Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 93/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. B. na bezczynność Wojewody [..] polegającą na niewydaniu decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
W dniu 14 listopada 2017 r. R. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [..] polegającą na niewydaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżąca wskazała, że w dniu 10 lutego 2017 r. wniosła o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 29 marca 2017 r. Wojewoda [..] wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy poprzez przedłożenie ważnego dokumentu podróży, prawidłowego formularza oraz złożenia odcisków linii papilarnych. Skarżąca w wyznaczonym terminie udała się do organu, gdzie okazała paszport oraz chciała złożyć odciski palców. Organ uniemożliwił jej jednak dokonanie tej czynności, tłumacząc to faktem, że formularz jest błędnie wypełniony. Skarżąca niezwłocznie poinformowała swojego pełnomocnika o tym, że organ pozbawił ją możliwości wykonania zobowiązania. Skarżąca podniosła także, iż organ niezasadnie wskazał, że formularz jest wypełniony nieprawidłowo (prawidłowość wypełnienia formularza potwierdził m.in. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców). Skarżąca przedstawiła paszport organowi, a tym samym spełniła ciążący na niej obowiązek również w tym zakresie. Organ nie wydając decyzji, pozostaje w stanie bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..], wnosząc o jej oddalenie, podniósł, że przy piśmie z dnia 29 marca 2017 r. skarżąca została pouczona, że nieuzupełnienie braków w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Z uwagi na nieusunięcie braków formalnych w wyznaczonym terminie, który bezskutecznie upłynął w dniu 11 kwietnia 2017 r., Wojewoda [..] pismem z dnia 12 maja 2017 r. zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W dniu 24 maja 2017 r. pełnomocnik pracodawcy N. D. złożyła zażalenie na niezałatwienie przez Wojewodę [..] w terminie określonym w art. 35 K.p.a. wniosku o udzielenie skarżącej zezwolenie na pobyt czasowy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W dniu 13 października 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał postanowienie, w którym uznał zażalenie za nieuzasadnione.
W ocenie organu II instancji wniosek złożony przez skarżącą zawierał braki formalne. Wojewoda [..] był zobligowany do wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pracodawca skarżącej w dniu 14 kwietnia 2017 r., podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu, został poinformowany, że wezwanie do uzupełnienia prawidłowego formularza wniosku jest nieprawidłowe. Jednocześnie pracodawca został powiadomiony, że wskazany brak nie jest jedynym brakiem formalnym, który skarżąca jest zobowiązana uzupełnić. N. D. w piśmie z dnia 24 maja 2017 r. skupiła swoją uwagę na wezwaniu do dostarczenia prawidłowego formularza wniosku. Jak wykazała analiza organu II instancji, formularz wniosku był zgodny z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej polskiej z dnia 21 grudnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 2314). Skarżąca nie stawiła się osobiście w siedzibie organu. Nie uzupełniła braków formalnych w postaci oddania odcisków linii papilarnych oraz okazania oryginału ważnego dokumentu podróży.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarżąca została pouczona o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych wniosku we wskazanym terminie. Ponieważ R.B. nie uzupełniła braku w postaci przedstawienia oryginału ważnego dokumentu podróży, organ pismem z dnia 12 maja 2017 r. poinformował ją o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Przedstawienie ważnego dokumentu podróży przez cudzoziemca przy złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy stanowi wymóg formalny, którego niespełnienie uniemożliwia skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Wprawdzie ustawodawca przewidział, że cudzoziemiec może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość, ale obwarował to warunkami. Musi to być szczególnie uzasadniony przypadek, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i jednocześnie nie ma możliwości jego uzyskania.
Z treści art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika wprost obowiązek przedłożenia dokumentu podróży do wniosku, który będzie następnie rozpatrywany merytorycznie. Nie chodzi zatem o każde dokumenty potwierdzające dane, których wykazanie stanowić będzie wypełnienie przesłanek ustawowych umożliwiających uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy, lecz o formalne potwierdzenie tożsamości. Niezłożenie dokumentu tożsamości przez skarżącego stanowił w tym przypadku brak formalny uniemożliwiający co do zasady prowadzenie postępowania administracyjnego.
Art. 64 § 2 K.p.a. ma zastosowanie, jeżeli z przepisów prawnych wynika jednoznacznie obowiązek dołączenia do wniosku o wszczęcie postępowania określonych (a więc konkretnych) dokumentów jako elementów formalnych tego wniosku. Za element formalny wniosku należy traktować również to, co powinno towarzyszyć wnioskowi i jest niezbędne do nadania biegu sprawie, niekoniecznie zaś stanowi element treści samego wniosku. Dlatego organ nie dopuszcza się bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji merytorycznej w terminie wskazanym w K.p.a., w sytuacji niezłożenia dokumentu tożsamości przez cudzoziemca, co stanowi brak formalny uniemożliwiający co do zasady prowadzenie postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, z materiału dowodowego wynika, że R. B. nie stawiła się w urzędzie i nie przedstawiła ważnego dokumentu podróży. Potwierdzeniem powyższego jest rejestr cudzoziemców - Ogólnopolska Baza "Pobyt", w której rejestrowana jest każdorazowa obecność cudzoziemca w urzędzie. Skoro z ewidencji, rejestrów i wykazów wynika, że R. B. nie stawiła się osobiście w siedzibie organu I instancji celem okazania oryginału ważnego dokumentu podróży, to wobec nieuzupełnienia braku formalnego zasadne było pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania. Także na rozprawie w dniu 21 marca 2018r. pełnomocnik skarżącej nie potrafił wyjaśnić którego dnia R. B. rzekomo stawiła się w Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi, do jakiego wydziału się zgłosiła, z jakim urzędnikiem rozmawiała oraz jaki dokument podróży okazała. R. B. nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność obecności w urzędzie celem osobistego złożenia wniosku, przedstawienia dokumentu podróży oraz złożenia odcisków linii papilarnych.
Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 6 K.p.a. To na cudzoziemcy ciąży obowiązek złożenia ważnego dokumentu podróży. Nie ma podstaw do przenoszenia takiego obowiązku na organ.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika R. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- a. naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 106 ust. 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że skarżąca nie przedłożyła ważnego dokumentu podróży i nie złożyła odcisków linii papilarnych w sytuacji, gdy skarżąca w wyznaczonym przez organ terminie udała się do urzędu, gdzie okazała paszport uzupełniając brak formalny, a także wyraziła wolę złożenia odcisków linii papilarnych, jednak organ uniemożliwił jej tą czynność stwierdzając, że dopóki formularz nie zostanie poprawiony nie jest możliwe złożenie odcisków linii papilarnych,
- b. naruszenie art. 7 i art. 6 K.p.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie oraz uznanie, że na cudzoziemcu ciąży obowiązek złożenia ważnego dokumentu podróży i brak jest podstaw do przenoszenia takiego obowiązku na organ w sytuacji, w której skarżąca przedstawiła dokument podróży, a organ posiadał jego kserokopię w aktach sprawy,
- c. art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie mimo istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 K.p.a. polegającego na braku wnikliwego rozpoznania sprawy przez organy oraz nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego co do istoty sprawy, co skutkowało naruszeniem podstawowych zasad dowodzenia i koncentracji materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym i doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi,
- d. art. 151 P.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie.
To wszystko miało zdaniem skarżącej miejsce w sytuacji, gdy pełnomocnicy skarżącej podejmowali liczne próby kontaktu z organem oferując pełną współpracę w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku oraz przedłożeniu koniecznych dokumentów.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 7 i 6 K.p.a. nie okazał się zasadny. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzut ten został sformułowany nieprecyzyjnie, bowiem wskazane w nim przepisy art. 7 i 6 K.p.a., których uchybienie zarzuca Sądowi I instancji skarżący, nie były stosowane przez ten Sąd. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 P.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Obowiązek powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wynika z tego, że sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady własnych ustaleń faktycznych, a jedynie ocenia ustalenia dokonane przez organy administracji publicznej, których działalność kontroluje.
Rozpoznając mimo powyższych braków pierwszy z zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż zarówno art. 6, jak i art. 7 K.p.a. określają naczelne zasady postępowania administracyjnego, odpowiednio zasadę legalności oraz zasadę prawdy obiektywnej. Powołanie w zarzucie kasacyjnym samodzielnie naczelnych zasad postępowania administracyjnego bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami proceduralnymi, które stanowią ich konkretyzację w postaci określonych obowiązków i nakazanych czynności organów w toku postępowania administracyjnego, wymagało wykazania, dlaczego w toku tego postępowania organy administracji publicznej dopuściły się tak kardynalnych uchybień procesowych, aby samoistnie naruszyć te przepisy. Takiego uzasadnienia nie zawiera natomiast skarga kasacyjna.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca upatruje w tym, że Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu skargi nie uwzględnił wszystkich aspektów stanu faktycznego sprawy, w szczególności tego, iż wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej, skarżąca podjęła szereg czynności związanych z wykonaniem wezwania Wojewody [..] o uzupełnienie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Odnosząc się do powyższej argumentacji zauważyć należy, iż skarżąca posługuje się dla wykazania wykonania zobowiązania do stawienia się w siedzibie organu i przedłożenia ważnego dokumentu podróży stwierdzeniami o wysokim stopniu ogólności, tj.:" skarżąca podjęła szereg czynności", "okoliczności sporne związane z wykonaniem zobowiązania zostały w określony sposób zrealizowane przez skarżącą", "w sprawie wystąpiły wątpliwości, których Wojewoda [..] nie wyjaśnił". Jednocześnie skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów chociażby uprawdopodobniających możliwość podważenia zaaprobowanego przez Sąd I instancji ustalenia faktycznego organów, iż skarżąca nie stawiła się na wezwanie w Urzędzie Wojewódzkim.
Dalej wskazać należy, iż powyższą argumentację skarżąca kasacyjnie formułuje w oparciu o zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania, tymczasem ta właśnie podstawa kasacyjna wiąże się z obowiązkiem wykazania istotnego wpływu, jaki uchybienie przepisom postępowania miało na wynik sprawy. Trudno przyjąć, aby tak ogólna argumentacja mogła stanowić skuteczną podstawę tego zarzutu i skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji, nie mówiąc już o wykazaniu naruszenia przez organ naczelnych zasad postępowania administracyjnego i zaaprobowania tego stanu przez Sąd I instancji.
Jednocześnie, kwestionując działanie organów administracji publicznej, skarżąca wskazuje, że nie podjęły one żadnych czynności mających na celu skuteczne rozpoznanie wniosku i wydanie decyzji, a taka okoliczność ma decydujące znaczenie przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność organu. Tymczasem argumentacja taka również nie została poparta jakimikolwiek stwierdzeniami konkretyzującymi te uchybienia. Co więcej pogląd taki nie znajduje odzwierciedlenia w stanie sprawy.
Z akt wynika, że pismem z dnia 29 marca 2017 r. Wojewoda [..] wezwał stronę do osobistego stawienia się w urzędzie celem pobrania linii papilarnych i przedstawienia oryginału ważnego dokumentu podróży celem uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Analizując to wezwanie, w oparciu o akta administracyjne sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ono precyzyjne i wyraźnie wskazuje czynności, których skarżący powinien dokonać celem wydania decyzji w przedmiocie udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Z wezwania wyraźnie wynika, że niestawienie się w urzędzie celem pobrania linii papilarnych, nieprzedstawienie ważnego dokumentu podróży oraz niepoprawienie formularza wniosku na pobyt czasowy będzie skutkować odmową wszczęcia postępowania. Z notatki służbowej pracownicy urzędu znajdującej się w aktach sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącej skontaktował się z urzędem celem wyjaśnienia sytuacji skarżącej i został poinformowany o brakach wniosku.
Z notatki tej wynika również, że cudzoziemka nie zgłosiła się do urzędu osobiście celem pobrania linii papilarnych i nie przedstawiła ważnego dokumentu podróży. Wobec niewykonania wezwania, organ pismem z dnia 11 maja 2017 r. zawiadomił stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.
Mimo, że skarga kasacyjna jest lakoniczna i nie można wywnioskować z niej, na czym polega niewłaściwa ocena stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji, analiza skargi i tok argumentacji Sądu I instancji wskazują, że skarżąca zarzuca bezpodstawne uznanie, że nie stawiła się ona w urzędzie celem pobrania linii papilarnych i nie przedstawiła ważnego dokumentu podróży.
W tym zakresie Sąd I instancji wyraźnie podkreślił, że takie stanowisko skarżącej nie zostało poparte jakimkolwiek dowodem, który mógłby podważyć wnioski płynące z w/w notatki, jak również z rejestru cudzoziemców - Ogólnopolska Baza "Pobyt", z której nie wynika obecność skarżącej w tym urzędzie. Wobec braku wykazania tych okoliczności w skardze kasacyjnej nie można przyjąć, aby skarżącej udało się zakwestionować ustalenia organów administracji publicznej i uzasadnić wadliwość pozostawienia jej podania bez rozpoznania.
Co za tym idzie oczywiście bezzasadny okazał się zarzut zaaprobowania przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 K.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Szczególnie znamienną dla oceny skargi kasacyjnej w tym zakresie jest sygnalizowana już uprzednio okoliczność, iż strona skarżąca nie wskazuje jakichkolwiek dowodów na poparcie swych tez, jak też nie wyjaśnia jakie dodatkowe dowody orzekający w sprawie organ winien przeprowadzić celem wykazania, że skarżąca nie stawiła się na wezwanie w siedzibie organu.
Oczywistym zaś jest, iż skoro to skarżąca twierdzi, że spełniła wymogi wynikające ze skierowanego do niej wezwania i stawiła się w organie, to powinna podjąć choćby próbę wykazania tego faktu, z którego wywodzi przecież skutki prawne, a czego tak w skardze, jak i w skardze kasacyjnej nie uczyniła.
Zarzut naruszenia art. 151 § P.p.s.a. nie okazał się skuteczny. Należy podkreślić, że przepis ten ma charakter wynikowy i kompetencyjny. Określa on wyłącznie skutek, jaki następuje w razie uznania przez sąd administracyjny, że skarga jest zasadna nie zasługuje na uwzględnienie odpowiednio w całości lub w części. Przepis ten sam przez się nie może więc stanowić wyłącznej podstawy kasacyjnej. Podnosząc tego rodzaju zarzut w skardze kasacyjnej, skarżący winien zatem jednocześnie wskazać konkretne przepisy prawa, które zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co skutkowało błędnym oddaleniem skargi. Innymi słowy podstawą kasacyjną, wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.
Zarzut naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 106 ust. 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach nie okazał się zasadny. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie ustaleń faktycznych sprawy, a ustalenia te były podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej.
Skarżąca zarzucając naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. nie przedstawiła w skardze kasacyjnej żadnej argumentacji, która podważałby prawidłowość zastosowania przez organy tego przepisu i wezwania skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli z przepisów prawnych wynika jednoznacznie obowiązek dołączenia do wniosku o wszczęcie postępowania konkretnych dokumentów jako elementów formalnych tego wniosku. Za element formalny wniosku należy traktować również to, co powinno towarzyszyć temu wnioskowi i jest niezbędne do nadania biegu sprawie. Niezłożenie dokumentu tożsamości przez cudzoziemca stanowi brak formalny uniemożliwiający prowadzenie postępowania administracyjnego, wynika z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Do wniosku z 10 lutego 2017 r. skarżąca nie załączyła ważnego dokumentu podróży, co sprawiło, że wniosek ten obarczony był brakiem formalnym, do uzupełnienia którego organ zobowiązany był wezwać skarżącą na podstawie cyt. przepisów.
Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach od cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pobiera się odciski linii papilarnych – do czego niezbędne jest przecież jego osobiste stawiennictwo w siedzibie właściwego organu, z czym koreluje regulacja art. 105 ust. 1 i 2 tej samej stanowiąca, że co do zasady cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, a jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Brak osobistego stawiennictwa R. B. w siedzibie organu w terminie wyznaczonym w wezwaniu z dnia 29 marca 2019 r., którego to ustalenia faktycznego skarżąca kasacyjnie skutecznie ni podważyła, samodzielnie uprawniał zatem organ do pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.
Z uwagi na powyższe, również zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. nie okazał się zasadny. W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 nie budzi wątpliwości, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) służy skarga na bezczynność organu. W niniejszej sprawie nieuzupełnienie braku formalnego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę oraz brak osobistego stawiennictwa na wezwanie skutkowało tym, że organ nie mógł wszcząć postępowania w tym przedmiocie, które kończyłaby decyzja rozstrzygające sprawę co do istoty albo w inny sposób kończąca postępowanie. W sprawie nie doszło zatem do bezczynności organu, co uzasadniało oddalenie skargi.
Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.