Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1778/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] (dalej skarżąca albo spółka) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2016 r., znak: [...] wydaną w przedmiocie doprowadzenia obiektu do jak najlepszego stanu.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta Krakowa (dalej Prezydent), działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm., dalej u.o.z.), nakazał spółce doprowadzenie do jak najlepszego stanu witryn i wejść do lokalu użytkowego [...] w budynku na os. [...], położonym w układzie urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków ([...]) oraz objętym indywidualnym wpisem do rejestru zabytków (nr [...]) przez:
- 1) przywrócenie pierwotnego układu ślusarki bram wejściowych w osiach trzeciej i dziewiątej (licząc od strony wschodniej – [...]), tj. ślusarki sześciopolowej z półkolistym nadświetlem, w tym dwuskrzydłowych drzwi z antabami, każde z nich dwupolowe. Ślusarka została objęta inwentaryzacją (oś dziewiąta przed wymianą);
- 2) opracowanie projektu rekonstrukcji dla przywracanych drzwi, z dopuszczeniem współczesnych systemów (profile aluminiowe). Prace budowlane, na podstawie projektu, nowej ślusarki wymaga uzyskania pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków;
- 3) usunięcie bankomatu zlokalizowanego obecnie w wejściu usytuowanym w dziewiątej osi;
- 4) naprawienie zgodnie ze sztuką konserwatorską okładzinę kamienną uszkodzoną podczas wymiany ślusarki.
W decyzji określono przy tym, że prace wymagają uzyskania pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków (dalej: MKZ) i muszą być wykonane przez uprawnionego konserwatora dziel sztuki zgodnie z rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U. Nr 165, poz. 987). Ponadto, termin wykonania działań określonych w pkt 1-3 organ wyznaczył do 31 maja 2016 r., a w pkt 4, do 30 października 2015 r.
Na skutek wniesionego przez spółkę odwołania, decyzją z [...] maja 2016 r. Minister, działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części określającej termin wykonania nakazanych czynności wskazanych w pkt 4 oraz wyznaczył nowy termin ich wykonania - do 30 października 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej dokumentację projektową i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji, zaś w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.
Minister podkreślił, że art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. nie stanowi podstawy prawnej do nałożenia obowiązku wykonania określonej dokumentacji, w tym wskazanego w pkt 2 zaskarżonego rozstrzygnięcia, projektu rekonstrukcji dla przywracanych drzwi, z dopuszczeniem współczesnych systemów (profile aluminiowe). Zalecenia tego typu mogą natomiast stanowić treść wystąpień pokontrolnych i z pewnością ww. projekt powinien być dołączony do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. poz. 1789). W związku z tym, zaskarżona decyzja została uchylona w tej części sentencji, a postępowanie organu pierwszej instancji umorzono w tym zakresie.
Minister ocenił, że zaskarżona decyzja w pozostałej części jest zgodna z prawem. Organ I instancji miał uzasadnione podstawy do podjęcia działań określonych w art. 45 u.o.z., gdyż w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli ustalono, że bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, przy zabytku przeprowadzono roboty budowlane, obejmujące wymianę ślusarki z otworów drzwiowych w osi [...] oraz zmianę ich podziałów. Kompozycja elewacji budynku os. [...] od strony pl. [...]pierwotnie składała się z 8 arkadowych otworów okiennych w postaci witryn oraz dwóch arkadowych otworów drzwiowych w osiach [...] (liczonych od strony [...]). W ramach samowolnie wykonanych robót, z otworu w osi [...], usunięto historyczne dwuskrzydłowe, sześciopolowe drzwi z dwupolowym nadświetlem i wprowadzono drzwi jednoskrzydłowe umieszczone centralnie oraz zamontowano bankomat. Otwór drzwiowy w osi 3 opracowany był analogicznie do otworu w osi 9 do lat 80-tych XX w., kiedy to wprowadzono jednoskrzydłowe drzwi, przy zachowaniu historycznych podziałów jedynie w górnej partii otworu.
Obecnie przeprowadzono całkowitą wymianę ślusarki tego otworu. Ponadto, w obu ww. otworach wprowadzono podział powtarzający układ kwater charakterystyczny dla witryn, co, jak stwierdził organ I instancji, jest niezgodne z pierwotną kompozycją bram i tym samym zniekształca historyczny układ elewacji. W trakcie prac w wielu miejscach uszkodzono kamienną okładzinę elewacji.
Minister wskazał, że z materiału dowodowego w aktach sprawy, bezspornie wynika, że ww. działania zostały wykonane samowolnie, z naruszeniem przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., przy budynku objętym ochroną konserwatorską, stanowiącym bowiem część układu urbanistycznego dzielnicy [...] i wchodzącym w skład zespołu budowlanego [...], wpisanych do rejestru zabytków. Odnosząc się do treści odwołania, Minister ocenił za bezzasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 80 i 8 k.p.a., art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. oraz art. 7 i 77, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Ministra, nie można się zgodzić z argumentem, że zobowiązanie właściciela do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób - w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. - może być orzeczone jedynie w przypadku wpisania nieruchomości do rejestru zabytków na podstawie indywidualnej decyzji. Inne nieruchomości, poza wpisanymi do rejestru zabytków, także te położone w układzie urbanistycznym, nie mogą być natomiast objęte tym obowiązkiem.
Odnosząc się do stwierdzenia spółki, że w sprawie brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków w trybie art. 45 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.o.z., gdyż prace przy budynku zostały wykonane jeszcze przed wpisaniem obiektu do rejestru zabytków na podstawie indywidualnej decyzji, Minister wyjaśnił, że MKZ wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] zespół zabudowy [..]., decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Natomiast z notatki służbowej sporządzonej 29 kwietnia 2015 r. przez pracownika Biura MKZ, na okoliczność przeprowadzonych oględzin lokalu użytkowego [...] w budynku na os. [...], położonym na terenie [..]., stwierdzono wymianę jedynie witryny w osi [...] oraz rozpoczęcie wymiany witryny w osi [...] tego budynku.
Skargę do WSA na tę decyzję wniosła spółka, zarzucając naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, tj. art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. przez bezzasadne nakazanie doprowadzenia do jak najlepszego stanu witryn i wejść w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji, podczas gdy witryny są bardzo dobrym stanie, art. 7 i art. 77 k.p.a., przez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niedokładne zbadanie materiału dowodowego, art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, art. 107 § 3 k.p.a., przez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.
Na podstawie ww. zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z 31 maja 2016 r. WSA podzielił ustalenia i argumentację Ministra, oceniając je jako prawidłowe i wyczerpujące.
Wbrew zarzutom skargi postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem wszystkich zasad wynikających z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Ustalono istotne okoliczności faktyczne, a rozstrzygniecie znalazło wyczerpujące uzasadnienie prawne. Ustalono, że doszło do wykonania zakwestionowanych prac przy zabytku. Dla podjętej oceny w tym przedmiocie nie miało kluczowego znaczenia to, kiedy sam budynek został wpisany do rejestru zabytków na podstawie indywidualnej decyzji.
Wbrew stanowisku skarżącej, doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób, w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. może być orzeczone także w związku z położeniem obiektu w układzie urbanistycznym, z uwagi na zakres interwencji odnoszący się do elementów elewacji budynku.
W ocenie WSA, wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego, jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół.
W takim przypadku przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (art. 3 pkt 13 u.o.z.), natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe budynku. W takim przypadku zakres ochrony konserwatorskiej jest szerszy.
Nie był uprawniony zarzut skargi, że zastosowanie art. 45 u.o.z. nie było uzasadnione, nawet przyjmując odmienne od powyższego stanowisko, ponieważ wbrew twierdzeniom organów obu instancji, wykonane prace nie spowodowały zaburzenia pierwotnej koncepcji elewacji, czy też jej formy.
Zdaniem WSA, rozstrzygniecie podjęte jak w zaskarżonej decyzji, w szczególności po wyeliminowaniu części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w pełni odpowiada przepisom prawa i nie prowadzi do naruszenia interesu indywidualnego poprzez danie pierwszeństwa interesowi publicznemu.
W skardze kasacyjnej spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła w całości wyrok z dnia 9 czerwca 2017 r. zarzucając naruszenie:
- 1) prawa materialnego:
- - art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organy administracji publicznej słusznie nakazały spółce doprowadzenie do jak najlepszego stanu witryn i wejść w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji, podczas gdy witryny w chwili obecnej posiadają dobry stan,
- - art. 7 i 77 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że organy w sposób prawidłowy ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz dokładnie zbadały zebrany materiał dowodowy,
- - art. 8 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że organy prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie naruszyły zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
- - art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że organy w sposób prawidłowy sporządziły uzasadnienie podjętych rozstrzygnięć.
- 2) przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - naruszeniu przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów oraz przez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów, jakimi kierował się Sąd podejmując rozstrzygnięcie,
- - naruszeniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. i wskazanymi powyżej przepisami ustawy – k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej wskazanych powyżej przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Spółka wniosła o rozpatrzenie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., uwzględnianych z urzędu, podstaw nieważności postępowania sądowoadministraycjnego.
Zarzuty kasacyjne we wniesionym środku odwoławczym sformułowane zostały zarówno w oparciu o art. 174 pkt 1, jak i pkt 2 p.p.s.a. Niektóre spośród nich, dotyczące art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. błędnie skonstruowano w ramach naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Uchybienie to nie ma wyłącznie znaczenia teoretycznego, ponieważ w ramach zarzutów uchybienia przepisów procesowych, skarżący kasacyjnie obowiązany jest wykazać hipotetyczny związek przyczynowy między zaistniałym jego zdaniem naruszeniem przepisów prawa, a rozstrzygnięciem sprawy. Mając na uwadze ten błąd konstrukcyjny, Naczelny Sąd Administracyjny kierując się uchwałą pełnego składu z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), w ramach kontroli instancyjnej uwzględnił wszystkie zarzuty kasacyjne, uznając je wszakże za niezasadne.
Odmiennie aniżeli wywodzi to skarżąca kasacyjnie spółka, organy obu instancji, a w ślad za nimi WSA dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy, ustalając wykonanie robót budowlanych w zakresie witryn i wejść do lokalu użytkowego [...] w budynku na os. [...], bez uzyskania wymaganego pozwolenia konserwatorskiego. Okoliczność ta wynika także z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym wprost wskazano na wykonanie określonych robót budowlanych przy zabytku argumentując, że wykonane prace wywarły wręcz pozytywny wpływ na wartości zabytkowe obiektu. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie mają w tej materii polemiczny charakter względem ustaleń oraz oceny stanu faktycznego dokonanej przez organy obu instancji, jak i przez WSA. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wykonane roboty budowlane, w tym uszkodzenie kamiennej okładziny elewacji czy też zamontowanie w zabytkowym budynku bankomatu, negatywnie wpłynęły na zabytkowy charakter budynku.
Podkreślić należy, że wskutek tych robót zniekształcony został historyczny układ elewacji, w ramach której pierwotnie istniało [...] arkadowych otworów okiennych w postaci witryn oraz dwóch arkadowych drzwiowych w osiach [...].
Zaistniałe w sprawie okoliczności uzasadniały zastosowanie przez organ art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Sąd I instancji trafnie przy tym przyjął, że wpisanie do rejestru zabytków całego układu urbanistycznego, a nie tylko konkretnego obiektu, nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji na podstawie wskazanej podstawy prawnej. Po dokonaniu wpisu obszarowego ochronie podlegają wszystkie znajdujące się na danym obszarze obiekty. Wówczas przedmiotem ochrony jest zespół składający się z wchodzących w jego obręb budynków, ze względu na wyróżniające cechy tego zespołu. Z tych samych powodów na aprobatę nie zasługiwało twierdzenie skarżącej kasacyjnie o wykonaniu robót budowlanych przy zabytku jeszcze przed wpisaniem obiektu do rejestru zabytków. Do zarzutu tego odniosły się organy obu instancji, a skarżąca kasacyjnie we wniesionym środku odwoławczym nie przedstawiła nowych argumentów w tej materii, które mogłyby podważać stanowisko organów oraz WSA.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Dążenia organów do przywrócenia stanu zgodności z obowiązującym prawem, przy nie budzącym wątpliwości stwierdzeniu jego naruszenia, nie należy traktować w kategoriach pomniejszania zaufania do państwa oraz jego organów.
Sąd I instancji, oddalając skargę, nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II OSK 1085/16, wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., II OSK 1197/17, CBOSA). W niniejszej sprawie żaden ze wskazanych przypadków nie zaistniał. Braku odniesienia się do zarzutów skargi nie należy mylić z niesatysfakcjonującym strony skarżącej wytłumaczeniem podstawy rozstrzygnięcia. Sąd I instancji uwzględnił w swoich rozważaniach wszystkie zarzuty zawarte w skardze. Tok rozumowania przedstawiony w uzasadnieniu wyroku nie jest przypadkowy ani arbitralny.
Na aprobatę nie zasługiwał także ostatni spośród zarzutów kasacyjnych, dotyczący naruszenia przez WSA art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. W rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do oddalenia skargi, ponieważ treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] maja 2016 r. odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.), zasądzając od skarżącej kasacyjnie spółki na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 zł.