określenia daty postawienia silosów. Dowód z ww. mapy nie został w tym kontekście porównany z treścią pisma z 2008 r., jako nowego dowodu w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 6 sierpnia 2017 r. uczestniczka postępowania E.P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując, że argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej nie znajdują żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w sprawie.
J. Z. w piśmie z dnia 30 sierpnia 2017 r. odniósł się do ww. pisma uczestniczki postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z ww. podstaw kasacyjnych, tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie wskazać należy, że wadliwie autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem, który należy do kategorii przepisów ustrojowych, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione przez skarżącego zarzuty nie mogły podważyć ustalonego przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy, ocenionego przez Sąd wojewódzki oraz zasadności wydania przez organ rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., z uwagi na brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Możliwość wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną stanowi wyłom w zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, której celem jest zapewnienie stabilności porządku prawnego i ochrona praw nabytych strony. Z tego względu przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określone są wyczerpująco w ustawie i muszą być interpretowane ściśle. Przesłanki te określa przepis art. 145 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Na tę właśnie przyczynę wznowienia postępowania powołał się w niniejszej sprawie skarżący. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nieznane organowi, który wydał decyzję.
Wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji. Podkreślenia jednak wymaga, że skuteczne powołanie się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie możliwe tylko wówczas, gdy nowe okoliczności lub dowody mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym sensie, że wraz z innymi okolicznościami lub dowodami powinny stać się podstawą wydania odmiennej decyzji niż ta, która zapadła poprzednio. Ujawnione nowe okoliczności lub dowody winny zatem uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane organowi wydającemu decyzję w postępowaniu głównym, to treść tej decyzji przedstawiałaby się inaczej niż to przyjęto ostatecznie w toku dotychczasowego postępowania.
W niniejszej sprawie, niewadliwie przyjęto, że przedłożony przez skarżącego dokument z dnia 22 grudnia 2008 r. o treści: "W odpowiedzi na Pańskie zapytanie Firma B. spółka z o.o. potwierdza dostawę i montaż 2 szt. silosów typu [...], na zlecenie Pana J. Z., adres jw. Zamówienie z dnia 28.02.1994 roku zostało zrealizowane 28.04.1994 roku.", nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]. Jak zauważył Sąd I instancji, jego weryfikacja przeprowadzona przez organ w toku wznowionego postępowania wykazała sprzeczność zarówno z treścią pozostałych, zgromadzonych w postępowaniu rozpoznawczym dokumentów, jak również z treścią pism, sporządzonych przez Spółkę B., dezawuując tym samym przedłożony jako podstawa wznowienia dowód.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowe znaczenie mają pisma wskazanej Spółki, m.in. z dnia 29 kwietnia 2014 r., w którym wskazano, że dokumenty finansowe naszych klientów oraz rozliczeniowe z firmami współpracującymi z naszą firmą w zakresie montażu silosów są przechowywane przez okres 6 lat od daty ich wystawienia. Stanowisko to zostało podtrzymane w piśmie Spółki z dnia 8 marca 2016 r., zawierającym również stwierdzenie, że "datę montażu możemy określić jedynie na podstawie wcześniejszych pism skierowanych do stron zainteresowanych".
Wskazać także należy na pismo z dnia 10 czerwca 2016 r., w którym podano, że Spółka "nie posiada już żadnych dokumentów źródłowych, które były podstawą sporządzenia pism skierowanych do p. J. Z. (z dnia 22.12.2008 r. i 29.05.2012 r.). W związku z powyższym firma B. nie jest w stanie stwierdzić, czy silosy zakupione w 1994 czy 1996 roku zostały zamontowane na działkach nr Ew. [...] i [...] w M. [...]". W piśmie tym podkreślono, że (...) w ostatnich latach odbyły się gruntowne porządki archiwizowanych dokumentów. W obecnym stanie należy oprzeć się na istniejących dokumentach, ewentualnie dowodach zakupu posiadanych przez zainteresowanych".
Tym samym pismo datowane na dzień 22 grudnia 2008 r. mające dowodzić sprzedaży i montażu silosów w 1994 r. zasadnie nie zostało uznane za miarodajne przez organy orzekające w sprawie.
Podnieść także należy, że nie było potrzeby, jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną do uzupełnienia materiału dowodowego o przesłuchanie osób wystawiających dokumenty ze Spółki B., na okoliczność wyjaśnienia na podstawie jakich zarchiwowanych dokumentów zostały wystawione, a to w kontekście ww. pisma z dnia 10 czerwca 2016 r., wskazującego, że żadne dokumenty źródłowe nie zostały zachowane, zaś w obecnym stanie należy oprzeć się na istniejących dokumentach, ewentualnie dowodach zakupu posiadanych przez zainteresowanych.
Jedyną datą pewną posadowienia silosów jest sierpień 1996 r., bowiem z tego okresu pochodzi ortofotomapa, na której są uwidocznione.
W odniesieniu do pisma Spółki B. z dnia 29 maja 2012 r., kwestionowanego przez skarżącego, jako mającego moc dowodową, przedłożonego przez E. P., przy piśmie z dnia 11 maja 2016 r., z którego wynika, że "J.Z. zakupił w maju 1996 roku 2 silosy zbożowe typu [...]. Silosy te zostały zamontowane w gospodarstwie Pana J. Z. na przełomie maja i czerwca 1996 roku", zauważyć należy, że również pismo przedstawione przez skarżącego z dnia 16 marca 2009 r. wystawione przez ww. Spółkę potwierdza dostawę i montaż 2 szt. silosów typu [...]. Faktura za dostawę i montaż silosów została wystawiona dnia "21.05.1996 roku". Twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że skarżący sprzedał dwa zakupione silosy w 1996 r., jest gołosłowne, nie poparte żadnym dokumentem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo także zauważył Sąd I instancji, że nawet przy założeniu, że mapa sytuacyjno-wysokościowa, sporządzona w lutym 1996 r. przez J. W., nie obejmowała (choć po myśli § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych w budownictwie, powinna) "terenu w zakresie silosów na działce nr [...]", nie oznacza to, że wspomniane silosy na tejże działce istniały od 1994 r. Ponadto, okoliczności, związane z powstaniem ww. mapy, m.in. wskazane w piśmie z dnia 14 sierpnia 2014 r. (na które powołuje się skarżący w piśmie z dnia 30 sierpnia 2017 r.), były znane organowi powiatowemu rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Za istnieniem spornych silosów już w 1994 r. nie przemawia też przedstawiona opinia techniczna w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej "istniejących silosów 2 x 60 ton" z czerwca 2014 r., sprostowana pismem z dnia 13 czerwca 2017 r., w zakresie roku posadowienia zbiorników, albowiem nie przedstawiono dokumentacji będącej podstawą do opracowania opinii, z której wynikałaby data ich montażu.
Powyższe uzasadniało także odmowę uwzględnienia wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu "sprostowanie do opinii technicznej w zakresie ochrony przeciwpożarowej (...)".
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.