Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r. (sygn. akt II SA/Rz 58/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] października 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. j. z siedzibą w L. (zwanego dalej: [...]) od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmawiającej we wznowionym postępowaniu uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2009 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa osiedla mieszkaniowego W. wraz z garażami podziemnymi i naziemnymi, lokalami usługowymi i powierzchniami biurowymi w R. na działkach przy ul. S., o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] R.-S.", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta Rzeszowa wydał decyzję z dnia [...] marca 2010 r. odmawiającą wznowienia postępowania, która została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji wznowił postępowanie i odmówił zmiany decyzji dotychczasowej. Organ II instancji wskazał, że żądanie wznowienia postępowania zostało oparte na zarzucie pominięcia [...] w postępowaniu zakończonym decyzją dotychczasową (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Regulacje dotyczące trybu i zakresu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia zawarto w rozdziale III działu V ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227).
Ustalenie statusu strony w postępowaniu kończącym się decyzją wydaną w tym trybie następuje na podstawie art. 28 k.p.a., gdyż w powołanej ustawie nie ustanowiono żadnych szczególnych rozwiązań w tym zakresie. Stronami takiego postępowania są więc podmioty posiadające tytuł do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Organ I instancji, oceniając wpływ inwestycji na interes prawny podmiotu zarzucającego pominięcie w postępowaniu zwykłym, ograniczył się jednak do lakonicznej konstatacji, że "[...] nie graniczy bezpośrednio z działkami, na których planowane jest przedsięwzięcie". Twierdzenie to, mające wpływ na wynik całego postępowania wznowionego, nie zostało przez Prezydenta Miasta Rzeszowa rozwinięte w jakikolwiek sposób. Zdaniem organu odwoławczego, rolą organu I instancji jest nie tylko zbadanie geodezyjnego przebiegu granicy działki podmiotu zarzucającego pominięcie w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, ale również dokonanie wszechstronnej oceny faktycznego zakresu oddziaływania inwestycji.
Oddziaływanie rozumieć należy, jako wpływ na środowisko przyrodnicze oraz na nieruchomości sąsiednie – w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. Niewyjaśnienie tych okoliczności faktycznych przez organ I instancji powoduje, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi inwestora [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.
Sąd wskazał, że decyzja organu II instancji w podstawie prawnej wskazuje wyłącznie na art. 138 § 2 k.p.a. stanowiący przesłankę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skoro w podstawie prawnej powołano art. 138 § 2 k.p.a., należało przytoczyć jego treść, albowiem z mocy art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne decyzji to "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Organ odwoławczy zarzucając organowi I instancji wadliwość w sporządzeniu uzasadnienia, sam uchylił się od prawidłowego uzasadnienia swej decyzji, nie przytaczając treści stosowanego przepisu, ani nie wyjaśniając, dlaczego musiał on mieć zastosowanie.
Sąd wskazał, że art. 138 § 2 k.p.a. w dacie podejmowania przez Kolegium zaskarżonej decyzji określał, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze prawniczej zwracano uwagę, że decyzja tego typu nie może zostać wydana w innych przypadkach niż wskazane w normie art. 138 § 2 k.p.a., żadne inne wady postępowania ani wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 592). Organ odwoławczy ma możliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, albo może zlecić uzupełnienie takiego postępowania organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, tylko konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w "znacznej części", albo zupełny brak takiego postępowania przed I instancją, uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej i zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sąd wskazał, że zasadniczą przyczyną, dla której organ odwoławczy nie zgodził się z wywodami organu I instancji, był brak mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczył wniosek skarżącej spółki i oznaczeniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W aktach administracyjnych znajduje się jednak mapa ewidencyjna w skali 1:500, na której zaznaczono zasięg planowanej inwestycji oraz rozmieszczenie jej elementów (bloków mieszkalnych, parkingów, sieci). Sąd zwrócił ponadto uwagę na to, że we wniosku o wznowienie postępowania [...] jako źródło interesu prawnego wskazywano wyłącznie fakt korzystania z tej samej drogi publicznej, z której korzystać będzie inwestor, a później ewentualnie mieszkańcy i użytkownicy planowanego osiedla mieszkaniowego. Akta zawierają ponadto tzw. "kartę informacyjną przedsięwzięcia", z której wynika jej charakterystyka. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle tych dowodów organ odwoławczy nie wskazał, w czym upatruje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, z jakich powodów uznaje zgromadzone dowody za niewystarczające dla potrzeb wydania decyzji merytorycznej, nie wskazał ponadto przekonywująco, aby organ odwoławczy sam nie mógł uzupełnić brakującego postępowania wyjaśniającego.
Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, Kolegium powinno rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na podstawie art. 17 ust. 1 zd. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.), w trakcie której będzie możliwość uzgodnienia interesów stron, w szczególności ustalenia interesu prawnego [...] w domaganiu się uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji organu I instancji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że organ wydał decyzję z naruszeniem art. 138 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że organ wydał decyzję z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a.,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że organ wydał decyzję z naruszeniem art. 17 ust. 1 zd. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.),
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku i brak wskazań co do dalszego postępowania, które dałyby się pogodzić ze stanem prawnym w zakresie postępowania administracyjnego obowiązującym w dacie wyrokowania.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie uznał, że w tej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż jej rozstrzygnięcie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jedynie w nieznacznej części. Organ odwoławczy podniósł, że całe postępowanie wyjaśniające w tej sprawie dotyczyło zbadania jednego faktu, a mianowicie tego, czy podmiot występujący z wnioskiem o wznowienie postępowania ma przymiot strony, a jeżeli tak, to czy jego udział we wznowionym postępowaniu może mieć wpływ na wynik sprawy zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2009 r. Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących tego, czy nieruchomości [...] znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, dlatego postępowanie wyjaśniające w tej sprawie powinno zostać przeprowadzone przez ten organ w całości.
Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości przez Kolegium (w tym rozprawy administracyjnej) doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż ocena organu odwoławczego byłaby pojęta w pierwszej i ostatniej instancji, co wyłączałoby jej kontrolę.
W piśmie z dnia 22 lutego 2013 r. [...] sp.j. z siedzibą w L. wniosło o wydanie orzeczenia zgodnie z żądaniem skargi kasacyjnej. W ocenie uczestnika postępowania skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż Sąd I instancji uznał, że organ administracji powinien zaakceptować opis przedsięwzięcia przedstawiony we wniosku inwestora, bez przeprowadzenia jego własnej merytorycznej weryfikacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych postaw.
Głównym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie miało podstaw do zastosowania tego przepisu, gdyż sprawa nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W odniesieniu do tego zarzutu na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie tylko dokonuje kontroli zasadności argumentów podniesionych odwołaniu, lecz ponownie rozpoznaje i rozstrzyga merytorycznie sprawę administracyjną. Istota administracyjnego toku instancji polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w związku z tym w oparciu o stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ II instancji.
Wyjątkowo organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Niedopuszczalna jest więc wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Powyższa konkluzja wynika również z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.
Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.
Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż w tej sprawie brak było postaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż sprawa nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części przez organ I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy daje podstawę do dokonania oceny czy wnioskodawca [...] ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i może być stroną postępowania wznowieniowego dotyczącego ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2009 r. Z załącznika nr 2 do tej decyzji, zawierającego "Kartę informacyjną przedsięwzięcia", wynika, że planowana inwestycja od północy graniczy z nieruchomościami [...] (pkt 2.1). Ten fakt potwierdził wnioskodawca we wniosku o wznowienie postępowania, wskazując, że zakład produkcyjny należący do [...] znajduje się po drugiej stronie ulicy, naprzeciwko planowanego osiedla.
Wyjazd z planowanego osiedla mieszkaniowego projektowany jest od strony ul. T. i wyjazd ten bezpośrednio ma przylegać do działki wnioskodawcy. Ponadto w aktach sprawy, oprócz "Karty informacyjnej przedsięwzięcia", znajduje się załącznik nr 1 do wskazanej decyzji zawierający charakterystykę przedmiotowego przedsięwzięcia, z którego również wynika, w jaki sposób ta inwestycja będzie oddziaływać na środowisko. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji w aktach administracyjnych znajduje się ponadto mapa ewidencyjna w skali 1:500, na której zaznaczono zasięg planowanej inwestycji oraz rozmieszczenie jej elementów. Na podstawie wskazanych dokumentów, przeprowadzając ewentualnie dodatkowe postępowanie wyjaśniające w niewielkim zakresie na podstawie art. 136 k.p.a., organ odwoławczy mógł dokonać oceny czy planowana inwestycja będzie - w zakresie ochrony środowiska - w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomości [...], a zatem czy wnioskodawca ma przymiot strony we wznowionym postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
To, że kwestia czy [...] jest stroną tego postępowania była jedynym zagadnieniem prawnym rozstrzyganym na tym etapie postępowania wznowieniowego i całe postępowanie wyjaśniające dotyczyło wyłącznie tej kwestii nie oznacza, że organ odwoławczy nie mógł przesądzić czy wnioskodawca posiada przymiot strony tego postępowania na podstawie zebranego materiału dowodowego. W związku z powyższym za niezasadne należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. i art. 7, art. 15, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a.
Ponownie rozpoznając tę sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie powinno przesądzić czy [...] jest stroną tego postępowania. W przypadku przyjęcia przez organ odwoławczy, że dany podmiot nie ma interesu prawnego i nie jest stroną postępowania wznowieniowego, organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast uznanie przez organ odwoławczy, że dany podmiot ma interes prawny uprawniający go do bycia stroną postępowania wznowieniowego i podmiot ten nie brał udziału w postępowaniu zwykłym prowadzi do stwierdzenia, że zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takim wypadku organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę co do istoty i wydać jedną z decyzji określonych w art. 151 k.p.a.
Natomiast co do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 zd. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.) poprzez stwierdzenie, że Kolegium powinno przeprowadzić rozprawę, należy podkreślić, że Sąd I instancji wskazał jedynie, że w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy określonych braków postępowania wyjaśniającego, organ ten powinien przeprowadzić rozprawę, jeżeli uzna, że istnieją jeszcze jakieś dodatkowe okoliczności wymagające wyjaśnienia na rozprawie. Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych taką możliwość dopuszcza.
W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań dla organu co do dalszego postępowania odnoszących się do treści art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. W tej sprawie Sąd I instancji kontrolował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2010 r., a więc orzekał na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tym dniu. W tej dacie przepis art. 138 § 2 k.p.a. obowiązywał jeszcze w poprzednim brzmieniu, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Rozpoznając tę sprawę ponownie, organ odwoławczy powinien jednak stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujące w dacie orzekania.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.