Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1884/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego (GIS) z [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania nieważnościowego, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2. zasądził od organu zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (PWIS) decyzją z [...] lutego 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., K.p.a.), art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2017, poz. 1261), po rozpatrzeniu wniosku [...] (Wspólnota Mieszkaniowa) zawierającego "żądanie natychmiastowego unieważnienia" decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (PPIS) z [...] lutego 2004 r., znak: [...] (źródłowa decyzja), stwierdzającej – na wniosek Ł. K. w sprawie dotyczącej lokalu gastronomicznego "[...]" w W. ul. [...] – spełnienie wymagań sanitarno-higienicznych przy wydawaniu w tym lokalu napojów gorących, zimnych i alkoholowych oraz sprzedaży artykułów spożywczych w opakowaniach jednostkowych producenta – umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Zdaniem organu I instancji wnioskodawca nigdy nie był i nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu oraz nie posiada interesu prawnego, który mógłby uzasadniać przyznanie takiego statusu.
Dalej wskazano, że GIS powołaną na wstępie decyzją, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej od ww. decyzji PWIS z [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia organu wojewódzkiego, że kontrolowana źródłowa decyzja organu powiatowego została wydana na podstawie ustawy z 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. 2001, Nr 63, poz. 634 ze zm., Uwzż) i rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych zakładów i wymagań dotyczących higieny w procesje produkcji i w obrocie artykułami oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z tymi artykułami (Dz. U. 2002, Nr 234, poz. 1979, rozp. MZ 2002), a Wspólnota Mieszkaniowa nie była stroną przedmiotowego postępowania.
W ocenie organu odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożył podmiot do tego nieuprawniony, ponieważ Wspólnota nie jest ani właścicielem przedmiotowego zakładu, ani wspólnikiem prowadzącym ten zakład. W przepisach prawa żywnościowego nie istnieje norma prawna, z której można byłoby wywieść interes prawny Wspólnoty do żądania stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności zakładu.
Dalej GIS stwierdził, że z dołączonych akt nie wynika, żeby organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie unieważnienia źródłowej decyzji i zawiadomił o tym właściwą stronę postępowania. Tak więc zgodnie z art. 61a K.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z powyższym organ II instancji stanął na stanowisku, że zaskarżoną odwołaniem decyzję należało uchylić, zaś postępowanie – które toczyło się w stosunku do osoby nie będącej stroną – umorzyć.
W wyroku przytoczono dalej, że skargę na powyższą decyzję wniosła [...].
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, poprzez nieuwzględnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, podnosząc m. in., że: klub [...] nie jest tym zakładem, który w rozumieniu ustawy uzyskał decyzję, istotnie i znacząco zmienił się przedmiot działalności prowadzonej w lokalu, kilkukrotnie już zmienił się przedsiębiorca prowadzący tam działalność, inna decyzja będąca podstawą do źródłowej decyzji została wydana z naruszeniem prawa, bez przedłożenia tejże decyzji przez inwestora "[...]" nie mógłby wydać źródłowej decyzji, powziąwszy informację o wydaniu "decyzji [...] z naruszenie prawa, [...] winien wszcząć z urzędu postępowaniu w celu uchylenia decyzji z [...] lutego 2004 r.".
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę.
W motywach swego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione.
Sąd wojewódzki zauważył, że w istocie organ odwoławczy na podstawie analizy akt administracyjnych doszedł do tego samego wniosku, co organ I instancji, skoro przyjęły te organy, iż wnioskodawca postępowania nieważnościowego – Wspólnota, nie miała przymiotu strony. GIS argumentował jednak, że należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Z samego porównania rozstrzygnięć organów obu instancji wynikać miało, że organy te wydały to samo rozstrzygnięcie – umorzyły postępowanie. W ocenie sądu a quo, skoro już w I instancji postępowanie zostało umorzono, to organ odwoławczy niepotrzebnie uchylił to rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie, ponieważ w przypadku gdy jego zdaniem postępowanie powinno być umorzone, a właśnie takie rozstrzygnięcie wydał organ I instancji, powinien ograniczyć się do utrzymania go w mocy, ewentualnie zmieniając jego uzasadnienie, gdyby uznał, że umorzenie powinno nastąpić z innych przyczyn, niż to ustalił organ I instancji.
Ponadto rozstrzygnięcie organu odwoławczego polegające na umorzeniu postępowania organu I instancji nie korespondować ma z jego uzasadnieniem, z którego wynika, że zdaniem GIS nie doszło do wszczęcia postępowania pierwszoinstancyjnego.
W dalszych motywach sąd pierwszej instancji skupił swą uwagę na kwestii stosowania art. 61a K.p.a., wskazując iż na jego podstawie można odmówić wszczęcia postępowania w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz ustalenia, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wyeksponowano, że do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego może dojść tylko w pierwszym etapie tego postępowania.
Natomiast w okolicznościach, kiedy dla rozpoznania sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, organ winien wszcząć postępowanie, a w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości prowadzenia dalszych czynności – postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 K.p.a., zatem do umorzenia dochodzi w drugim etapie postępowania. Sąd wojewódzki stwierdził, że skoro postępowanie przed organem I instancji nie zostało wszczęte, to w świetle obowiązującego prawa nie można go było umorzyć, ponieważ właściwym wówczas rozstrzygnięciem jest odmowa wszczęcia postępowania.
Zalecenie dla PWIS zawarte w końcowej części zaskarżonej decyzji uznano w wyroku VII SA/Wa 1884/18 za absurdalne, wskazując, że jeśli z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania, to w zależności od jego etapu, należy albo odmówić wszczęcia postępowania albo umorzyć to postępowanie. Oznacza to, że w stosunku do jednego wniosku zapada tylko jedno rozstrzygnięcie. Innymi słowy – zdaniem sądu a quo – umorzenie postępowania, wbrew zaleceniu wynikającemu z zaskarżonej decyzji, stoi na przeszkodzie jednoczesnej odmowie wszczęcia postępowania, bowiem prowadziłoby do obarczenia takiego rozstrzygnięcia kwalifikowaną wadą prawną. W konsekwencji uznając, że zaskarżona decyzja dotknięta była uchybieniami o charakterze formalnym, sąd wojewódzki odstąpił od merytorycznej oceny stanowiska organów obu instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GIS, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości, w pkt I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., Ppsa), w zakresie naruszenia przepisu art. 61a K.p.a., poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie, zaś w pkt II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa w zakresie naruszenia przepisu:
- 1) art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienia, a także braku wskazań co do dalszego postępowania;
- 2) art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wskazania jakie przepisy postępowania naruszył organ II instancji, a w szczególności braku wskazania czy:
- a) nastąpiło niedopełnienie przez organ prowadzący postępowanie obowiązków określonych konkretnymi przepisami procesowymi,
- b) nastąpiło uniemożliwienie stronie postępowania skorzystania z zawartych w regulacjach proceduralnych uprawnień,
- c) organ II instancji dokonał błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ;
- 3) art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wskazania wpływu domniemanego naruszenia przepisów postępowania na wynik postępowania, a w szczególności poprzez brak wskazania przez sąd "istotnego wpływu na wynik postępowania", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
Skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że w wyniku ww. naruszeń zachodzi związek przyczynowy pomiędzy nimi, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez stworzenie sytuacji, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozwala na dokonanie prawidłowej kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia ze względu, iż niemożliwe jest dokonanie jednoznacznej rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, albo uchylenie go w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, składając oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu w niniejszej sprawie w ewidentny sposób zachodziła, bez konieczności badania tej kwestii, przesłanka zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., tj. okoliczność, że podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest jego stroną, powodującą, że postępowanie nie powinno być wszczęte. Rozwijając obszernie tę argumentację sięgano do licznych fragmentów opracowań doktrynalnych oraz dorobku judykatury, które – w ocenie autora skargi kasacyjnej – miały wspierać wywody środka zaskarżenia. Eksponowano, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przepisem art. 141 § 4 Ppsa.
W odpowiedzi Wspólnoty Mieszkaniowej na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.
A. Zarzut naruszenia przepisów postępowania został ograniczony do podniesienia naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz.
39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu I instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).
B. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji, tylko w części spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy", przywołano w nim także "stanowiska pozostałych stron" co sprowadzało się do przywołania tenoru odpowiedzi GIS na skargę, wskazano także w wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia, którą stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
Uzasadnienie wyroku powinno zawierać "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", a w przypadku uwzględnienia skargi także "wskazania co do dalszego postępowania". W tym aspekcie zaskarżony wyrok uchybia przepisowi art. 141 § 4 Ppsa, a naruszenie tego przepisu procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Trafnie skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że z wyroku nie można dowiedzieć się w sposób jednoznaczny, który przepis postępowania organ odwoławczy miał naruszyć i brak jest wytłumaczenia, że naruszenia właśnie tego (tych) przepisu (przepisów) – nie stanowiąc podstawy do wznowienia postępowania – zostało ocenione przez sąd pierwszej instancji, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Braku tego nie mogą rekompensować te wywody sądu pierwszej instancji, w których wskazywano m. in., że "organ odwoławczy niepotrzebnie uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie", a powinien ograniczyć się do utrzymania go w mocy, ewentualnie zmieniając uzasadnienie, gdyby uznał, że umorzenie powinno nastąpić z innych przyczyn niż to ustalił organ I instancji, względnie umorzenie postępowania organu I instancji nie korespondować ma z jego uzasadnieniem.
Nie stanowi wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia sądu wojewódzkiego ta część uzasadnienia wyroku, w której stwierdzono uchybienia postępowania administracyjnego "o charakterze formalnym", co z kolei usprawiedliwiać miało odstąpienie od "merytorycznej oceny stanowiska organów obu instancji".
C. W zaskarżonym wyroku brak jest także tzw. wytycznych dla organu, którymi sąd administracyjny wiąże przyszłe działania tego organu. Wskazania takie winny być jednoznaczne i konkretne, tak, aby w ponownym postępowaniu usunąć dotychczasowe uchybienia, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W judykaturze trafnie wskazuje się na wagę owych wskazań sądu administracyjnego, których brak skutkować ma uwzględnieniem skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 września 2006 r., II FSK 1099/05, LEX nr 262073).
Powyższe okoliczności czynią zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak jest możliwości rekonstrukcji motywów uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Brak jest także jednoznacznego wskazania dla organu odwoławczego co do dalszego toku postępowania w sprawie.
D. W tych okolicznościach przedwczesne jest rozstrzygnięcie odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego.
E. Ponownie rozpoznając wniesioną skargę WSA w Warszawie raz jeszcze oceni legalność zaskarżonej decyzji, w szczególności wpierw – pamiętając o swym braku związania zarzutami skargi – zwróci uwagę na skuteczność formalną wniesionego odwołania, biorąc pod uwagę reguły rozpoznawania skargi ujęte w art. 134 § 1 Ppsa, a swoje stanowisko w tym zakresie uzasadni prawidłowo z uwzględnieniem treści art. 141 § 4 Ppsa.
F. Z tych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.
G. Jednocześnie, uznając że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, działając na podstawie art. 206 Ppsa, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.