Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 lutego 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 1880/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. A. na uchwałę Rady Gminy i Miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1) oraz zasądził od Gminy i Miasta W. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W skardze J. A. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy i Miasta W. nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu F. "W.". Wskazała, że jest właścicielką działki o nr ew. [...] położonej w obrębie [...], która to nieruchomość znajduje się w zakresie oddziaływania inwestycji objętej planem ponieważ graniczy z działką ewidencyjną nr [...], która została objęta postanowieniami planu i na której ma być zlokalizowana turbina wiatrowa. Średnica turbiny wynosi 100m, a więc łopaty turbiny mogą się poruszać bezpośrednio nad nieruchomością skarżącej. Bezpośrednia bliskość turbiny jak i negatywne jej oddziaływanie na nieruchomość sprawia, że został naruszony interes prawny skarżącej, chroniony art. 140 k.c. Skarżąca podniosła, że: część graficzna uchwały została wykonana niezgodnie z art. 16 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem załącznik graficzny wykonano w skali 1:2000 i nie wskazano żadnego uzasadnienia dla przyjęcia tej skali; w uchwale wprowadzono definicję elektrowni wiatrowej (budowla techniczna wraz z niezbędnymi urządzeniami oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną stanowiącą obiekt przetwarzający energię wiatru na energię elektryczną) w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca - porównanie definicji elektrowni wiatrowej użytej w planie i definicji budowli zawartej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazuje, że dokonano nieuprawnionej modyfikacji pojęcia budowli; w sprawie nie przeprowadzono strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania; brak jest wymaganych ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, tj. z pominięciem ogłoszenia na tablicy sołectw w zakresie informacji o rozpoczęciu prac nad planem, projektu planu; w planie nie określono obszarów stref ochronnych; nie określono w planie obszarów stref ochronnych.

Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2010, nr 155, poz. 1043), wprowadziła obowiązek określania w planie stref ochronnych; treść uchwały Rady nr [...] nie została podana do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy i Miasta W.; treść opublikowanej uchwały była bardzo ogólna i nie zawierała nazwy miejscowości, prawidłowe opublikowanie miało miejsce dopiero 8 lipca 2014 r.; także treść uchwały [...] na podstawie której podjęto zaskarżoną uchwałę nie została podana do publicznej wiadomości tak jak inne tego typu uchwały Rady Gminy i Miasta W. - na stronie BIP pod nazwą uchwały nie było żadnego tekstu, tym samym nie było możliwości zapoznania się z treścią uchwały, co narusza art. 4 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1, 2, 6 ustawy o planowaniu; plan nie jest zgodny ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy i Miasta W. - treść Studium nie wskazywała zakresu terytorialnego objętego zmianami w ramach uchwały nr [...], regulując ten zakres na rysunku Studium stanowiącym integralną część uchwały.

Tereny przeznaczone pod rozwój energetyki wiatrowej zostały oznaczone kolorem żółtym. Oznacza to, że w tych miejscach obowiązują ustalenia poprzedniego Studium. Tym samym objęto planem zakres terytorialny w stosunku do którego nie był on objęty nowymi uregulowaniami. Natomiast w obowiązujących nie przewidziano możliwości zlokalizowania turbin wiatrowych, co sprawia że plan jest niezgodny ze Studium; istnieje rozbieżność pomiędzy skalą załączników graficznych studium a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1:10 000 i 1:2000; brak jest zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na dokonanie odrolnienia gruntów rolnych klasy III w przestrzeni wokół wieży wiatrowej, która nie będzie mogła być swobodnie wykorzystywana na cele rolnicze; błędna jest numeracja załączników do uchwały -zgodnie z treścią uchwały załączniki 1-4 stanowią część graficzną uchwały a w rzeczywistości jest to część tekstowa; uchwałę podjęto w sprzeczności ze statutem Gminy i Miasta W. 57 ust. 2 pkt 4 i pkt 5, gdyż projekt uchwały nie zawiera sposobu jej finansowania oraz organu odpowiedzialnego za złożenie sprawozdania po jej wykonaniu; zakres terytorialny uchwały nie pokrywa się z zakresem terytorialnym uchwalonego studium - uchwała obejmuje wyłącznie część trzynastu działek ewidencyjnych; uchwałę podjęto bez analizy merytorycznej ze strony Rady Gminy, podczas obrad Rady Gminy nie było dyskusji nad planem, ograniczono się wyłącznie do głosowania; uchwała reguluje prawa i obowiązki właścicieli działek, które nie zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - w rozdziale 3 § 1 pkt 3f dopuszczono możliwość zasiągu łopat poza granice działki na których posadowiona jest elektrownia, dopuszczono także budowę linii kablowej lub napowietrznej wysokiego napięcia łączącej elektrownie z systemem energetycznym (rozdział 2 § 3 pkt 7f) - tym samym uregulowano prawa właścicieli działek sąsiadujących, które nie zostały objęte uchwałą; wprowadzono do uchwały niezrozumiałe pojęcie "wieża elektrowni 125 m", której to definicji nie ma w uchwale; uchwała nr [...]w bezpodstawny sposób przesądziła o przeznaczeniu terenu objętego przyszłym planem bowiem nie można na etapie przystąpienia do sporządzania planu ustalać przeznaczenia terenu; w uchwale nr [...] brak jest dokładnego określenia terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – załącznik jest nieczytelny, a skala nie pozwala na dokładne określenie, które działki ewidencyjne są objęte planem; załącznik graficzny do uchwały [...] zawiera oznaczenia, które nie zostały wyjaśnione w treści opisowej, nie wiadomo także co oznaczają ukośne przekreślone linią tereny, a ponadto wykonano go w skali, która sprawia że dokument jest nieczytelny; obwody geodezyjne, nr działek powinny zostać wymienione w uchwale.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi organ w pierwszej kolejności stwierdził, że skarżąca nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, gdyż zawarcie w uchwale stwierdzenia, że łopaty wirnika będą mogły obracać się nad nieruchomością skarżącej nie świadczy o jej interesie prawnym, tym bardziej, że jej działka nr [...] nie jest objęta postanowieniami planu. Organ wskazał nadto, że: plan został sporządzony w skali dopuszczonej art. 16 ustawy o planowaniu; dopuszczalne jest tworzenie w uchwale nowych definicji takich jak "elektrownia wiatrowa" - zakres pojęć budowla i elektrownia wiatrowa jest całkowicie odmienny i nie można twierdzić, że przez zdefiniowanie pojęcia elektrowni wiatrowej Rada dokonała modyfikacji definicji ustawowej; została przeprowadzenia ocena oddziaływania na środowisko; obwieszczeniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Burmistrz Gminy i Miasta W. zawiadomił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i o przystąpieniu do sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jak również o możliwości składania wniosków do planu, a w związku z rozszerzeniem uchwały o działki o nr ew. [...] i [...] w K. obwieszczeniem z [...] lutego 2011 r. zawiadomiono o podjęciu uchwały z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania planu, wskazując granice planu i informując o możliwości składania wniosków do planu; ogłoszenia zostały dokonane w sposób prawidłowy tj. w Tygodniku P. i na tablicy ogłoszeń UMiG W., zgodnie ze zwyczajem obowiązującym w czasie trwania prac planistycznych i zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U.

Nr 164, poz. 1587); ogłaszanie w BIP nie jest warunkiem sine qua non, jeżeli nie wynika to z praktyki danego urzędu, a w przypadku gminy W. praktyka ta nie była powszechna i brak podstaw do przyjęcia, że był to tryb zwyczajowy; co do zarzutu, że nazwy uchwał o przystąpieniu do sporządzania planu były ogólnikowe Rada stwierdziła, że przepisy prawa nie wskazują na to jakie nazwy mają nosić uchwały. Uchwała [...] r. zawierała konkretne miejscowości, a mieszkańcy mieli możliwość zweryfikowania w jakim stopniu sporządzany plan będzie ich dotyczył; co do zarzutu konieczności określenia obszarów stref ochronnych Rada wskazała, że uchwała nr [...] dotyczyła jedynie działek o nr. ew. [...] i [...] w miejscowości K., co czyni zarzut naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i ustawy o gospodarce nieruchomościami za bezpodstawny; uchwalony plan jest zgodny ze Studium; różnica w skali map przy studium i planie miejscowym nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały; w przypadku Planu nie zaistniała potrzeba zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; błędna numeracja załączników nie stanowi powodu do stwierdzenia nieważności uchwały; brak umieszczenia w projekcie planu informacji o finansowaniu planu i prognozy skutków finansowych nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały; w trakcie prac nad planem przygotowano analizę finansową zgodnie z wymogami § 11 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 sierpnia 2003 r., która zawiera wszystkie wymagane elementy; bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1,2 i 5 ustawy o planowaniu oraz zasad sporządzania planu miejscowego określonych w § 2 pkt 2-4 ww. rozporządzenia, bowiem uchwałą nr [...] nie dokonano żadnej zmiany przeznaczenia terenów; załącznik graficzny do planu wyznacza zasięg terytorialny Planu, a nie stanowi wyłącznie uzupełnienia treści pisemnej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest częściowo zasadna, ponieważ Rada Gminy i Miasta W. naruszyła w sposób istotny ustawowe zasady sporządzania planu w zakresie obowiązku ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu a następnie o jego wyłożeniu i określenia granic planu w załączniku graficznym w odniesieniu do uchwały nr [...] oraz określenia stref ochronnych - co stanowi naruszenie art. 17 pkt 1, art. 14 ust. 2 oraz 15 ust. 3a w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu.

Sąd przyjął, że skarżąca w zakresie w jakim przysługuje jej prawo własności do nieruchomości o nr. ew. [...] posiada interes prawny w złożeniu skargi na akt prawa miejscowego. Wskazał, że w rozdziale 3 § 1 pkt 3f dopuszczono możliwość zasiągu łopat poza granice działki, na których posadowiona jest elektrownia. Dopuszczono także budowę linii kablowej lub napowietrznej wysokiego napięcia łączącej elektrownie z systemem energetycznym – rozdział 2 § 3 pkt 7f. Tym samym uregulowano prawa właścicieli działek sąsiadujących, które nie zostały objęte uchwałą. Skarżąca posiada więc interes prawny w zakresie możliwości kwestionowania zapisów planu dotyczących możliwości zasięgu łopat poza granice działki, na których posadowiona jest elektrownia wiatrowa. Jej działka o nr ew. [...] położona jest w terenie oddziaływania planowanej inwestycji i rzeczywiście istnieje realne zagrożenie oddziaływana skrzydeł wiatraka na jej grunt.

Przez jej działkę nie będą natomiast przechodzić kable lub linia wysokiego napięcia. Fakt, że działka skarżącej nie jest bezpośrednio objęta ustaleniami planu nie stanowi podstawy do uznania, że nie przysługuje jej interes prawny w zaskarżeniu podjętej uchwały we wskazanym wyżej zakresie. W ocenie Sądu możliwość wybudowania na terenie sąsiednim z gruntem stanowiącym własność skarżącej elektrowni wiatrowej, której skrzydła będą znajdowały się na terenie jej nieruchomości, wpływa na przysługujące i wynikające z art. 140 K.c. prawa właściciela do swobodnego dysponowania nieruchomością i korzystania z niej w granicach określonych w art. 143 K.c. z którego wynika, że własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Wynikająca ze sporządzonej w toku procedury planistycznej prognozy oddziaływania na środowisko możliwość oddziaływania na działkę skarżącej stanowi ograniczenie prawa własności w zakresie w jakim działka może być wykorzystywana.

Sąd podniósł, że obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w ten sposób, że zawiadomień należy dokonywać w każdej miejscowości, której dotyczy plan a nie wyłącznie w siedzibie gminy organu - art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu. Przepis ten nakłada na organ uchwałodawczy obowiązek dokonywania tego rodzaju ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W niniejszej sprawie dokonano ogłoszeń w gazecie oraz na tablicy ogłoszeń urzędu Gminy i Miasta W.. Przyjęty w ustawie wieloźródłowy sposób ogłaszania służy zapewnieniu ochrony interesów społeczności lokalnej, której mają dotyczyć postanowienia planu. Trudno bowiem wymagać, aby poszczególni właściciele działek, których mają dotyczyć postanowienia planu, nie mogli w sposób sobie dostępny – przez ustawę zwany zwyczajowym – dowiedzieć się nie tylko o uruchomieniu procedury planistycznej ale przede wszystkim o zasięgu terytorialnym przyszłego planu. Stanowi więc gwarancję tego, że wszyscy potencjalni zainteresowani będą mogli aktywnie uczestniczyć w procedurze planistycznej.

Dalej Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie najpierw została podjęta uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w której części tekstowej uchwały określono granice objęte przyszłym planem, obejmujące działki w miejscowości R., P., K. i S. w gminie W.. Z załącznika do uchwały miał wynikać zasięg obszaru objętego planem. Analiza tego załącznika, znajdującego się w aktach administracyjnych, w ogóle nie pozwala na ustalenie obszaru objętego planem. Brak jest do niego legendy, nie wiadomo co oznaczają cyfry w kółkach ani tereny zakreślone kreskami, nie mówiąc już o tym jakich konkretne terenów dotyczą. Tłumaczenia Rady, że każdy zainteresowany mógł dowiedzieć się w Gminie dokładnie o tym, czy projekty planistyczne dotyczą jego nieruchomości, nie są wystarczające do uznania, że uchwała ta wraz z załącznikiem spełnia wymogi ustawowe. Po to uchwała zawiera załącznik graficzny i po to wymienia tereny objęte planem, aby można było te tereny zidentyfikować w sposób niebudzący wątpliwości, a więc bez dodatkowych analiz z urzędnikiem organu – jak sugeruje się w odpowiedzi na skargę.

Druga uchwała nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. już w sposób prawidłowy określa granice planu poprzez wskazanie konkretnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w K.. Z uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wynika natomiast, że działki [...] i [...] w K. nie były ostatecznie objęte planem. Świadczy to o tym, że Rada ostatecznie nie objęła postanowieniami planu tych działek. W ocenie Sądu, nie wiadomo zatem jakiego ostatecznie terenu dotyczyły postanowienia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu, czy całej miejscowości K. czy też tylko 2 działek, czy wszystkich wymienionych w 1 uchwale działek ewidencyjnych znajdujących się w R., P., K. i S. czy tylko ich części, co w połączeniu z wadliwym sposobem ogłoszeń stanowi podstawę do zakwestionowania całej procedury planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu miejscowego bezwzględnie poprzedza wszelkie prace planistyczne i musi ściśle określać obszar, który będzie przedmiotem tych prac.

Wskazane wady uchwały stanowią, zdaniem Sądu, o istotnym naruszeniu prawa ponieważ dotyczą całego procesu planistycznego. Odnośnie niezawarcia w planie informacji o strefach ochronnych Sąd podniósł, że istotnie ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010, nr 155, poz. 1043), wprowadziła obowiązek określania w planie stref ochronnych. Obowiązek ten powstał z dniem [...] 09. 2010 r. tj. z dniem wejścia w życie przepisów nowych, jednakże art. 3 ust 2 tej ustawy stanowił, że do planów miejscowych, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego została podjęta 29 grudnia 2009 r., a więc przed dniem wejścia w życie nowych przepisów.

Uchwała nr [...] została podjęta 25 października 2011 r. W związku z tym w stosunku do terenów objętych uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. powinny zostać określone strefy ochronne. Zapisów o strefach ochronnych nie zawarto ani w części opisowej ani graficznej. Stanowi to, zdaniem Sądu, rażące naruszenie art. 15 ust. 3 a ustawy o planowaniu w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd wskazał, że: skala w jakiej wykonano część graficzną jest przewidziana zakresem ustawowym i choć rzeczywiście nie ma w uchwale ani w odpowiedzi na skargę uzasadnienia do zastosowania skali 1:2000, to uchybienie to nie ma charakteru rażącego i nie stanowi istotnego naruszenia ustawowo określonych zasad sporządzania planu; w uchwale nie wprowadzono definicji elektrowni wiatrowej, która byłaby sprzeczna z jakąkolwiek definicją ustawową - uchwała zawiera definicję elektrowni wiatrowej jako budowli technicznej stanowiącej obiekt przetwarzający energię wiatru na energię elektryczną. Jest to więc definicja nowa, nie znana dotychczas. Użycie w niej pojęcia "budowli technicznej" również jest pojęciem nowym i nie można go utożsamiać z pojęciem "budowli" zawartym w przepisach Prawa budowlanego – art. 3 ust. 3 tej ustawy; w toku procedury planistycznej przeprowadzona została strategiczna ocena oddziaływania na środowisko zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 3 października 2 [...] r. o udostępnianiu informacji o środowisku, a o przystąpieniu do ich sporządzania informowały obwieszczenia z 29 grudnia 2009 r. i [...] stycznia 2011 r.; obowiązek ogłaszania w BIP aktów takich jak uchwała Rady nr [...] nie wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zakres obowiązków publikacyjnych określony został w art. 11 ust. 1 ustawy o planowaniu, natomiast obowiązek publikowania w BIP wynika z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; brak jest podstaw do stwierdzenia, iż ustalenia planu są niezgodne z ustaleniami Studium; istniejąca rozbieżność pomiędzy skalami Studium a Planu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności Studium; nie była wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na potrzeby ustaleń planu miejscowego; błędna numeracja załączników do uchwały nie ma wpływu na jej ważność ponieważ nie stanowi o naruszeniu żadnych przepisów rangi ustawowej; jak wynika z dokumentów planistycznych analiza finansowa uchwalenia planu została sporządzona.

Przepis art. 15 ustawy o planowaniu wskazuje na obligatoryjne elementy postanowień planu i nie ma wśród nich obowiązku określania sposobu jego finansowania. Te bowiem wynikają z art. 21 ustawy o planowaniu, który szczegółowo określa jaki podmiot ponosi koszty sporządzenia planu. Ustalenia planu w tym zakresie musiałyby być i tak zgodne z tym przepisem. W związku z tym zarzut ten nie jest zasadny. Za niezrozumiały Sąd uznał zarzut wprowadzenia uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na części terytorium określonego w Studium w związku z czym odniesienie się do niego nie jest możliwe.

W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, że podczas obrad Rady Gminy nie było dyskusji nad planem, gdyż brak jest ustawowego obowiązku dyskusji nad planem. Sąd zaznaczył, że istotnie w słowniczku uchwały nie została sprecyzowana definicja "wieży elektrowni wiatrowej", lecz jest definicja "elektrowni wiatrowej". Mimo tej nieprecyzyjności nie ulega wątpliwości w świetle zapisów Planu, że pod pojęciem "wieży elektrowni wiatrowej" należy rozumieć budowlę techniczną stanowiącą obiekt przetwarzający energię wiatru na energię elektryczną, której wysokość nie może przekraczać 125 m – co wynika z § 3 pkt 5 i § 8 pkt 3 ppkt a postanowień Planu. Zdaniem Sądu pogląd skarżącej, że uchwała nr [...] w bezpodstawny sposób przesądziła o przeznaczeniu terenu objętego przyszłym planem, wynika z niezrozumienia istoty uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu jest rozpoczęcie procedury planistycznej związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru objętego przyszłym planem.

Nie określa się w nim propozycji co do przeznaczenia terenu, co jednak nie oznacza, że rada nie może wyrazić w tej uchwale podstawowych założeń co do takiego, a nie innego przeznaczenia, sposobu zagospodarowania czy zabudowy. W uchwale nr [...] organ planistyczny wyraził wolę zagospodarowania terenów na potrzeby F.. Takie sformułowanie uchwały nie narusza zasad procedury planistycznej bowiem stanowi wyraz intencji organu planistycznego.

Sąd podkreślił ponadto, że rozpoznając sprawę na rozprawie 17 lutego 2016 r. odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenia E. z siedzibą w W., J.S.oraz A.C.uznając, że przedkładanie ponownych, oczywiście bezzasadnych wniosków tuż przed terminem rozprawy, wcześniej odraczanej, należało w danym przypadku ocenić jako nadużycie prawa. Odmowa dopuszczenia do udziału w sprawie A. C. skutkowała natomiast brakiem podstaw do rozpoznania wniosku o wyłączenie sędziego od rozpoznania sprawy, zgodnie bowiem z art. 20 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek o wyłączenie sędziów może złożyć wyłącznie strona. Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargą kasacyjną Gmina i Miasto W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego, tj.:
2. 1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016, poz. 446) w zw. z art. 140 w zw. z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2015 r., poz. 1311 ze zm.) w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 266) w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca J. A. posiada interes prawny do wystąpienia ze skargą na uchwałę Rady Gminy i Miasta W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu F. "W." w zakresie możliwości kwestionowania zapisów planu dotyczących zasięgu łopat poza granice działki, na których posadowiona jest elektrownia wiatrowa, w sytuacji gdy procedura uchwalenia oraz istnienia w obrocie prawnym przedmiotowej uchwały w żaden sposób nie wpłynęła na status skarżącej, gdyż prawo własności skarżącej nie rozpościera się na przestrzeń powietrzną, w której mogą pracować skrzydła elektrowni wiatrowej, tym samym zakres oddziaływania pracy tego elementu elektrowni wiatrowej będzie znajdował się poza granicami ekonomicznego i gospodarczego wykorzystania nieruchomości skarżącej, stanowiącej grunt rolny, który - niezależnie od okoliczności pozostawiania poza strefą, na jaką rozciąga się prawo własności nieruchomości gruntowej o takim charakterze, określonej w art. 140 i 143 k.c. - nie podlega także ochronie akustycznej przewidzianej przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska i wydanych na jej postawie aktów wykonawczych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że skarżąca posiada interes prawny do wniesienia skargi, co z kolei skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy i Miasta W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu F. "W." w całości, podczas gdy skarga J. A. powinna podlegać odrzuceniu w trybie art. 58 § 1 pkt 5 a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
3. 2) art. 17 pkt 1 zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący organ naruszył w sposób istotny ustawowe zasady sporządzania planu w zakresie obowiązku ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o jego wyłożeniu, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy i Miasta W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu F. "W.", podczas gdy skarżący organ prawidłowo przeprowadził procedurę planistyczną;
4. 3) art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 2) ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 155, poz. 1043) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w stosunku do terenów objętych uchwałą nr [...]Rady Gminy i Miasta W. z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów F., skarżący organ powinien określić strefy ochronne, podczas gdy z przepisu art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że organ planistyczny wyznacza w planie miejscowym także granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko w zależności od potrzeb - tym samym wyznaczenie stref ochronnych stanowi uprawnienie, a nie obowiązek organu planistycznego;
5. 4) art. 14 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że załącznik do uchwały nr [...]Rady Gminy i Miasta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów F. nie pozwala na ustalenie obszaru objętego planem, podczas gdy przedmiotowa uchwała, wraz ze stanowiącym jej integralną część graficznym załącznikiem, w sposób jednoznaczny wskazuje granice obszaru objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
6. II. przepisów prawa procesowego w takim stopniu, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
7. 1) art. 58 § 1 pkt 5 a) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie polegające na nie odrzuceniu skargi J.A. pomimo, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego do wystąpienia ze skargą na uchwałę Rady Gminy i Miasta W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w zakresie możliwości kwestionowania zapisów planu dotyczących zasięgu łopat poza granice działki, na których posadowiona jest elektrownia wiatrowa, gdyż procedura uchwalenia oraz istnienia w obrocie prawnym przedmiotowej uchwały w żaden sposób nie wpłynęła na status skarżącej, podczas gdy błędne uznanie przez Sąd I instancji, że skarżąca posiada interes prawny do wniesienia skargi skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy i Miasta W. z dnia [...] października 2011r. nr [...] w całości, podczas gdy wnikliwe rozważenie przez WSA w Warszawie kwestii interesu prawnego skarżącej w przedmiotowej sprawie skutkowałoby wydaniem postanowienia, w trybie art. 58 § 1 pkt 5 a) p.p.s.a., o odrzuceniu skargi J. A. w całości;
8. 2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2014.1647) w zw. art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez niewłaściwe zastosowanie przez WSA w Warszawie przepisów i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy i Miasta W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...], podczas gdy skarżący organ prawidłowo przeprowadził procedurę planistyczną w przedmiotowej sprawie, zaś zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa;
9. 3) art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegające na niewskazaniu szczegółowych okoliczności przemawiających, w ocenie WSA w Warszawie, za stwierdzeniem nieważności planu w całości, na wybiórczym odniesieniu się do zarzutów podniesionych w skardze oraz uchyleniu się od dokonania szczegółowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zwrot kosztów sądowych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że skoro skarżąca nie dysponuje tytułem prawnym do żadnej nieruchomości objętej przedmiotowym planem, gdyż jej nieruchomość znajduje się poza obszarem, dla którego został uchwalony, to w konsekwencji taka uchwała nie zmienia jej sytuacji prawnej, a co za tym idzie nie narusza jej interesu prawnego. Ponadto zakres prawa własności gruntu w przypadku działki rolnej, której sposób korzystania przez właściciela ograniczony jest do powierzchni gruntu wykorzystywanej pod uprawy rolne, diametralnie różni się do zakresu prawa własności działek przeznaczonych pod zabudowę, w przypadku których zakres ich wykorzystania może sięgać w znacznym stopniu nad i pod powierzchnię gruntu. Samo dopuszczenie możliwości wychodzenia łopaty wirnika poza granice działki nie świadczy o tym, że ten element będzie się obracał nad nieruchomością skarżącej.

Ponadto nawet jeśli łopata wirnika będzie częściowo obracała się nad nieruchomością skarżącej, zakres oddziaływania pracy tego elementu elektrowni wiatrowej pracującej na wysokości 125m będzie znajdował sie poza granicami ekonomicznego i gospodarczego wykorzystania nieruchomości rolnej skarżącej, czyli de facto poza strefą, na jaką rozciąga sie prawo własności nieruchomości gruntowej o takim charakterze, określoną w art. 140 k.c., i art. 143 k.c. Podkreślono również, że obszary rolne nie podlegają prawnej ochronie akustycznej.

Dalej organ stwierdził, że ogłoszenia dokonane w prasie o zasięgu lokalnym oraz w powszechnie dostępnym Biuletynie Informacji Publicznej w sposób wystarczający umożliwiły obywatelom składanie wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można też, zdaniem organu, uznać, że zamieszczenie w planie zapisów o strefach ochronnych jest obligatoryjne, a więc ich brak nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd powinien był wziąć pod uwagę, że tereny objęte Planem są terenami rolnymi niezabudowanymi, a celem uchwalenia Planu była lokalizacja F..

Tym samym dla przedsięwzięcia zlokalizowanego wokół niezabudowanych, niezamieszkanych terenów przeznaczonych pod uprawę rolną, nie jest wymagane określanie stref ochronnych - wobec braku elementów znajdujących się na tego typu nieruchomościach, które wymagałaby podjęcia działań mających na celu zmniejszenie oddziaływania inwestycji objętej Planem.

Odnośnie załącznika do uchwały nr [...] organ podniósł, że wbrew twierdzeniom Sądu, umożliwia on określenie granic obszaru, jakiego dotyczą ustalenia Planu. Brak legendy czy odpowiedniej skali mapy nie stanowi o nieważności całego Planu. Co więcej, nawet nieprecyzyjne ustalenie granic obszaru objętego miejscowym planem w części opisowej uchwały o przystąpieniu do opracowania tego planu, przy jednoczesnym dokładnym ustaleniu tego obszaru na załączniku graficznym (co ma miejsce w niniejszej sprawie), stanowi nieistotne naruszenie prawa i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.. U. z 2016r., poz.446) - dalej: u.s.g. - w zw. z art. 140 i art. 143 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 266) i w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826) poprzez ich błędną wykładnię.

Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni powyższych przepisów, a zatem nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu w zarzucanej mu formie. Sformułowanie powyższego zarzutu zdaje się wskazywać, że intencją strony skarżącej było zarzucenie niewłaściwego zastosowania tych przepisów. Niezależnie jednak od rozumienia postawionego przez stronę zarzutu Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia powyższych przepisów, a to z poniższych względów.

Jak stanowi 101 ust. 1 u.s.g. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017r. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, [numer dowodu zakryty]; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2 [...] r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2 [...]/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, drogi publiczne, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania.

Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności.

Przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę F. "W." wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tymi nieruchomościami, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości, np. hałasu i to niezależnie od tego, czy hałas ten będzie mieścił się w granicach norm dopuszczonych przez obowiązujące przepisy prawa. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.

Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią - art. 143 zdanie 1 k.c. Dla ustalenia miary przestrzennego zasięgu własności gruntu - we wnętrzu ziemi i w przestrzeni powietrznej tj. pionowego zasięgu własności nieruchomości gruntowej - zastosowano funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prok. i Pr. 2005, nr 7-8, s. 52).

Aktywne wykorzystanie przez właściciela gruntu przestrzeni powietrznej następuje najczęściej w toku inwestycyjnej działalności budowlanej i późniejszej eksploatacji obiektów budowlanych. Skoro według wskazań art. 143 k.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Wobec wyłączności uprawnień właściciela należy wykluczyć ingerencję sąsiadów oraz innych osób trzecich, jak chodzi o korzystanie z przestrzeni powietrznej nad cudzym gruntem. W stosunkach sąsiedzkich chodzi głównie o unikanie niedozwolonych immisji (art. 144 k.c.) (por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001. – komentarz do art. 140 – 144). Negatywne oddziaływanie określonej inwestycji występujące w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny.

Jak już bowiem wyżej podkreślono społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą korzystać z przysługującej mu własności gruntu rozciągającej się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (tzw. pionowy zasięg własności nieruchomości gruntowej). To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska. Okoliczność, iż plan miejscowy przeznacza określone grunty pod określoną zabudowę, w tym przypadku F."W.", i postanawia, że maksymalna wysokość wieży ma wynosić 125m nie oznacza, iż J. A., będąca właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, nie posiada realnego i bezpośredniego interesu prawnego do zaskarżenia kwestionowanej uchwały.

Po pierwsze, przedmiotowy plan dopuszcza "wykraczanie zasięgu łopat wirnika poza granice działki, na których jest posadowiona elektrownia wiatrowa". Po drugie, określenie jaka może być maksymalna wysokość wieży (125m) rodzi pytanie jaka może być minimalna wysokość tej wieży i jak wówczas będą chronione uzasadnione interesy właścicieli nieruchomości znajdujących się w zakresie jej oddziaływania. Nadto plan dopuszcza budowę linii kablowej i napowietrznej wysokiego napięcia łączącej elektrownie z systemem energetycznym – w Prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu F. "W." jest mowa o związanych z tymi liniami strefach ochronnych i zakazie zabudowy. W powyższej Prognozie wskazuje się także na wytwarzanie przez elektrownię wiatrową hałasu i wibracji otoczenia – hałas pochodzi głównie z łopat wirnika - oraz możliwość pogorszenia klimatu akustycznego pobliskich terenów na skutek tarcia mechanicznego w elementach turbin i ich ruchu.

Akcentuje się też, że problemem jest monotonność dźwięku i jego długotrwałe oddziaływanie na człowieka. Hałas jest szczególnie dokuczliwy przy małych i średnich prędkościach wiatru. Turbina wiatrowa jest źródłem hałasu mechanicznego emitowanego przez przekładnię i generator oraz szumu aerodynamicznego emitowanego przez obracające się łopaty wirnika. Podkreślić również należy, iż łopaty wirnika mają znajdować się nad terenem stanowiących własność J. A., co dodatkowo łączy się z obawą np. oderwania się lodu od łopaty wirnika. Istotne jest i to, że izofona 45 dB w znacznej części wkracza na teren nieruchomości J.A.. Bez znaczenia przy tym jest to, czy J. A. nieruchomość może użytkować jedynie rolniczo czy też dokonać jej zabudowy. Istotne jest bowiem to, że jako właściciel nieruchomości będzie zmuszona znosić immisje wytwarzane przez elektrownię wiatrową, a immisje te będą odczuwalne także przy uprawianiu rolniczym gruntu.

W tych okolicznościach sprawy J. A., będąca właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, ma prawo domagać się przeprowadzenia merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Jeżeli dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt II OSK [...]9/12 - CBOSA). Okoliczność, iż nieruchomość J. A. położona jest poza obszarem objętym przedmiotową uchwałą, nie oznacza, że interes prawny skarżącej nie może być naruszony.

Przypomnieć też należy, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują określone roszczenia w przypadku ograniczenia bądź uniemożliwienia korzystania z nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego i to niezależnie od tego, czy plan miejscowy obejmuje teren całej gminy czy tylko jej części. A mianowicie, z mocy art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej.

Jeżeli zaś właściciel albo użytkownik wieczysty nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2 u.p.z.p., a zbywa nieruchomość, której wartość uległa obniżeniu związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Możliwość skorzystania z przedstawionych wyżej uprawnień właściciel albo użytkownik wieczysty posiada jedynie wówczas, gdy tę niemożność bądź istotne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości (art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), obniżenie jej wartości (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.) spowodowało uchwalenie lub zmiana planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011r., sygn. akt II OSK 1623/11– ONSAiWSA z 2012 r. nr 4 poz.74,CBOSA). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż J. A. jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g.

Sąd pierwszej instancji wysnuł prawidłowe wnioski co do legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności nie można zaakceptować poglądu skarżącej Gminy, iż J. A. nie posiada legitymacji do wystąpienia ze skargą. Zaskarżona uchwała ma bowiem przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod zabudowę farmą wiatrową realny wymiar na wykonywanie prawa własności przez właścicieli oddziaływujących na siebie nieruchomości. Z powyższych względów nie jest usprawiedliwiony również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., albowiem Sąd nie miał podstaw do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W niniejszej sprawie J. A. – wbrew stanowisku skarżącej Gminy – wykazała naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym brak było podstaw prawnych do odrzucenia skargi. Chybiony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu, należy rozumieć w ten sposób, że zawiadomienia powinny być dokonane w każdej miejscowości, której plan dotyczy (por. wyroki NSA: z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2578/12, z dnia 29 września 2016r., sygn. akt.

II OSK 3205/14 – CBOSA). Tym samym za niewystarczające należy uznać dokonanie zawiadomień jedynie w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Dokonanie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń jedynie w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy W. w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała, a tym samym teren F. "W.", obejmuje działki leżące w obrębie miejscowościach P., R., K. i S. należy uznać za nieodpowiadające wymogom art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Obwieszczenia winny być dokonane także w powyższych miejscowościach i to niezależnie od tego, że informację o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ogłoszono w Tygodniku Powszechnym i w Biuletynie Informacji Publicznej. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że przyjęte w ustawie sposoby ogłaszania mają stanowić gwarancję tego, iż właściciele działek, których mają dotyczyć postanowienia planu, uzyskają informację o zasięgu terytorialnym przyszłego planu, a tym samym obwieszczenia służyć mają zapewnieniu należytej ochrony interesów społeczności lokalnej.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym(Dz. U. Nr 155, poz. 1043) przez ich błędną wykładnię. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Przepis ten został dodany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy art. 2 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 155, poz. 1043) – która weszła w życie 25 września 2010 r. (art. 4 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej - zawierającego przepis intertemporalny (przejściowy) - do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Rada Gminy i Miasta W. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu podjęła w dniu 29 grudnia 2009 r. i następnie w dniu [...] stycznia 2011 r. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że do terenów objętych uchwałą z dnia [...] stycznia 2011r. w przedmiotowej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 14 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu, inicjującym proces tworzenia aktu prawa miejscowego. Przedmiotem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego jest zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - na załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Zadaniem uchwały uruchamiającej postępowanie w tym przedmiocie jest jednoznaczne wskazanie terenu, do którego odnosi się uchwała i następująca po niej procedura. Jest to uchwała o charakterze intencyjnym w zakresie, w jakim wyraża wolę organu stanowiącego gminy co do wszczęcia procedury planistycznej. Treść tego aktu ogranicza się do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych.

Integralną częścią uchwały, o której mowa w art. 14 ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym załącznik graficzny stanowiący – jak już wyżej wskazano - integralną część tej uchwały muszą być czytelne i nie mogą budzić wątpliwości co do terenów, jakie mają być objęte przyszłym planem. Właściciele nieruchomości muszą mieć realną możliwość sprawdzenia, czy ich nieruchomość będzie lub nie będzie objęta planem. Od możliwości sprawdzenia, czy dana nieruchomość będzie objęta planem lub będzie położona w obszarze oddziaływania inwestycji objętych planem, zależna jest możliwość realnej obrony własnych uzasadnionych interesów prawnych tych podmiotów.

Nie można podzielić także zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., jest jasne i wyczerpujące. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił kwestie istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, wskazując odpowiednie przepisy prawa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w wystarczający sposób wskazał okoliczności przemawiające za stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w całości. Podkreślić należy, iż zaskarżony plan reguluje wyłącznie kwestie związane z zagospodarowaniem terenu F. "W.". Z powyższych względów nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz.1647) w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.