Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 190/18 oddalił skargę R. O. (dalej jako skarżący) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; zwanej dalej ustawą) nałożył na skarżącego obowiązek wstrzymania robót budowlanych związanych z budową 29 przyczep typu "domek holenderski", na nieruchomości przy ul. S. w P., gm. K., na terenie działki nr [...] oraz nałożył obowiązek wykonania, w terminie do dnia 15 stycznia 2018 r., czynności mających na celu doprowadzenie wybudowanych bez pozwolenia na budowę obiektów do stanu zgodnego z prawem, tj.:
- - przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy Karnice o zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Pogorzelica lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu,
- - przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- - przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego wybudowanych obiektów wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Motywując rozstrzygnięcie organ stwierdził, że przedmiotowe obiekty są nietrwale związane z gruntem, co oznacza, że stanowią tymczasowe obiekty budowlane z art. 3 pkt 5 ustawy, jako drugi rodzaj takich obiektów, tj. obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, których budowa nie została wymieniona w art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy, zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia właściwemu organowi. Organ stwierdził przy tym, że pozwolenia na budowę wymaga także zlokalizowanie na działce przyczepy, która pod względem funkcjonalnym spełnia warunki do uznania jej za tymczasowy obiekt budowlany, o ile wykazane zostanie, że przeznaczona i wykorzystywana jest np. na cele mieszkalno-rekreacyjne (obiekt letniskowy).
Organ podkreślił, że dla terenu zajętego przez kwestionowaną inwestycję nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestor nie przedłożył decyzji właściwego organu, z której wynikałoby, że teren przeznaczony jest pod sytuowanie na nim tymczasowych obiektów budowlanych, stanowiących eksponaty wystawowe, niepełniących jednocześnie jakichkolwiek funkcji użytkowych. Natomiast organy nadzoru budowlanego nie mogą żądać od inwestora przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w inny sposób, jak poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 albo art. 71a ust. 1 ustawy (który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania).
Skarżący wniósł skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, kwestionując dokonaną przez organ kwalifikację przedmiotowych obiektów.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wstępie, że w sporna między stronami jest kwalifikacja "domków holenderskich", jako obiektów budowlanych. Sąd stwierdził zatem, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że niepołączona trwale z gruntem przyczepa typu "domek holenderski" jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy. Wobec braku ustawowej, definicji obiektu typu "domek holenderski", najbardziej adekwatnym do niego pojęciem jest pojęcie "barakowóz", a więc pojazd bez silnika przystosowany do łączenia go z innym pojazdem, mieszczący się w definicji tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu ww. przepisu.
Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że domki holenderskie posadowione na jego nieruchomości nie podlegają reżimowi ustawy Prawo budowlane, gdyż stanowią przyczepy w rozumieniu art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.; dalej P.r.d.). Przedmiotowe obiekty zostały bowiem umieszczone na bloczkach betonowych. Ponadto, obiekt tego typu jak "domek holenderski" jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada podłogę i dach. Posadowione "domki holenderskie" nie mają natomiast rejestracji, co oznacza, że ich wykorzystanie w innych celach niż jako tymczasowe obiekty budowlane, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym i nie zostało przez skarżącego wykazane. Zdaniem Sądu uprawnione było zatem przyjęcie przez organy, że ustawione na działce skarżącego "domki holenderskie", nie spełniające w chwili kontroli organu funkcji transportowo-komunikacyjnej, są obiektami budowlanymi.
Sąd podkreślił przy tym, że domki holenderskie wyposażone są w kuchnię, wc i pokoje oraz w instalacje elektryczne i sanitarne. Przedmiotowe obiekty budowlane ustawione są w alejach utwardzonych kostką betonową, w sposób zorganizowany, odpowiadający usytuowaniu obiektów w celach rekreacyjno-wypoczynkowych (typowych dla miejscowości nadmorskich). Tym samym, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń organu, które doprowadziły do podjęcia zaskarżonego postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej.
Końcowo Sąd zakwestionował również wyjaśnienia skarżącego, że "domki holenderskie" stanowią eksponaty wystawowe, na posadowienie których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenie na budowę albo dokonanie zgłoszenia, bowiem nie przedstawił on dokumentu z którego wynikałaby dopuszczalność wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości na cele wystawowe (handlowe) w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 25 ustawy. Nie zgodził się także, aby niezasadne było wydanie postanowienia w zakresie wstrzymania robót budowlanych, które zostały już zakończone. Sporne "domki holenderskie" nie zostały bowiem podłączone do instalacji zewnętrznych, pomimo istnienia takiej możliwości w przyszłości, a także z uwagi na kwestię legalności posadowienia ich na działce skarżącego w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 3 pkt 1 i 5 ustawy przez błędną wykładnię i uznanie ruchomości w postaci mobilnych przyczep w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym, niewyposażonych w żadne instalacje zapewniające możliwość ich użytkowania, żadne przyłącza jakichkolwiek mediów - za obiekty budowlane w rozumieniu ww. przepisów, podczas gdy przyczepy nie podlegają reżimowi Prawa budowlanego, nie zostały wzniesione z użyciem materiałów budowlanych, nie są wyposażone w żadne instalacje zapewniające możliwość ich użytkowania, żadne przyłącza, wystawione zostały na nieruchomości wyłącznie jako eksponat/przedmiot sprzedaży i podlegają regulacjom ustawy Prawo o ruchu drogowym;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 50 P.r.d. przez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że "domki holenderskie" są przyczepami w rozumieniu ww. przepisu, a nie obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 w zw. z art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2a, 25 ustawy przez ich błędne zastosowanie lub błędną wykładnię i zastosowanie w stosunku do rzeczy ruchomych (przyczep w rozumieniu Prawa o ruchu drogowym nie wyposażonych w żadne instalacje umożliwiające korzystanie z nich), które nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 5 ustawy i w konsekwencji nie podlegają reżimowi tej ostatniej ustawy, a ponadto nawet gdyby uznać, że ww. domki podlegają reżimowi Prawa budowlanego, to błędne uznanie, że wymagały one pozwolenia na budowę.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż w sytuacji braku zgłoszenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36).
W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 3 pkt 2 i 5 ustawy Prawo budowlane. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Definicję tymczasowego obiektu budowlanego ustawodawca zawarł natomiast w art. 3 pkt 5 ustawy odnosząc jego rozumienie do pojęcia obiektu budowlanego. Tymczasowy obiekt budowlany będzie zatem albo budynkiem wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, albo budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, albo obiektem małej architektury. W powołanym przepisie art. 3 pkt 5 ustawy zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwsze z nich to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki.
Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. W dalszej części ustawodawca wskazuje przykładowo jakie obiekty mogą być zakwalifikowane jako tymczasowe obiekty budowlane. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany. Mając na uwadze, że sporny obiekt jest wyodrębniony konstrukcyjnie z przestrzeni poprzez posiadane ściany i zadaszenie (czyli stanowi całość techniczno-użytkową), a nadto nie jest on trwale związany z gruntem, co wynika z ustaleń poczynionych w trakcie przeprowadzonych przez pracowników organów oraz sporządzonej dokumentacji fotograficznej (nie posiada fundamentów, jest postawiony na betonowych płytach) zasadny jest pogląd o zakwalifikowaniu go do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy.
Swoimi cechami odpowiada on wymienionemu w art. 3 pkt 5 ustawy barakowozom, czy też obiektom kontenerowym, które nadto nie są, jak już wyżej stwierdzono, trwale związany z gruntem. Nadto z uwagi na posiadane wymiary i sposób wykorzystania nie może on być zaliczony do obiektów małej architektury zdefiniowanych w art. 3 pkt 4 ustawy. Sporny obiekt trudno zakwalifikować z uwagi na posiadane wymiary do niewielkich obiektów, a nadto o przeznaczeniu, które powinno swoją treścią korespondować z jedną z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 ustawy.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 pkt 50 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez uznanie ruchomości w postaci przyczep mobilnych za tymczasowe obiekty budowlane. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, w ślad za PINB w G., przedmiotem sprawy są tzw. domki holenderskie, które ustawione zostały i przystosowane są do pełnienia funkcji wypoczynkowej, a nie do spełniania roli przyczepy, o której mowa w art. 2 pkt 50 Prawa o ruchu drogowym. Domki te były w okresie postępowania organu nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej pozbawione kół, nie posiadały tablic rejestracyjnych, ani dowodów rejestracyjnych. Nie były zatem pojazdami służącymi do poruszania się po drodze. Spełnione zostały natomiast przesłanki z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, uznania ich za tymczasowe obiekty budowlane. Jak zauważono w orzecznictwie, definiując w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego tymczasowy obiekt budowlany, ustawodawca wprost, jako przykład tego rodzaju obiektu budowlanego, wskazał barakowóz, a więc też pojazd bez silnika przystosowany do łączenia go z innym pojazdem.
Zatem fakt, że określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepę nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie. Natomiast ewentualne odłączenie domków typu holenderskiego od mediów oraz przemieszczenie ich w obrębie działki, na której były posadowione, nie sprawia, że z tego powodu utraciły one cechy obiektu budowlanego (por: wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3087/15).
Nie ma również podstaw do twierdzenia, że domki nie zostały wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych. Jak wynika z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2014 r. poz. 883 z późn. zm. - obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 266 z późn. zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o wyrobie budowlanym - należy przez to rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011. Zgodnie z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r., ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U.UE.L2011.88.5), pojęcie "wyrób budowlany" oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Jest niewątpliwe, że wyroby użyte do wykonania domków i wbudowania w domkach (obiektach budowlanych) mają wskazane cechy wyrobów budowlanych.
Powyższe rozważania czynią zasadnym stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym sporny obiekt budowlany należało zakwalifikować do tymczasowych obiektów budowlanych, co przy poczynionych innych ustaleniach czyni zasadnym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, orzekł jak w sentencji wyroku.