Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 81/13 oddalił skargę M. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w sprawie nakazania P. Zarządowi Dróg Wojewódzkich w R. przywrócenia stanu poprzedniego poprzez udrożnienie i odblokowanie przepustu istniejącego pod drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) łączącego działki [...] i [...] położone w S. Skargę na wskazaną wyżej decyzję Kolegium wniosła K. S. zarzucając nieważność postępowania odwoławczego, wystąpienie res iudicata, dowolne i błędne ustalenie stanu faktycznego, niewłaściwą subsumpcję prawa i na tym tle wadliwe rozstrzygnięcie, rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Do skargi dołączone zostało postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] listopada 1994 r. znak: [...] zatwierdzające ugodę zawartą w dniu [...] listopada 1994 r. w zakresie między innymi zlikwidowania przepustu (jego wlotu) pod drogą [...] – [...] na wysokości północnej granicy działki M. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej zwane w skrócie p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), zwane dalej w skrócie k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) uwzględniło w całości skargę K. S. i uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz decyzję Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że rozpatrując sprawę uprzednio organ odwoławczy pominął postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] listopada 1994 r. znak: [...], które co do zasady zmienia okoliczności sprawy. Skarżąca miała możliwość włączenia do sprawy jako dowód tego postanowienia zarówno na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego, co miałoby wpływ na jego przebieg. Uzasadnianie słuszności podjętego w drugiej instancji rozstrzygnięcia winno następować w oparciu o dysponowany wówczas materiał dowodowy. Zmiana okoliczności faktycznych ma istotne znaczenie dla oceny stanu faktycznego sprawy i spowodowała, że przekonywanie o słuszności rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego stało się bezcelowe. Kolegium stwierdziło, że organ winien ponownie rozpatrzyć sprawę z uwzględnieniem postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] listopada 1994 r. Rozstrzygnięcie to ukształtowało stan wody na gruncie. Ustalając stan wody obowiązujący na gruncie objętym postępowaniem należało uwzględnić treść ugody zatwierdzonej tym postanowieniem.
M. B. i M. B. złożyli skargę na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2011 r. i zarzucili:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 ust. 3 w zw. z art. 121 k.p.a., polegające na przyjęciu, że powaga rzeczy ugodzonej rozciąga się także na osoby nie będące stroną zawartej ugody administracyjnej,
- 2. naruszenie art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w ramach autokontroli przez członków SKO, którzy wydali zaskarżoną decyzję,
- 3. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Wskazując na powyższe wnieśli o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. oraz oddalenie skargi K. S. W uzasadnieniu zwrócili uwagę, iż zgodnie art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. wyłączeniu od udziału w sprawie podlega pracownik organu administracji, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. uwzględniająca skargę K. S. została wydana przez SKO orzekające w tym samym składzie osobowym, który wydał decyzję będącą przedmiotem autokontroli organu. Zdaniem skarżących rozpoznanie sprawy w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. winno nastąpić przez organ wydający decyzję, jednakże działający w innym składzie osobowym, co znajduje uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r. (sygn. akt. II SA/Kr 1030/10).
Odnosząc się do zasadności uwzględnienia przez SKO skargi wniesionej przez K. S. skarżący wskazali, że wprawdzie dnia [...] listopada 1994 r. zawarta została ugoda, która została następnie zatwierdzona przez Kierownika Urzędu Wojewódzkiego w R., jednakże organ rozpoznając sprawę w ramach autokontroli nie ustalił czy wszystkie osoby występujące z wnioskiem były stroną zawartej ugody. Powyższe ustalenie ma zdaniem skarżących podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 121 k.p.a zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki jak decyzja administracyjna wydana w toku postępowania przed organami administracji, w tym unormowany w art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a., to jest zakaz ponownego rozpoznawania sprawy która była przedmiotem zatwierdzonej ugody. Zgodnie z utrwalonym poglądem dla zaistnienia powagi rzeczy osądzonej (ugodzonej) konieczne jest wystąpienie tożsamości zarówno przedmiotu sprawy jak podmiotów.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r. (II OSK 931/09). W przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie decyzji nakazującej udrożnienia przepustu pod drogą wojewódzką nr [...], ul. [...] w S. na wysokości działki [...] złożony został między innymi przez M. i M. B., którzy nie byli stroną ugody. W obu tych sprawach, tj. w postanowieniu z dnia [...] listopada 1994 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w R. zatwierdzającym ugodę z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...] i wniosku w sprawie wydania decyzji o udrożnienie przepustu pod drogą wojewódzką nr [...] nie występują te same podmioty. Mając powyższe na uwadze błędnie zastosowano art. 156 § 1 ust. 3 w zw. z art. 121 k.p.a. przyjmując, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła powaga rzeczy osądzonej (ugodzonej).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało, że w trybie decyzji wydawanej w ramach autokontroli nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przywołany przepis reguluje instytucję autokontroli, bowiem organ, za pośrednictwem którego wniesiono skargę, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.
Sąd wskazał, że powołany przepis jednoznacznie określa, jakie działania może podjąć organ w ramach autokontroli własnego rozstrzygnięcia objętego skargą. Warunkiem skorzystania z autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza, że organ zasadnie przyjmuje zarówno zarzuty jak i wskazaną w niej podstawę prawną. Skutkiem takiego działania może być nie tylko uchylenie objętej skargą decyzji, ale ostateczne orzeczenie, co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania. Stanowisko takie nie budzi zastrzeżeń zarówno w judykaturze jak i orzecznictwie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 68/12 Lex nr 1138792).
W rozpoznawanej sprawie skarga K. S. z dnia 24 lipca 2011 r., która wpłynęła do SKO 8 sierpnia 2011 r. zawierała wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza S. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie wydane w ramach autokontroli jest zgodne z żądaniem skargi, zatem działanie organu nie narusza warunków działania w ramach autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a.
Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skargi naruszenia art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. Sąd wskazał, że znany jest mu pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny powinno nastąpić w innym składzie osobowym (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 360/09 i wyrok NSA dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 688/09), ale poglądu tego nie akceptuje. Sąd opowiedział się za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1064/10 (LEX nr 1080862), że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., które nie jest postępowaniem dwuinstancyjnym w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., członek samorządowego kolegium odwoławczego, który wydał zaskarżoną decyzję, nie podlega wyłączeniu. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że tryb przewidziany w art. 127 k.p.a. i tryb określony w art. 54 p.p.s.a. nie są tożsame, co sprawia, że do postępowania prowadzonego w ramach autokontroli nie mają zastosowania reguły określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., które mają zastosowanie wprost do art. 27 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a.
Wobec powyższego, Sąd wskazał, że nie mógł wypowiedzieć się co do zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż przepis ten nie był podstawą prawną działania SKO. Ponadto przeprowadzenie takiej oceny na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne.
Mając na względzie wyżej przedstawiony stan sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. B. i M. B., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 121 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., które polegało na nieusunięciu naruszenia prawa polegającego na przyjęciu zaistnienia powagi rzeczy zasądzonej (ugodzonej) pomimo braku tożsamości stron wydanej ugody z uczestnikami postępowania.
Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie kasacyjne polega bowiem na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia ich w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisów prawa, którym uchybił sąd, ze wskazaniem paragrafu, ustępu, punktu – ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania, wskazując na błędne zastosowanie art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 121 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zarzut ten nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Sąd I instancji nie stosował art. 135 p.p.s.a. Przepis ten reguluje kompetencje sądu administracyjnego upoważniające do wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy. Przepis ten może znaleźć zastosowanie w sytuacji, w której sąd administracyjny uzna, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, upoważniającym do wydania orzeczenia w oparciu o jeden z przepisów zawartych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Dopiero wówczas można rozważać, czy naruszenia prawa dotyczą również innych, poza zaskarżonym aktem, aktów wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach spawy.
Przepis ten nie odnosi się natomiast do kontroli zgodności z prawem aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie takim aktem zaskarżonym do WSA w Rzeszowie była decyzja SKO w R., wydana w ramach postępowania autokontrolnego, unormowanego w art. 54 § 3 p.p.s.a. Granice orzekania sądu w stosunku do tej decyzji wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie sformułowali zarzutu naruszenia tego przepisu.
Brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 121 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi, Sąd I instancji nie zajął stanowiska dotyczącego powagi rzeczy ugodzonej. W związku z tym nie można postawić skutecznie zarzutu naruszenia niniejszych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.