Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 154/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżone rozporządzenie Wojewody [...] w przedmiocie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Skarżąca Spółka, po wyczerpaniu środków zaskarżenia (wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa), złożyła skargę na ww. rozporządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości ewentualnie w części, w jakiej nie uwzględnia ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy B., gminy K. i gminy L. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozporządzeniu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:
- - § 1 ust. 1 oraz § 3 uchwały z dnia [...] marca 2000r. Rady Gminy w B. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dotyczącego terenu projektowanej elektrowni wodnej [...] ([...]);
- - § 1 ust. 1 oraz § 3 uchwały Rady Gminy w K. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dotyczącej terenu zalewowego wynikającego z budowy elektrowni wodnej [...] ([...]);
- - § 1 ust. 1 oraz § 3 uchwały Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] września 1999r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dotyczącej terenów zalewowych rzeki [...] ([...]);
w związku z § 3 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] ([...]) dalej zwanego: rozporządzeniem Nr [...] oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) przez wprowadzenie ograniczeń obowiązujących w § [...] rozporządzenia Nr [...], w szczególności wymienionych w pkt 1 i 6 także w stosunku do zamierzeń inwestycyjnych przewidzianych do realizacji w obowiązujących planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego.
Nadto zarzucono rozporządzeniu naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 64 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 22 Konstytucji RP przez niewykazanie potrzeby oraz niezbędności wprowadzenia ograniczeń obowiązujących w § [...] ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia nr [...] w stosunku do uprawnień Spółki wynikających z obowiązujących w dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia planów miejscowych, w szczególności do realizacji przewidzianej tymi planami inwestycji na działkach stanowiących jej własność. Wniosła o wydanie uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] uwzględniającej interes prawny Spółki przez wprowadzenie regulacji wyłączającej obowiązywanie zakazów w przypadku kolizji z ustaleniami obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia planów miejscowych, bądź też zmianę rozporządzenia nr [...] polegającą na wprowadzeniu do jej treści przepisu wyłączającego obowiązywanie zakazów w przypadku kolizji z ustaleniami obowiązujących planów miejscowych w dniu wejścia w życie rozporządzenia nr [...].
W odpowiedzi na skargę Województwo [...] reprezentowane przez Marszałka Województwa [...] wniosło o jej odrzucenie bądź ewentualnie oddalenie.
W piśmie procesowym z 26 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej przedstawił stanowisko w zakresie udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę.
W piśmie pełnomocnika Marszałka Województwa z dnia 8 marca 2016 r. stanowiącym replikę w odniesieniu do stanowiska skarżącej podtrzymano argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 154/16, oddalając skargę, w pierwszej kolejności wskazał, że stroną przeciwną w stosunku do skarżącej Spółki jest Województwo, które przed Sądem reprezentuje Marszałek na podstawie udzielonego pełnomocnictwa. Po drugie, wyroki Sądów Administracyjnych o sygn. akt II SA/Ol 136/10 i II OSK 1775/10, w których przedmiotem zaskarżenia było zaskarżone w niniejszej sprawie rozporządzenie, nie stanowiły przeszkody do merytorycznego rozpoznania tej skargi. Po trzecie, ze skargą wystąpiła skarżąca Spółka, która posiada interes prawny, uprawniający ją do zaskarżenia przedmiotowego rozporządzenia, który wynika z prawa własności nieruchomości położonych na ustanowionym zaskarżonym rozporządzeniem Obszarze Chronionego Krajobrazu.
Ponadto zgodnie z planem miejscowym ww. nieruchomości znajdują się na terenie projektowanej elektrowni wodnej (symbol terenu WE). Wobec tego Sąd uznał za niezasadny wniosek pełnomocnika organu o odrzucenie skargi na skarżony akt z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Spółki. Jednakże posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu ww. rozporządzenia nie może być utożsamiane z naruszeniem takiego interesu prawnego. Skarga mimo, że pochodzi od podmiotu uprawnionego, została wniesiona w terminie i po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, nie mogła zostać uwzględniona. Kontrolowane rozporządzenie nie narusza bowiem przepisów prawa, a zarzuty skargi nie są zasadne.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, zaś w dacie podejmowania aktu w drodze rozporządzenia wojewody. Zgodnie zaś z treścią art. 24 ust. 1 ww. ustawy na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy: 1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;
6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że zakazy te nie dotyczą: wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego.
W ocenie składu orzekającego Sądu I instancji, skarżący nie wykazał w realiach rozpoznawanej sprawy aby zaskarżone przepisy rozporządzenia naruszyły jego interes prawny.
Spółka podniosła, że treść § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 ww. rozporządzenia przewidujące zakazy: 1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;
6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka narusza jego interes prawny poprzez uniemożliwienie realizacji na działkach własnych oraz sąsiednich inwestycji przewidzianej w planie miejscowym Gminy B. polegającej na budowie elektrowni wodnej wraz z progiem piętrzącym oraz inwestycjami towarzyszącymi oraz terenem zalewowym na rzece [...], przy czym z uwagi na wcześniejsze zapisy w rozporządzeniach dotyczących tej formy ochrony przyrody na tym terenie, które przewidywały wyjątki od ich przestrzegania z uwagi na potrzebę zagwarantowania realizacji inwestycji określonych w planach miejscowych, dopiero obecne zapisy rozporządzenia nr [...] naruszyły interes prawny Spółki, która nie może zrealizować planowanej inwestycji wobec negatywnego stanowiska w kwestii spełnienia wymagań środowiskowych, co potwierdza decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2015 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie negatywna decyzja została w dużej mierze oparta na negatywnym uzgodnieniu warunków realizacji inwestycji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...].
Sąd podkreślił, że forma ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu została ustanowiona w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 23 ust. 1 ww. ustawy, przy czym zakazy wymienione w rozporządzeniu nr [...] są powtórzeniem zakazów przewidzianych w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 6 tej ustawy bez jakiejkolwiek ich modyfikacji. Wprowadzone zostały na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 23 ust. 2 ww. ustawy. Nie sposób w oparciu o tak jednobrzmiącą treść przytoczonych wyżej przepisów ustawy o ochronie przyrody uznać, że działania Wojewody były niezgodne z prawem.
Nadto już z samej treści przytoczonych wyżej norm wynika, że ustawodawca zapisując upoważnienie do wprowadzenia wskazanych wyżej zakazów w zagospodarowaniu nieruchomości na określonym terenie, na którym taka forma ochrony przyrody zostanie wprowadzona przewidywał, czy też dawał pierwszeństwo jej ustanowieniu z uwagi na chronione dobro – ochronę środowiska z uwagi na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach. To groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych konkretnego obszaru stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody, które w swych skutkach ograniczać będą interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na wyznaczonym obszarze chronionego krajobrazu. W piśmiennictwie wskazuje się, że do najbardziej charakterystycznych skutków utworzenia obszaru specjalnego należą ograniczenia prawa własności i praw rzeczowych, ciężary publiczne, a także ustanowienie różnego rodzaju norm administracyjno-policyjnych (W. Radecki: Ustawa o ochronie przyrody Komentarz, wyd.
Difin Warszawa 2006, str. 64-65). Natomiast konstytucyjna zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 K.c. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestia związana z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym więc prawa własności, została uregulowana w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, który przewiduje, iż ograniczenia w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska.
Również przepis art. 140 K.c. stanowi, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Zatem źródłem stosowanych ograniczeń mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym. W związku z tym skarżący nie może skutecznie wywodzić naruszenia jego prawa własności, skoro powołane przepisy ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, ale w granicach dopuszczanych przez prawo. Także Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawo własności nie jest prawem absolutnym (por. wyrok TK z 20 kwietnia 1993 r., sygn. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8).
Nadto w żadnym z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie znajduje się norma prawna, która obligowałaby organ uprawniony do arbitralnego wprowadzenia formy ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu, do określenia na wskazanym terenie zakazów jednak tylko takich, które uwzględniałyby obowiązujące na tym terenie normy prawa miejscowego określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ma wpływu na taką ocenę nawet fakt, że we wcześniejszym rozporządzeniu dotyczącym wskazanego terenu, tj. Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] – zgodnie z § 3 rozporządzenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. rozporządzenie nie narusza zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia. Poza tym organ uprawniony, tj. Wojewoda w ramach swojej kompetencji ograniczył niektóre z zakazów w stosunku do zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w chwili wejścia w życie skarżonego rozporządzenia, lecz wyłączenie dotyczyło to możliwości lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (...).
Oceniono zatem, że tylko w takim zakresie można odstąpić od koniczności ochrony przyrody na wskazanym terenie i w określonych zakresie, zaś nie dopuszczono możliwości realizacji innych inwestycji, które pociągałyby za sobą niszczenie istniejącego ekosystemu i to zarówno wodnego, jak i lądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia, ewentualnie w części w jakiej jego przepisy wykluczały możliwość realizacji ustaleń obowiązujących planów miejscowych, w szczególności Rad Gmin B., K. oraz L.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie; oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - niezastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 87 ust. 1 u.p.z.p., z których wprost wynika, że prawo skarżącej do zagospodarowania nieruchomości jej własności oraz nieruchomości sąsiednich w postaci budowy elektrowni wodnej, wynikające z ww. przepisów trzech uchwał Rad Gmin w związku z § 3 rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] zostało w pełni ukształtowane oraz nabyte w sposób zgodny z prawem, tym samym, aby mogło zostać ograniczone poprzez utworzenie obszaru chronionego krajobrazu winno wynikać wprost z przepisu rangi ustawowej, podczas gdy w przepisie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, ani żadnym innym nie wskazano na taką możliwość, to tym samym ustanowione w § 4 ust. 1 pkt 1-8, w szczególności w pkt 1 i 6 rozporządzenia Nr [...] zakazy wykluczające możliwość budowy (realizacji ustaleń obowiązujących planów miejscowych w dniu ustanowienia rozporządzenia) należało ocenić jako niezgodne z prawem, dlatego Sąd I instancji winien zastosować art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzić nieważność rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] w całości, ewentualnie w części w jakiej jego przepisy wykluczały możliwość realizacji ustaleń obowiązujących planów miejscowych;
- - niezastosowanie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525), zgodnie z którymi akty prawa miejscowego ustanowione przez wojewodę niezgodne z ustawami lub aktami wydanymi w celu ich wykonania podlegały obligatoryjnemu uchyleniu przez organ nadzoru, a także art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1392), zgodnie z którym uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna, podczas gdy przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] określające zakazy, uniemożliwiły realizację obowiązujących w dniu jego wejścia w życie ustaleń planów miejscowych, tym samym byty niezgodne z prawem miejscowym wówczas oraz aktualnie obowiązującym i winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, dlatego Sąd I instancji winien zastosować art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzić nieważność rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] w całości, ewentualnie w części w jakiej jego przepisy wykluczały możliwość realizacji ustaleń obowiązujących planów miejscowych;
- - nieprawidłowe zastosowanie art. 64 ust. 1 i 3, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody polegające na błędnym przyjęciu, że zakazy wprowadzone w § 4 ust. 1 pkt 1-8, w szczególności w pkt 1 i 6 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] mogły zostać wprowadzane w sposób arbitralny i wprowadzone w taki sposób wynikają z interesu społecznego (potrzeb ochrony przyrody), podczas gdy pełnomocnik organu nie był w stanie wskazać żadnej dokumentacji przyrodniczej (nawet o ogólnym charakterze), która potwierdzałaby potrzebę oraz przede wszystkim niezbędność (konieczność) wprowadzenia ww. ograniczeń, mających obowiązywać na terenie całego obszaru chronionego krajobrazu o znacznej powierzchni, w szczególności jednak na obszarach objętych ustaleniami obowiązujących planów miejscowych, wskazanych w zarzucie oznaczonym lit. a niniejszej skargi kasacyjnej, które stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ukształtowały w sposób pełny i zgodny z prawem prawo skarżącej do zagospodarowania nieruchomości jej własności oraz nieruchomości sąsiednich w postaci budowy elektrowni wodnej, co spowodowało naruszenie także istoty konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz wolności działalności gospodarczej, a tym samym Sąd I instancji winien zastosować art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzić nieważność rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] w całości, ewentualnie w części w jakiej jego przepisy wykluczały możliwość realizacji ustaleń obowiązujących planów miejscowych, ponieważ organ administracji nie ustalił w ogóle podstawy faktycznej do ustanowienia obszaru chronionego, co nastąpiło w sposób zupełnie dowolny i arbitralny, a co należało ocenić w świetle ww. przepisów za prawnie niedopuszczalne, w szczególności w stosunku do nabytych uprawnień na podstawie obowiązujących planów miejscowych.
Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. przez:
- - nieprzeanalizowanie całych akt sprawy oraz oparcie się w zasadzie jedynie na odpowiedzi organu na skargę oraz wyjaśnieniach złożonych podczas rozprawy, o czym świadczy bardzo lakoniczne uzasadnienie wyroku, sprowadzające się w zasadzie jedynie do bardzo ogólnego stwierdzenia, że w ocenie Sądu I instancji wprowadzenie ograniczeń wynikało z interesu społecznego (potrzeb ochrony przyrody) i mogło nastąpić w sposób arbitralny, podczas gdy nie można na podstawie tego ustalić, czy w ogóle istniała podstawa faktyczna do ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu oraz wprowadzenia ograniczeń, w szczególności w stosunku do uprawnień wynikających z obowiązujących planów miejscowych, ponieważ w aktach nie ma ani oryginału skarżonego rozporządzenia, ani dokumentacji merytorycznej uzasadniającej jego ustanowienie, co Sąd I instancji w sposób zupełnie nieuprawniony pominął, tym samym skoro nie były ustalone w ogóle podstawy faktyczne do ustanowienia obszaru chronionego to Sąd ten winien stwierdzić nieważność rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] w całości, ewentualnie w części w jakiej jego przepisy wykluczały możliwość realizacji ustaleń obowiązujących planów miejscowych na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.;
- - nieodniesienie się do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] oraz odmownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz raportu o oddziaływaniu na środowisko, dotyczących realizacji inwestycji na podstawie obowiązujących planów miejscowych w postaci budowy elektrowni wodnej, z których wynika, że jedyną przyczynę odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i tym samym dalszej realizacji procesu inwestycyjnego stanowiły przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], podczas gdy jednocześnie budowa oraz eksploatacja elektrowni nie wpłynęłaby znacząco negatywnie na obszar Natura 2000 "Ostoja [...]", a na obszarze realizacji oraz w zasięgu jej oddziaływania nie występują szczególne wartości przyrodnicze, poza powszechnie występującymi gatunkami, tym samym w odniesieniu do braku przedstawienia przez organ jakiejkolwiek merytorycznej dokumentacji uzasadniającej ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu należy dojść do wniosku, że organ nie ustalił podstawy faktycznej do ustanowienia obszaru chronionego oraz wprowadzenia zakazów, tym samym Sąd ten winien stwierdzić nieważność rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] w całości, ewentualnie w części w jakiej jego przepisy wykluczały możliwość realizacji ustaleń obowiązujących planów miejscowych na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.;
- - niedokonanie oceny stopnia ograniczenia prawa własności oraz wolności działalności gospodarczej, a także dopuszczalności dokonania takiego ograniczenia w drodze aktu prawa miejscowego oraz brak oceny, czy ingerencja w prawo własności oraz wolności działalności gospodarczej dokonana zaskarżonym rozporządzeniem Nr [...] pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wartości jaką jest ochrona środowiska, bowiem wprowadzone zaskarżonym aktem zakazy nie ograniczają prawa własności oraz działalności gospodarczej, lecz całkowicie uniemożliwiają skarżącej rozporządzanie jej własnością w sposób określony w obowiązujących planach miejscowych, na podstawie których nabyła w sposób pełny oraz zgodny z prawem prawo budowy elektrowni wodnej, podczas gdy w aktach sprawy brakuje dokumentacji merytorycznej uzasadniającej w ogóle ustanowienie obszaru chronionego, w szczególności jednak wskazującej na potrzebę ograniczenia realizacji ustaleń wynikających z obowiązujących planów miejscowych, tym samym Sąd ten winien stwierdzić nieważność rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] w całości, ewentualnie w części w jakiej jego przepisy wykluczały możliwość realizacji ustaleń obowiązujących planów miejscowych na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż w zasadzie w sposób zupełnie dowolny, a zatem także bez podstawy prawnej ingerowało w istotę prawa własności oraz wolności działalności gospodarczej, bowiem skarżąca została pozbawiona maksymalnie ukształtowanego prawa, jednak nie wiadomo z uwagi na jak cenne walory przyrodnicze (gdyż nie wiadomo czy stan faktyczny wypełniał hipotezę normy prawnej zawartej w art. 23 ust. 1 i 2 w związku z art. 24 ust. 1 pkt 1-8 ustawy o ochronie przyrody);
- - niedokonanie oceny zgodności wprowadzonych rozporządzeniem Nr [...] ograniczeń z przepisami obowiązującymi w dniu jego ustanowienia, w szczególności z przepisami obowiązujących planów miejscowych oraz niedokonanie oceny prawnej dopuszczalności wystąpienia takiej niezgodności, podczas gdy obowiązek zapewnienia takiej zgodności wynika ze wszystkich ustaw ustrojowych odnoszących się do rozporządzenia Nr [...] (zob. zarzut nr 1 lit. b niniejszej skargi kasacyjnej), tym samym skoro przepisy ww. rozporządzenia były niezgodne z przepisami planów miejscowych obowiązujących w dniu jego ustanowienia oraz obecnie to co najmniej w takim zakresie Sąd I instancji winien stwierdzić jego nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozporządzenia, uwzględnił okoliczności wynikające z przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości znajdującej się na Obszarze Chronionego Krajobrazu objętego zaskarżonym rozporządzeniem Wojewody. Nie istnieje bowiem norma prawna, która uzależniałaby ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu od przysługującego właścicielowi zakresu prawa własności nieruchomości. Oczywiście z uwagi na obowiązujący konstytucyjny system ochrony prawa własności wymagane jest rozważenie stosownej argumentacji w tym zakresie, jednak należy mieć na względzie, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń, które to ograniczenia mogą wynikać z ustaw.
Ponadto w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem dotyczącym szeroko pojętej ochrony środowiska, które aktualnie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, ponieważ środowisko naturalne (przyroda) jako dobro ogólnospołecznie, także w wymiarze międzynarodowym, ma służyć przyszłym pokoleniom. Takie wnioski wynikają z obowiązującego ustawodawstwa. Po pierwsze, w odniesieniu do tworzonych obszarów chronionego krajobrazu ustawodawca przewidział możliwość ustanawiania przez lokalnego ustawodawcę konkretnych zakazów, które mają służyć realizacji ustawowych celów, tj. utrzymaniu procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów; zachowaniu różnorodności biologicznej; zachowaniu dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego; zapewnieniu ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony; ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień; utrzymywaniu lub przywracaniu do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody; kształtowaniu właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody).
Sąd I instancji prawidłowo wskazał i ocenił, że możliwość ustanawiania konkretnych zakazów wynika z treści art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. W niniejszej sprawie treść ustanowionych w zaskarżonym rozporządzeniu zakazów jest zgodna z upoważnieniem ustawowym; jednak przy ich ustanawianiu zgodnie z art. 23 ust. 2 ww. ustawy należy uwzględnić potrzeby ochrony konkretnego obszaru, tj. takie które są właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu. W tej zaś sprawie strona skarżąca nie wykazała aby w szczególności wskazywana treść zakazów wynikających z § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 zaskarżonego rozporządzenia nie odpowiadała specyfice przedmiotowego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Już chociażby ze złożonych przez skarżącą dokumentów (kopie decyzji środowiskowej i raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko) wynika, że na tym terenie rozwinięta jest awifauna i ichtiofauna (wiele gatunków ptaków i ryb).
A zatem specyfika przedmiotowego Obszaru ma wpływ na ocenę wprowadzonych zakazów, które w odniesieniu do treści § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 zaskarżonego rozporządzenia (zakazy dotyczące ochrony zwierząt oraz stosunków wodnych) wprost nawiązują do takiej specyfiki. Niewątpliwie zatem mamy do czynienia z terenem, który z uwagi na swoje indywidualne potrzeby czyni uzasadnionym ustanowienie kwestionowanych przez skarżącą Spółkę zakazów zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; oraz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka.
Po drugie, ma rację Sąd I instancji, że przy ustanawianiu ww. zakazów nie odgrywają decydującej roli prawa nabyte, a wynikające z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie istnieje bowiem norma prawna, która pozwalałaby na postawienie przeciwnej tezy. Wręcz odwrotnie; obowiązują normy prawne i to z zakresu ochrony środowiska, które z uwagi na obowiązujące zasady zróżnicowanego rozwoju i ochrony środowiska wymagają aktualizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ustawy – Prawo ochrony środowiska).
Ponadto z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska wprost wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Oznacza to, że przed kwestiami ochrony przyrody nie mają pierwszeństwa prawa właściciela do nieruchomości wynikające z treści obowiązujących planów miejscowych. To proces wyważania różnych, często sprzecznych grup interesów, co jest dokonywane w ramach konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W istocie proces ten polega na ważeniu praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości wskazanych w ustawie o ochronie przyrody (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., II OSK 2809/14).
Z tych względów nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 87 ust. 1 u.p.z.p., art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525); art. 64 ust. 1 i 3, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody; co czyni również zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczące naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw.
W tym miejscu wskazania wymaga, że przedstawiony powyżej wywód w odniesieniu do kwestii prawa własności, a więc i związanego z nim prawa do zabudowy opiera się na rozwiązaniach systemowych, a więc przedstawionych w sposób abstrakcyjny i generalny. Skarżąca Spółka powinna mieć na względzie, że ustawodawca wyraźnie nie zakazał realizacji na obszarach chronionego krajobrazu inwestycji przedsięwzięć, w tym elektrowni wodnych, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Artykuł 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody umożliwia realizację przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco niekorzystnego wpływu na przyrodę obszaru chronionego krajobrazu (patrz: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw, Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 767).
Taką też możliwość przewiduje § 4 ust. 3 zaskarżonego rozporządzenia. A zatem to od uwzględnienia obowiązującego stanu prawnego i odpowiedniej wykładni obowiązujących przepisów, a także konkretnego stanu faktycznego, zależy, czy skarżąca Spółka może na swojej nieruchomości, znajdującej się na Obszarze Chronionego Krajobrazu, zrealizować małą elektrownię wodną, która aktualnie kwalifikowana jest przez prawodawcę do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Dz. U. z 2016 r., poz. 71). A zatem przepisy zaskarżonego rozporządzenia stwarzają możliwość realizacji elektrowni wodnej, jednak uzależniają możliwość realizacji tego typu inwestycji warunkowo. Zarówno przepisy ustawowe, jak i podstawowe (zaskarżone rozporządzenie) nie wprowadzają ogólnego zakazu w tym zakresie.
Natomiast to, że właściwy organ administracyjny odmówił skarżącej Spółce wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z powołaniem się na przepisy zaskarżonego rozporządzenia nie oznacza, że rozporządzenie zawiera wady prawne. Argumentacja Spółki w tym zakresie nie może prowadzić do podważenia legalności zaskarżonego rozporządzenia, bowiem pomija aspekt poddania kontroli legalności decyzji środowiskowej i wyniku postępowania w tym zakresie. Zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 1 zaskarżonego rozporządzenia "zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.) po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska [...]".
Jednocześnie treść przywołanego wyłączenia nie wyłącza obowiązywania innych zakazów (np. z § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 zaskarżonego rozporządzenia). Takie rozwiązanie prawne przejęte w zaskarżonym rozporządzeniu jest zgodne z prawem, ponieważ powiela rozwiązania ustawowe. Z art. 24 ust. 1-3 ustawy o ochronie przyrody wynika, że ustawodawca dopuszcza ustanowienie zakazów, w tym tych z ust. 1 pkt 1 i 6. Z treści art. 24 ust. 3 ww. ustawy wynika wyjątek obejmujący swoim zakresem elektrownie wodne, ale dotyczy on tylko zakazu, o jakim mowa w ust. 1 pkt 2. Mamy więc do czynienia z wyjątkiem, który podlega ogólnym regułom interpretacyjnym. Tak ukształtowany stan prawny skłania do wniosku, że ustawodawca nie wyklucza realizacji elektrowni wodnych na terenach obszarów chronionego krajobrazu, jednak z ograniczeniami; a mianowicie, po pierwsze, planowana inwestycja nie narusza zakazów, w tym takich o jakich mowa w ust. 1 pkt 1 i 6; po drugie, po przeprowadzeniu postępowania środowiskowego, w którym stwierdzono brak negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko.
W ogólności w sprawach dotyczących ochrony środowiska chodzi o zminimalizowanie negatywnych skutków dla środowiska, co między innymi ma przeciwdziałać zabijaniu zwierząt i zmianie stosunków wodnych (itp. zawarte np. w § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 zaskarżonego rozporządzenia). Jeżeli zatem planowana inwestycja dotycząca elektrowni wodnej ma prowadzić do naruszenia ww. zakazów, to zgodnie z obowiązującym prawem niemożliwym jest jej realizacja na obszarze chronionego krajobrazu. Wynika z tego, że przepisy obowiązującego prawa, w tym zaskarżonego rozporządzenia, uzależniają realizację elektrowni wodnej de facto od indywidualnych cech inwestycji. Jednak ocena w tym zakresie nie mieści się w granicach przedmiotowej sprawy, ponieważ dotyczy oceny legalności aktu prawa miejscowego, a nie zgodności inwestycji z prawem.
Jak już wyżej wskazano, zrealizowanie w okolicznościach tej sprawy przez skarżącą Spółkę prawa do zabudowy jest uzależnione od odpowiedniej wykładni obowiązujących przepisów prawa i oceny stanu faktycznego, który to proces powinien być dokonany zasadniczo na etapie wydawania decyzji środowiskowej, ewentualnie na etapie poddania kontroli legalności tej decyzji w postępowaniu odwoławczym lub w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można bowiem na podstawie obowiązujących przepisów prawa uznać, że na Obszarze Chronionego Krajobrazu ustanowiono ogólny zakaz realizacji małej elektrowni wodnej. W tym wymiarze przepisy zaskarżonego rozporządzenia, których celem jest ochrona środowiska, mając też na względzie zasadę zróżnicowanego rozwoju, jako zgodne z ustawą, w pełni zabezpieczają interes prawny skarżącej Spółki wynikający z prawa własności nieruchomości. Realizacja małej elektrowni wodnej na obszarze chronionego krajobrazu zależy bowiem od oceny wpływu konkretnego przedsięwzięcia na dany obszar, w którym tego rodzaju przedsięwzięcie ma zostać zlokalizowane.
Ponieważ ocena legalności w tej sprawie dotyczy zaskarżonego rozporządzenia, a więc aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, dla oceny jego legalności nie ma znaczenia ocena wypowiedziana przez organ w postępowaniu środowiskowym o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy progu piętrzącego i małej elektrowni wodnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, pozwalający na odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.