Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2615/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M. J. na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "GIS", z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, zwany dalej "PWIS", w B., na podstawie art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., rozpoznając wniosek Firmy Produkcyjno-Handlowej M. o stwierdzenie nieważności, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1345/10, odmówił stwierdzenia nieważności oraz stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa dwóch decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PPIS", w T., tj. decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], w przedmiocie nakazu natychmiastowego zaprzestania produkcji jednodniowego soku marchewkowego do czasu uzyskania pozytywnych wyników badań ww. środków spożywczych oraz wymazów sanitarnych z linii produkcyjnej, a także decyzji z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], w sprawie nakazu natychmiastowego wstrzymania działalności produkcyjnej zakładu Firmy Produkcyjno-Handlowej M. w Z. do czasu przeprowadzenia skutecznego zabiegu dezynfekcji linii produkcyjnej i uzyskania pozytywnych wyników badań środków spożywczych z produkcji próbnej oraz wymazów sanitarnych z linii produkcyjnej.
W uzasadnieniu organ nadzorczy zrelacjonował przebieg postępowania zwykłego, w którym zapadły objęte postępowaniem nieważnościowym obie ww. decyzje PPIS w T..
Rozpoznając przedmiotowy wniosek PWIS w B. wskazał, że zgodnie z procedurami funkcjonowania systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznych produktach żywnościowych i paszach (RASFF) powiadomienia alarmowe umieszczane w systemie obligują Państwowych Inspektorów Sanitarnych do podjęcia natychmiastowych działań. Podkreślił, że wykrycie obecności bakterii Yersinia enterocolitica w próbce soku marchewkowego – żywności przeznaczonej do bezpośredniego spożycia, kwalifikuje go do środków spożywczych szkodliwych dla zdrowia zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225) oraz art. 14 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. (Dz. U. L 031 z 01.02.2002 r.). Z tego względu PPIS w T. po przeanalizowaniu przesłanej dokumentacji podjął decyzję z dnia 26 lutego 2007 r.
Organ dodał, że bezpieczeństwo żywności ma bardzo istotne znaczenie. Konsumenci muszą być pewni, że żywność, którą nabywają spełnia ich oczekiwania oraz nie wyrządzi szkody ich zdrowiu i nie przyniesie negatywnych skutków ubocznych. Podkreślił, że niedopuszczalne jest, aby żywność szkodliwa dla zdrowia, do której m.in. na podstawie oceny Państwowego Zakładu Higieny z dnia 21 lutego 2007 r. zakwalifikowano sok marchewkowy Firmy Produkcyjno-Handlowej M., była produkowana i wprowadzana na rynek.
Natomiast odnośnie decyzji z dnia 2 marca 2017 r., wskazał, że została podjęta po otrzymaniu sprawozdań z badań z dnia 1 i 2 marca 2007 r. Ze sprawozdań tych wynikało, że zaistniały przesłanki do unieruchomienia części, a następnie całego zakładu produkcyjnego przez PPIS w T. zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.).
Organ nie uznał wyjaśnień strony, że stężenie zawartości bakterii Yersinii enterocolitica w próbce było znikome, gdyż w jednej na pięć prób nie wykryto przedmiotowej bakterii. Ponadto organ stanął na stanowisku, że dla zastosowania procedur, jakie podjął wobec strony PPIS w T. nie ma żadnego znaczenia badanie losów zachorowań ani dzieci, których badania dały podstawy do wydania decyzji, ani poszukiwania innych przypadków zachorowań u osób spożywających produkty oferowane przez stronę postępowania. Wyjaśnił, że tego typu środki prawne mają charakter profilaktyczny i dalsze postępowanie może jedynie zmierzać do ustalenia ewentualnych zagrożeń w przyszłości, ale nie może stanowić podstawy podważania decyzji ex post, gdyż organ I instancji działa na podstawie uzasadnionego podejrzenia, prawdopodobieństwa, a nie po przeprowadzeniu pełnej diagnostyki u osób, które spożyły soki.
Ponadto, jak zauważył organ konsumenci posiadają różny stopień odporności bakteryjnej, a wyniki badań laboratoryjnych z dnia 1 i 2 marca 2007 r. wskazują, że bakteria Yersinia enterocolitica nie występowała we wszystkich próbkach produktu, pomimo, że wymaz ze zbiornika procesowego wskazywał na obecność ww. bakterii. Wnioskować zatem można, że przedmiotowa bakteria może nie występować w każdym jednostkowym produkcie lub występuje w różnym stężeniu ilościowym.
Organ wskazał, że zgodnie z oświadczeniem M. J. z dnia 12.03.2007 r. Firma Produkcyjno-Handlowa M. podjęła natychmiastowe działania w celu zlokalizowania pochodzenia bakterii i doprowadzenia całego procesu produkcyjnego do stanu wymaganego z przepisami prawa. Skażony surowiec został wyeliminowany całkowicie z produkcji, a pomieszczenia produkcyjne poddane zostały intensywnemu myciu i dezynfekcji.
Odnosząc się do sprawy dotyczącej wykrycia bakterii Yersinia enterocolitica w sokach warzywnych S. Sp. z o.o. organ stwierdził, że nie można jej porównywać do niniejszej sprawy, ponieważ każdej prowadzonej sprawie towarzyszą inne okoliczności i przesłanki faktyczne. Strona przedstawiła jedynie dokumentację dotyczącą wystawienia przez PPIS w O. decyzji płatniczej firmie S. Sp. z o.o. za kwestionowane wyniki badań dwóch próbek soków warzywnych. Organ zaznaczył, że obciążenie przedmiotowej firmy kosztami pobrania i badania próbek nie jest tożsame z brakiem innych działań PPIS w O. wobec firmy.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła Firma Produkcyjno-Handlowa M..
Zaskarżoną decyzją GIS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję PWIS w B. z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił z jakich względów uznał zarzut rażącego naruszenia prawa, tj. art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za całkowicie chybiony i bezpodstawny. Organ odwoławczy uznał za szczególnie kuriozalnie argumenty strony, że kwestionowane decyzje były rażąco sprzeczne z prawem, ponieważ nie wystąpiły kolejne zatrucia pokarmowe. Organ wskazał, że kwestionowane przez stronę decyzje nie tylko nie naruszały prawa w sposób rażący, ale były z prawem w pełni zgodne i konieczne. Organ, powołując się na treść art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wyjaśnił, że art. 54 Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 stanowi niezależną, a nawet wystarczającą podstawę do działania organów PIS w niniejszej sprawie. Natomiast art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stanowi przepisu szczególnego względem art. 54 ww. Rozporządzenia.
Organ stwierdził, że decyzja PPIS w T. z dnia [...] lutego 2007 r. oraz decyzja PPIS w T. z dnia [...] marca 2007 r. w dacie ich wydania były prawidłowe i w pełni konieczne z punktu widzenia bezpieczeństwa żywności. W ocenie organu odwoławczego stwierdzenie obecności bakterii Yersinia enterocolitica w sokach i w Zakładzie (bez oznaczania ilościowego) jest wystarczające do zakwalifikowania soków jako żywności szkodliwej dla zdrowia i podjęcia działań przez PPIS w T. – zgodnie z procedurą RASFF i przepisami prawa żywnościowego.
Organ podkreślił, że gdy tylko strona wykonała nałożone na nią obowiązki i przedłożyła dowody, że nieprawidłowości zostały usunięte, a stan sanitarny zakładu nie budzi zastrzeżeń, kwestionowane decyzje zostały niezwłocznie uchylone.
W ocenie GIS, nie zaszły jakiekolwiek przesłanki, które dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji PPIS w T. z dnia [...] lutego 2007 r. oraz z dnia 2 marca 2007 r.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. J. – Firma Produkcyjno-Handlowa M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z przepisem art. 27 § 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez przyjęcie, że w dacie wydania decyzji, których stwierdzenia nieważności żąda, istniała przesłanka bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzje PPIS w T. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie, że PPIS w T. zignorował oczywiste fakty i dowody, wskazujące na nieistnienie przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi i tym samym zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszając zasadę prawdy obiektywnej, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzje PPIS w Toruniu nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę GIS podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2615/11, oddalając skargę w pierwszej kolejności stwierdził, że organ w pełni zastosował się do wskazań Sądu zawartych w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1345/10. W tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Następnie Sąd I instancji przedstawił istotę postępowania nieważnościowego, w tym wyjaśnił pojęcie "rażącego naruszenia prawa", przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne. Mając na względzie istotę postępowania nieważnościowego Sąd I instancji stwierdził, że GIS przeprowadził kontrolę wydanych w postępowaniu dwóch ww. decyzji PPIS w T. i prawidłowo ocenił, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. nie występuje.
Sąd I instancji, powołując się na treść art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wskazał, że kwestią istotną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy rzeczywiście doszło przy produkcji soków do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz czy przekroczenie to spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia konsumentów. W ocenie Sąd, poczynione w tym zakresie ustalenia wskazują na kumulatywne zaistnienie przesłanek do zastosowania powołanej wyżej normy prawa bowiem przyjęte naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych stanowiły bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia konsumentów na skutek spożycia soków Firmy Produkcyjno-Handlowej M..
Sąd wskazał, że stwierdzenia organu zostały poprzedzone badaniami i kontrolą, co też wykazało obecność bakterii w próbkach soków i wymazie ze zbiornika procesowego. Takie ustalenia w ocenie Sądu obligowały organ do podjęcia natychmiastowych i niezbędnych działań. Stwierdzenie bowiem obecności (bez oznaczania ilościowego) bakterii zarówno w sokach produkowanych w Zakładzie, jak i w zbiorniku procesowym było wystarczające do zakwalifikowania soków jako żywności szkodliwej dla zdrowia i podjęcia działań, zgodnie z procedurą RASFF i przepisami prawa żywnościowego. Dlatego prawidłowo organ uznał, że wykrycie obecności bakterii w próbce soku marchewkowego – żywności przeznaczonej do bezpośredniego spożycia, kwalifikuje go do środków spożywczych szkodliwych dla zdrowia zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 14 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że organ słusznie podniósł, nawet gdyby przyjąć argumenty strony, że zagrożenie dla zdrowia nie było bezpośrednie i można było jeszcze przeprowadzić dodatkowe badania, zignorować opinię Państwowego Zakładu Higieny, i poczekać z wydaniem kwestionowanych decyzji do czasu, aż wystąpią kolejne przypadki zatruć, nawet wówczas nie można byłoby jednak uznać, że kwestionowane decyzje rażąco naruszają prawo. W ocenie Sąd, organ postąpił zgodnie z procedurami, dla których bez znaczenia było badanie losów zachorowań ani dzieci, których badania dały podstawy do wydania decyzji, ani poszukiwania innych przypadków zachorowań u osób spożywających produkty oferowane przez stronę postępowania. Tego typu środki prawne mają charakter profilaktyczny i dalsze postępowanie może jedynie zmierzać do ustalenia ewentualnych zagrożeń w przyszłości, ale nie może stanowić podstawy podważania decyzji ex post, gdyż organ I instancji działa na podstawie uzasadnionego podejrzenia, prawdopodobieństwa, a nie po przeprowadzeniu pełnej diagnostyki u osób, które spożyły soki.
Ponadto, jak słusznie zauważył organ konsumenci posiadają różny stopień odporności bakteryjnej, a wyniki badań laboratoryjnych z dnia 1 i 2 marca 2007 r. wskazują, że bakteria Yersinia enterocolitica nie występowała we wszystkich próbkach produktu, pomimo, że wymaz ze zbiornika procesowego wskazywał na obecność ww. bakterii. Zdaniem Sąd, można wnioskować, że przedmiotowa bakteria może nie występować w każdym jednostkowym produkcie lub występuje w różnym stężeniu ilościowym. Słusznie zatem organ zastosował zasadę ostrożności określoną w art. 7 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002, zgodnie z którą w konkretnych przypadkach, kiedy istnieje ryzyko utraty życia lub zdrowia, a kiedy panuje niepewność naukowa, można podjąć działania zapobiegające szkodliwemu wpływowi na zdrowie określonych środków spożywczych.
W ocenie Sądu, zasadnym było także wstrzymanie działalności produkcyjnej zakładu, gdyż podczas jednoczesnej pracy zakładu niemożliwe byłoby skuteczne przeprowadzenie zabiegów myjąco – dezynfekcyjnych i uzyskanie pozytywnych wyników badań. Jak słusznie zauważył organ przedsiębiorca wiedząc wcześniej, że w soku marchewkowym wykryto bakterie Yersinia enterocolitica musiałby podjąć taką sama decyzję, jaką podjął organ. Dlatego też zasadnym było unieruchomienie produkcji na czas przeprowadzenia skutecznych zabiegów myjąco – dezynfekcyjnych i uzyskania pozytywnych wyników badań.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył M. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie, tj.
- - art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w dacie wydania decyzji, których stwierdzenia nieważności żąda skarżący, istniała przesłanka bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzje PPIS w Toruniu nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że niesporny stan faktyczny sprawy przeczy takiemu wnioskowi;
- - art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy wykrycie obecności bakterii Yersinia enterocolitica kwalifikowało sok do środków spożywczych szkodliwych dla zdrowia, podczas gdy w świetle treści powyższego przepisu oraz stanu faktycznego sprawy wniosek taki jest nieuprawniony;
- - art. 14 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy wykrycie obecności bakterii Yersinia enterocolitica kwalifikowało sok do środków spożywczych szkodliwych dla zdrowia, podczas gdy w świetle treści powyższego przepisu oraz stanu faktycznego sprawy wniosek taki jest nieuprawniony.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem art. 7 i art. 80 K.p.a., do którego doszło poprzez zaniechanie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w szczególności pominięcia informacji i okoliczności, wskazujących na oczywisty brak stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi;
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., i utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem art. 80 i 84 § 1 K.p.a., do którego doszło poprzez niepopartą żadnymi dowodami i nieprawidłową ocenę, że zabiegi myjąco-dezynfekcyjne nie mogły być przeprowadzone bez wstrzymania działalności produkcyjnej zakładu, podczas gdy przedmiotowy zakład nie pracował w trybie ciągłym i zabiegi takie mogły być z powodzeniem przeprowadzone w czasie normalnych przerw technologicznych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Niezasadne są zarzuty z obu przywołanych w skardze kasacyjne podstaw, tj. naruszenia prawa materialnego i procesowego.
W niniejszej sprawie kluczową kwestią, która wymaga rozważenia jest to, czy w niniejszej sprawie, toczącej się w nadzwyczajnym trybie postępowania (art. 156 § 1 K.p.a.), zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa przy wydaniu kwestionowanych w tym postępowaniu nakazów. W tego rodzaju postępowaniach przedmiotem oceny są jednak okoliczności istniejące w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności i stanowiące podstawę do wydania stosownych nakazów.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w dniu nałożenia kwestionowanych nakazów istniały podstawy faktyczne i prawne do ich wydania. Oznacza to, że przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa, tym bardziej do jego kwalifikowanej postaci – rażącego naruszenia prawa. Dla stwierdzenia wystąpienia skutku w postaci bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, o jakim mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wystarczające było bowiem ustalenie, że bakterie Yersinia enterocolitica znajdują się w próbkach soków i wymazie ze zbiornika procesowego. W tym miejscu wskazania wymaga, że ustalenia stanu faktycznego Sądu I instancji w zakresie wykrycia ww. bakterii nie są kwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Kwestionowane jest wyłącznie to czy samo stwierdzenie obecności bakterii Yersinia enterocolitica w próbkach soków i wymazie ze zbiornika procesowego było wystarczające dla zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 14 Rozporządzenia.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie stwierdzone zagrożenie nie jest w niniejszej sprawie uzależnione od wykrycia określonej ilości substancji zanieczyszczonych mikrobiologicznie, tj. przekraczającej dopuszczalne poziomy, jak i stwierdzonych przypadków zachorowań.
Jak wynika z treści art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia definicja legalna "środka spożywczego szkodliwego dla zdrowia lub życia człowieka" nie jest uzależniona od dokonania ww. ustaleń. Ustawodawca, posługując się w tym przepisie sformułowaniem "w szczególności", wyłącznie w sposób przykładowy wskazuje na przypadki kiedy dany środek spożywczy może być uznany za szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka. Jest to katalog otwarty, a zatem swoim zakresem obejmuje również przypadki w nim niewskazane, ale takie, które mogą powodować po spożyciu środka spożywczego negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka.
W tym zakresie organy inspekcji sanitarnej uzyskały od Państwowego Zakładu Higieny ocenę ryzyka dotyczącą jednodniowego soku marchewkowego niepasteryzowanego M. produkcji M. sp. z o.o., z której jednoznacznie wynika, że bakterie Yersinia enterocolitica należą do drobnoustrojów, które mogą wywoływać zachorowania pokarmowe. W ocenie tej jednoznacznie wskazano, że wykrycie obecności ww. bakterii w soku – żywności przeznaczonej do bezpośredniego spożycia, pozwala na zakwalifikowanie środka spożywczego jako szkodliwego dla zdrowia zgodnie z ustawą o bezpieczeństwa żywności i żywienia oraz art. 14 Rozporządzenia.
Pomimo ww. ustaleń, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że bakterie Yersinia enterocolitica nie są chorobotwórcze "z założenia", a jedynie – niektóre ich szczepy. Jednak na poparcie swojego stanowiska nie przedstawiła żadnego dowodu, że wykryte w wyprodukowanych sokach M. bakterie nie są chorobotwórcze. Twierdzenia strony skarżącej w tym względzie należy uznać za gołosłowne wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który w niniejszej sprawie nie uprawnia do przyjęcia jako uzasadnionego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie. W tym zakresie również zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 7 i art. 80 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Niewątpliwie w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 14 Rozporządzenia, ponieważ ustalenia stanu faktycznego wypełniły hipotezę ww. przepisów, co z kolei uprawniało organy inspekcji sanitarnej do zastosowania dyspozycji z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tj. wydania nakazu natychmiastowego zaprzestania produkcji jednodniowego soku marchewkowego oraz nakazu natychmiastowego wstrzymania działalności produkcyjnej zakładu Firmy Produkcyjno-Handlowej M. w Z.. Nastąpiło bowiem bezpośrednie zagrożenie zdrowia ludzi w związku ze stwierdzonym pojawieniem się ww. bakterii próbkach wyprodukowanego soku oraz obecnością tych bakterii w wymazie ze zbiornika procesowego. Co prawda, wykładnia językowa art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadzi do wniosku, że winny zostać wykazane spowodowane bezpośrednie zagrożenia, na co wskazuje strona skarżąca kasacyjnie.
Taka interpretacja omawianego przepisu, który jest wyłącznie normą kompetencyjną, prowadziłaby jednak do wypaczenia celów dla jakich powołano właściwe organy. Organ inspekcji sanitarnej przede wszystkim winny skutecznie reagować w przypadku stwierdzonych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. W szczególności wynika to z treści art. 14 Rozporządzenia, który w ustępie 1 wyraźnie stanowi, że żadne niebezpieczne środki spożywcze nie mogą być wprowadzane na rynek. Poza tym zgodnie z art. 17 ust. 2 zd. 3 Rozporządzenia zastosowane środki winny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Do takich środków niewątpliwie należą kwestionowane w niniejszej sprawie nakazy – natychmiastowego zaprzestania produkcji soku oraz unieruchomienia zakładu pracy, które de facto dawały gwarancję, że na rynku nie pojawią się już wyprodukowane, jak i wyprodukowane w przyszłości niebezpieczne środki spożywcze.
Poza tym wprowadzone nakazy umożliwiły w niniejszej sprawie skuteczne podjęcie działań "naprawczych", które w konsekwencji doprowadziły do ponownego uruchomienia zakładu, bowiem po okresie 1 miesiąca właściwy organ uchylił wydane uprzednio nakazy.
W takiej sytuacji trudno w ogóle mówić o jakimkolwiek naruszeniu prawa, nie mówiąc o rażącym naruszeniu prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zatem w warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ postąpił zgodnie z procedurami, dla których bez znaczenia było badanie losów zachorowań ani dzieci, których badania dały podstawy do wydania decyzji, ani poszukiwania innych przypadków zachorowań u osób spożywających produkty oferowane przez stronę postępowania. Z treści art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 14 Rozporządzenia nie wynika bowiem by bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia było uzależnione od oczekiwania na zachorowania lub dalsze badanie losów zachorowań. Nie ulega wątpliwości, że w związku z wykryciem ww. bakterii doszło do stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, uprawniających organ do wydania decyzji objętych postępowaniem nieważnościowym.
W tym zakresie Sąd I instancji zasadnie wskazał, że środki prawne jakie zostały zastosowane w niniejszej sprawie mają charakter profilaktyczny i dalsze postępowanie może jedynie zmierzać do ustalenia ewentualnych zagrożeń w przyszłości, ale nie może stanowić podstawy podważania decyzji ex post, gdyż organ działa na podstawie uzasadnionego podejrzenia, prawdopodobieństwa, a nie po przeprowadzeniu pełnej diagnostyki u osób, które spożyły soki.
Z treści art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że organ uprawniony jest do wydania nakazu unieruchomienia zakładu pracy lub jego części. Przepis ten nie uzależnia wydania określonych w nim nakazów od jakiegokolwiek przebiegu procesu technologicznego, w tym od przestojów w produkcji, czego uwzględnienia domaga się strona skarżąca kasacyjnie. Nie jest tu istotne, czy mogły istnieć potencjalne inne możliwości celem usunięcia stwierdzonych uchybień higieniczno-sanitarnych. Organ, wydając stosowne nakazy w niniejszej sprawie, działał w ramach przyznanych mu ustawowych kompetencji, tak aby jak najskuteczniej zrealizować swoje cele, tj. skutecznie zareagować w przypadku stwierdzonych naruszeń wymagań higienicznych i sanitarnych.
Ponadto zastosowane przez organ środki powinny być proporcjonalne do stwierdzonych naruszeń. W tej sprawie tych proporcji nie naruszono. Należy mieć bowiem na względzie, że stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia ww. wymagań dotyczyły procesu technologicznego. W takich okolicznościach zasadne było zatem nie tylko wydanie nakazu natychmiastowego zaprzestania produkcji soku marchewkowego, ale także wydanie nakazu natychmiastowego wstrzymania działalności produkcyjnej zakładu, do czego uprawniał art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Oznacza to, że również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.