Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2135/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2386/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2011r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za przekazywanie odpadów podmiotowi, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami, oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją Starosty Kutnowskiego z dnia [...] lutego 2010r. nr [...], wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo o ochronie środowiska (Dz. U. z 2008r. nr 25, poz. 150 z późn. zm.), [...]sp. z o.o. z siedzibą w K. uzyskała pozwolenie zintegrowane dla instalacji do uboju zwierząt, która może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Zgodnie z postanowieniami tej decyzji wytwarzane przez [...] sp. z o.o. odpady o kodzie 02 02 04 – osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, mają być przekazywane uprawnionym odbiorcom odpadów w celu ich odzysku metodami R3 i R10 lub unieszkodliwienia metodami D10 i D5.

W dniach od 11 lipca do 5 sierpnia 2011r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w [...] sp. z o.o. Podczas kontroli ustalono, że w maju i czerwcu 2011r. odpady o kodzie 02 02 04 zostały przekazane [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. w celu rolniczego wykorzystania na polach w miejscowościach S. i B. Podmiot ten nie posiadał zezwolenia na odzysk przedmiotowych odpadów. W protokole kontroli nr [...] organ I instancji stwierdził, że osad z zakładowej oczyszczalni ścieków ubojni trzody chlewnej nie może być traktowany tożsamo z komunalnymi osadami ściekowymi, gdyż osady te nie mają składu zbliżonego do ścieków komunalnych (w porównaniu z surowymi ściekami komunalnymi dopływającymi do [...] sp. z o.o. miasta K.).

Główny Inspektor Ochrony Środowiska – podtrzymując stanowisko Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – podniósł, że osady ściekowe z zakładowej oczyszczalni ścieków (odpady o kodzie 02 02 04), które nie zostały zakwalifikowane jako komunalne odpady ściekowe mogą być wykorzystywane w rolnictwie w procesie odzysku R10 przez podmiot, który posiada stosowne zezwolenie. W ocenie organu, zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na odzysk osadów ściekowych przez ich rolnicze wykorzystanie, stosownie do treści przepisu art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, będzie miało miejsce, gdy osady ściekowe z zakładowej oczyszczalni ścieków pochodzić będą ze ścieków o składzie zbliżonym do składu ścieków komunalnych i zostaną zaklasyfikowane jako komunalne odpady ściekowe (odpady o kodzie 19 08 05 – ustabilizowane komunalne osady ściekowe). Organ uznał, że [...] sp. z o.o. jako posiadacz odpadów przekazywała je podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń i na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach wymierzył spółce karę administracyjną.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 3 pkt 2, art. 43 ust. 5, art. 79b ust. 2 pkt 2 oraz art. 79d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, jak również naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca spółka podniosła w skardze, że ścieki z jej zakładu mają skład zbliżony do składu ścieków komunalnych i w jej ocenie osad z eksploatowanej przez nią zakładowej oczyszczalni ścieków powinien zostać uznany za komunalny odpad ściekowy.

Dodatkowo spółka wskazała, że osady ściekowe o kodzie odpadu 02 02 04 – osady z zakładowych oczyszczalni ścieków są odzyskiwane na warunkach określonych w punkcie II załącznika do rozporządzenia z dnia 5 kwietnia 2011r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz. U. nr 86, poz. 476 ze zm.). Strona skarżąca zarzuciła również organowi, że w toku postępowania odwoławczego nieuwzględnione zostały przedstawione dowody, tj. pismo Starosty Sierpeckiego z dnia 30 września 2011r. nr [...] oraz decyzja Starosty Gostynińskiego z dnia 4 października 2011r. nr [...]. Z treści tych pism wynika, że zwolnienie uregulowane w art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach dotyczy zezwolenia na odzysk odpadów o kodzie 02 02 04 – osady z zakładowych oczyszczalni ścieków metodą odzysku R10.

Dodatkowo w piśmie z dnia 17 września 2012r. – stanowiącym uzupełnienie skargi – [...] sp. z o.o. nawiązała do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2011r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 201/11, który co prawda odnosi się do odpadu o innym kodzie (02 03 05), ale zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 5 kwietnia 2011r. w sprawie metod odzysku R10, zarówno odpad o kodzie 02 03 05, jak i odpad o kodzie 02 02 04 mają spełniać identyczne warunki odzysku. W świetle powołanego orzeczenia strona skarżąca stanęła na stanowisku, że ustawodawca z mocy ustawy wyłączył obowiązek ubiegania się o wydanie zezwolenia na działalność, o której mowa w art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, a tym samym brak jest podstaw do przyznania właściwemu organowi upoważnienia do wydawania zezwoleń na prowadzenie w procesie R10 odzysku osadów ściekowych oznaczonych kodem 02 02 04.

Ponadto pismem procesowym z dnia 3 kwietnia 2013r. skarżąca spółka wskazała, że z badań osadu ściekowego pochodzącego z zakładowej oczyszczalni ścieków wynika, że osad ściekowy może być stosowany w rolnictwie oraz do rekultywacji gruntów na cele rolne. [...] sp. z o.o. powołała się na badania prób gleby z Byszewa, które wykazały, że zawartość metali ciężkich w badanych próbkach jest mniejsza niż dopuszczalne wartości określone w załącznikach nr 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 lipca 2007r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. nr 137 poz. 924), a odczyn gleby spełnia wymogi zawarte w § 2 w/w rozporządzenia i wyniósł 6,8 ph.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że odpad w postaci osadu z zakładowych oczyszczalni ścieków o kodzie 02 02 04 może być komunalnym osadem ściekowym, jeżeli jego skład będzie zbliżony do składu ścieków komunalnych. Sąd wyjaśnił, że pojęcie komunalnych osadów ściekowych jest pojęciem szerszym, w którym mieści się zarówno odpad o kodzie 02 02 04, jeżeli jego skład jest zbliżony do składu ścieków komunalnych, jak również odpad o kodzie 19 08 05 – ustabilizowane komunalne osady ściekowe.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206), katalog odpadów dzieli odpady w zależności od źródła ich powstawania na 20 grup. Załącznik do tego rozporządzenia określa grupy, podgrupy i rodzaje odpadów. Odpad o kodzie 02 02 04 to odpad z grupy odpadów pochodzących z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności. Odpad ten należy do podgrupy odpadów z przygotowania i przetwórstwa produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego. Jako rodzaj odpadu został określony - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków.

Natomiast odpad o kodzie 19 08 05 to odpad z grupy odpadów pochodzących z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych. Odpad ten należy do podgrupy odpadów pochodzących z oczyszczalni ścieków nieujętych w innych grupach. Jako rodzaj odpadu został określony - ustabilizowane komunalne osady ściekowe.

WSA w Warszawie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że odpady o kodach 02 02 04 i 19 08 05 mają różne źródła ich powstawania. Odpad o kodzie 02 02 04 powstaje w zakładowych oczyszczalniach ścieków związanych z przetwórstwem produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego. Natomiast odpad o kodzie 19 08 05 pochodzi też z oczyszczalni ścieków, ale takich, które nie zostały ujęte w innych grupach. Zdaniem Sądu I instancji, odpad o kodzie 02 02 04 – osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, w sytuacji gdyby jego skład był zbliżony do składu ścieków komunalnych i zostałby poddany czynności ustabilizowania, to z uwagi na źródło swojego pochodzenia, tj. powstania w zakładowych oczyszczalniach ścieków związanych z przetwórstwem produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego nie będzie mógł być zakwalifikowany jako odpad o kodzie 19 08 05, jak wskazuje organ. WSA w Warszawie wskazał, że w protokole kontroli przeprowadzonej w [...] sp. z o.o. kontrolujący stwierdzili, że ścieki pochodzące z ubojni trzody chlewnej badanej Spółki nie są zbliżone swoim składem do ścieków komunalnych.

Jednocześnie skarżąca w toku postępowania administracyjnego prezentowała stanowisko, że osady ściekowe o kodzie 02 02 04 spełniają wymagania komunalnych osadów ściekowych. Rozbieżność ta w toku postępowania administracyjnego nie została wyjaśniona, co zdaniem Sądu I instancji, narusza wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. WSA w Warszawie stwierdził zatem, że w przypadku ustalenia, że osad z zakładowej oczyszczalni ścieków o kodzie 02 02 04 ma skład zbliżony do składu ścieków komunalnych, a zatem spełniałby wymogi komunalnego osadu ściekowego, organ musiałby przeanalizować, czy odzysk takiego odpadu odbywa się z zachowaniem warunków określonych w art. 43 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach. W ocenie Sądu I instancji, w przypadku pozytywnej odpowiedzi, w sprawie może znaleźć zastosowanie art. 43 ust. 5 w/w ustawy o odpadach.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206) polegające na przyjęciu, że przepis ten mógłby mieć zastosowanie w sprawie, gdyby organ wyjaśnił rozbieżności w stosunku do stanowiska strony w sprawie kodu odpadów. Skarżący kasacyjnie zarzucił również Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), przez przyjęcie, że działanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad - nie miało miejsca naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, iż działanie organu naruszało przepisy prawa materialnego w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, mimo, że organ nie naruszył przepisów prawa.

Skarżący kasacyjnie oświadczył, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, gdyż przeprowadzona przez organ l instancji kontrola w sposób jednoznaczny wykazała, iż [...] sp. z o.o. nie przestrzegała warunków pozwolenia. W przedmiotowym pozwoleniu zintegrowanym nie było bowiem mowy o wytwarzaniu przez stronę odpadów o kodzie - 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe. Skarżący kasacyjnie powołał się na treść art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach i stwierdził, że jeżeli osady ściekowe z zakładowej oczyszczalni ścieków pochodzą ze ścieków o składzie zbliżonym do składu ścieków komunalnych, co zostanie potwierdzone przez wykonane ekspertyzy, to osady takie po ustabilizowaniu mogą zostać zakwalifikowane jako komunalne osady ściekowe, czyli odpad o kodzie 19 08 05. Jednakże decyzję w tym zakresie może podjąć jedynie organ wydający pozwolenie zintegrowane. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, jeżeli strona uważała, że odpady o kodzie 02 02 04, po przeprowadzeniu odpowiedniego procesu, kwalifikują się jako odpady o kodzie 19 08 05, to powinna wystąpić w tej sprawie do organu wydającego pozwolenie o jego zmianę.

Za niesporne skarżący kasacyjnie uznał, iż w pozwoleniu zintegrowanym wydanym przez Starostę Kutnowskiego określono, że w zakładowej oczyszczalni ścieków wytwarzane są odpady o kodzie 02 02 04 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, natomiast sposób postępowania z tymi odpadami określono jako "przekazywanie uprawnionym podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami". Skarżący kasacyjnie uważa zatem, że [...] sp. z o.o. zobowiązana była przekazywać wytwarzane odpady w postaci osadów ściekowych z zakładowej oczyszczalni ścieków podmiotom, które posiadają zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami. Tym samym Spółka przekazując wskazane powyżej odpady podmiotom, które nie posiadały zezwoleń w zakresie gospodarowania odpadami, działała w sposób niezgodny z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym oraz naruszała art. 25 ustawy o odpadach.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że nie kwestionuje stanowiska Sądu I instancji, że odpad w postaci osadu z zakładowych oczyszczalni ścieków o kodzie 02 02 04 może być komunalnym osadem ściekowym, jeżeli jego skład będzie zbliżony do składu ścieków komunalnych. Kwestionuje natomiast stanowisko Sądu o możliwości zastosowania w sprawie art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nieuprawnione jest twierdzenie Sądu I instancji, że to w ramach postępowania o wymierzeniu kary organy inspekcji ochrony środowiska powinny ustalić, czy skład ścieków wytwarzanych przez stronę jest zbliżony do składu ścieków komunalnych (a wobec tego można stosować art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach). Taka ocena należy bowiem do organów wydających pozwolenie zintegrowane, które na podstawie dokumentów złożonych przez stronę określają jej prawa i obowiązki w zakresie korzystania ze środowiska.

Skarżący kasacyjnie wskazał, iż w decyzji Starosty Kutnowskiego z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...], zmieniającej pozwolenie zintegrowane Starosty Kutnowskiego z dnia [...] lutego 2010r. nr [...], wytwarzane osady ściekowe zostały zakwalifikowane na wniosek Spółki jako osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, czyli odpad o kodzie 02 02 04. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że organy inspekcji ochrony środowiska związane były stanowiskiem Starosty Kutnowskiego zawartym w pozwoleniu, iż odpad z ubojni Spółki nie jest odpadem o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe. Nie może być zatem przekazywany podmiotom, o których mowa w art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach. Osady z zakładowej oczyszczalni ścieków Spółki mogą być wykorzystywane w rolnictwie za pomocą procesu odzysku R10 - rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszenia gleby, jednakże przekazanie ich podmiotowi prowadzącemu taki odzysk możliwe jest, gdy posiada on pozwolenia na odzysk.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że pozwolenie zintegrowane wydane stronie jasno określa sposób postępowania z wytwarzanymi przez stronę odpadami - należy je przekazywać uprawnionym odbiorcom odpadów w celu ich unieszkodliwienia. Ustaliło również kody odpadów wytwarzanych przez stronę. Nie było w nim wskazanej możliwości wytwarzania odpadów o kodzie 19 08 05. Nie mógł być więc taki odpad przekazywany innym podmiotom. Skarżący kasacyjnie uważa, że w sposób jednoznaczny zostało udowodnione, iż [...] sp. z o.o. przekazywała odpady o kodzie 02 02 04 niezgodnie z pozwoleniem, tj. podmiotom, które nie uzyskały wymaganych prawem zezwoleń, a zatem organ l instancji był zobligowany na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach wymierzyć karę pieniężną.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że nawet gdyby odpad o kodzie 02 02 04 mógł być przekwalifikowany na odpad o kodzie 19 08 05, to i tak należało wymierzyć karę pieniężną, gdyż możliwość przekwalifikowania powinna wynikać z pozwolenia zintegrowanego posiadanego przez stronę. Dlatego też wyjaśnienie stanowisk w sprawie możliwości zmiany kodu odpadów było, zdaniem skarżącego kasacyjnie, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przez organy inspekcji i nie mogło mieć wpływu na ostateczny kształt wydanych decyzji. Skarżący kasacyjnie uważa również, że nieuprawnione było przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy inspekcji ochrony środowiska naruszyły wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż powinny wyjaśnić czy odpady - osady ściekowe o kodzie 02 02 04 spełniają wymagania komunalnych osadów ściekowych. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności Spółka wskazała, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów. Zgodnie z tym rozporządzeniem o zakwalifikowaniu danego odpadu do określonej kategorii w katalogu i nadaniu określonego kodu decyduje źródło powstania odpadu (§ 2 rozporządzenia). Spółka wyjaśniła, że odpady wytwarzane przez nią jako odpady pochodzące z przetwórstwa żywności sklasyfikowane zostały w II grupie odpadów, podgrupa – pochodzący z przygotowania i przetwórstwa produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego, rodzaj – osady z zakładowych oczyszczalni ścieków. Właściwym dla niego kodem zgodnie z katalogiem odpadów stanowiącym załącznik do rozporządzenia jest kod 02 02 04 i na wytwarzanie odpadów o takim kodzie wydane zostało decyzją Starosty Kutnowskiego z dnia [...] lutego 2010r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] pozwolenie zintegrowane. [...] sp. z o.o. uważa zatem, że skoro o klasyfikacji odpadów decyduje źródło pochodzenia odpadu, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia za Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska, iż winna była wystąpić o zmianę pozwolenia zintegrowanego na wytwarzanie odpadów o kodzie 19 08 05. Spółka wskazała, że odpady o kodzie 02 02 04 i 19 08 05 mają różne źródło pochodzenia.

Odpady o kodzie 02 02 04 powstają w zakładowej podoczyszczalni ścieków związanej z przetwórstwem produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego. Natomiast odpady o kodzie 19 08 05 to odpady z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych, ale takich, które nie zostały ujęte w innych grupach. Zdaniem Spółki, skoro wytwarzane przez nią odpady zostały odnalezione w grupie II, brak jest podstaw do dalszego poszukiwania właściwego kodu w innych grupach katalogu odpadów (§ 4 omawianego rozporządzenia).

[...] sp. z o.o. stwierdziła, że zarówno ustawa o odpadach jak i w/w rozporządzenie nie daje możliwości przekwalifikowania kodu w zależności od składu odpadu, możliwości ich odzysku lub unieszkodliwiania, pozostawiając tę kwestię do uznania organowi wydającemu pozwolenie, bowiem decydujące jest pochodzenie odpadu, a nie jego skład. Również w żadnym przepisie prawnym na wytwórcę osadów ściekowych nie została nałożona konieczność wykonania ekspertyzy w celu przekwalifikowania osadów z kodu 02 02 04 na kod 19 08 05. Zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w zaskarżonym wyroku i polegające na uznaniu, że odpad w postaci osadu z zakładowych oczyszczalni ścieków o kodzie 02 02 04 może być komunalnym osadem ściekowym, jeżeli jego skład będzie zbliżony do ścieków komunalnych, jest zdaniem Spółki prawidłowe i brak jest podstaw prawnych do nałożenia obowiązku wystąpienia o zmianę pozwolenia zintegrowanego z uwagi na skład wytwarzanych odpadów.

Zgodnie zaś z pkt II Osady ściekowe ppkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 kwietnia 2011r. w sprawie procesu odzysku R10, osady z zakładowych oczyszczalni ścieków oznaczone kodem 02 02 04 zostały dopuszczone do odzysku metodą R10, tj. w rolnictwie do rozprowadzania na powierzchni ziemi w celu nawożenia (podobnie jak ustabilizowane osady ściekowe o kodzie 19 08 05), pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w rozporządzeniu. Spółka uważa, że warunki te spełniła, co zostało wykazane dowodami załączonymi do pisma z dnia 3 kwietnia 2013r., a zatem nie była zobowiązana do przekazywania odpadów podmiotom posiadającym zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób prawidłowy zastosował więc art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach uznając, iż przepis ten może mieć zastosowanie do odpadów o kodzie 02 02 04.

W ocenie [...] sp. z o.o. nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skarżącego kasacyjnie w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Przytoczone zarzuty w żaden sposób nie precyzują bowiem na czym miało polegać owo naruszenie przepisów. Organ nie wskazał przy tym jakie przepisy postępowania zostały przez Sąd naruszone. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej nie konkretyzuje postawionych przez organ zarzutów. W świetle powyższego sformułowane przez skarżącego zarzuty nie spełniają wymagań dotyczących zasad redagowania podstaw kasacyjnych.

Na marginesie Spółka podkreśliła, że w toku postępowania administracyjnego organ nie zebrał i nie rozważył w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, organ w toku postępowania nie wyjaśnił rozbieżności dotyczących spełnienia przez wytwarzane przez [...] sp. z o.o. wymagań komunalnych osadów ściekowych, pomimo podnoszenia przez stronę przedmiotowej okoliczności. Zatem podniesiony przez organ zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1. 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej podniesiony został zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego. Z zasady gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów naruszenia prawa procesowego, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania jest bezpośrednio zależna od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia prawa materialnego w niewłaściwym zastosowaniu art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206), polegającym na przyjęciu, że przepis ten mógłby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyby organ wyjaśnił rozbieżności w stosunku do stanowiska strony w sprawie kodu odpadów.

Zarzut ten należy uznać za niezasadny, albowiem w niniejszej sprawie prawidłowo przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przepis art. 43 ust. 5 obowiązującej w dacie orzekania przez organ ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (j. t. Dz. U. z 2010r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) mógłby mieć w tej sprawie zastosowanie. Przepis ten przewiduje, że właściciel, dzierżawca lub inna osoba władająca nieruchomością, na której komunalne osady ściekowe mają zostać zastosowane w celach określonych w ust. 1 pkt 1, 4 lub 5, jest zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia na odzysk lub obowiązku rejestracji, o którym mowa w art. 33 ust. 5, oraz prowadzenia ewidencji tych odpadów. W ust. 1 pkt 1, 4 i 5 przewidziano natomiast, że odzysk komunalnych osadów ściekowych polegający na ich stosowaniu w rolnictwie, rozumianym jako uprawa wszystkich płodów rolnych wprowadzanych do obrotu handlowego, włączając w to uprawy przeznaczane do produkcji pasz, do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu lub do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz, powinien się odbywać z zachowaniem warunków określonych w ust. 1a-7.

Należy podkreślić, że przepis ten posługuje się pojęciem "komunalne osady ściekowe". Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 2 tej ustawy przez komunalne osady ściekowe rozumie się pochodzący z oczyszczalni ścieków osad z komór fermentacyjnych oraz innych instalacji służących do oczyszczania ścieków komunalnych oraz innych ścieków o składzie zbliżonym do składu ścieków komunalnych. Trafnie zatem uznał Sąd I instancji w niniejszej sprawie, że biorąc pod uwagę treść art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów, mogłyby one mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. do odpadów o kodzie 02 02 04. Zgodnie z tym rozporządzeniem o zakwalifikowaniu danego odpadu do określonej kategorii i nadaniu określonego kodu decyduje źródło powstania odpadu (§ 2 rozporządzenia). Odpady wytwarzane przez spółkę [...] sp. z o.o. stanowią odpady pochodzące z przetwórstwa żywności i sklasyfikowane zostały w II grupie odpadów, podgrupa – pochodzący z przygotowania i przetwórstwa produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego, rodzaj – osady z zakładowych oczyszczalni ścieków.

Zgodnie z katalogiem odpadów stanowiącym załącznik do rozporządzenia, właściwym dla nich kodem jest kod 02 02 04 i na wytwarzanie odpadów o takim kodzie wydane zostało pozwolenie zintegrowane decyzją Starosty Kutnowskiego z dnia[...]lutego 2010r. nr [...], zmienione decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...]. Trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, że odpad w postaci osadu z zakładowych oczyszczalni ścieków o kodzie 02 02 04 może być komunalnym osadem ściekowym, jeżeli jego skład będzie zbliżony do ścieków komunalnych. Takie stanowisko znajduje oparcie w przytoczonej powyżej treści art. 43 ust. 5 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach.

W konsekwencji zatem zasadnie Sąd I instancji uznał, że konieczne było w niniejszej sprawie ustalenie w postępowaniu administracyjnym, czy skład produkowanych przez spółkę [...] sp. z o.o. odpadów w postaci osadu z zakładowych oczyszczalni ścieków o kodzie 02 02 04 jest zbliżony do składu ścieków komunalnych. W razie bowiem pozytywnego ustalenia tej przesłanki, właściciel, dzierżawca lub inna osoba władająca nieruchomością, na której komunalne osady ściekowe produkowane przez [...] sp. z o.o. były zastosowane w celu odzysku polegającego na ich stosowaniu w rolnictwie, rozumianym jako uprawa wszystkich płodów rolnych wprowadzanych do obrotu handlowego, włączając w to uprawy przeznaczane do produkcji pasz, uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu lub uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz, byłby zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na odzysk lub obowiązku rejestracji, o którym mowa w art. 33 ust. 5, oraz prowadzenia ewidencji tych odpadów.

W dalszej konsekwencji zatem niedopuszczalne byłoby nałożenie na [...] sp. z o.o. kary pieniężnej za przekazanie odpadów podmiotowi nie posiadającemu stosownego zezwolenia, jeśli takie zezwolenie nie byłoby w świetle powołanej powyżej regulacji prawnej wymagane.

Nietrafne jest zatem wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko skarżącego organu, że przeprowadzona przez organ l instancji kontrola w sposób jednoznaczny wykazała, iż [...] sp. z o.o. nie przestrzegała warunków pozwolenia zintegrowanego, albowiem w przedmiotowym pozwoleniu nie było mowy o wytwarzaniu przez stronę odpadów o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe. Nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach stanowisko organu, że regulacji przewidzianej w przytoczonym powyżej przepisie art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach podlegać mogłyby jedynie odpady o kodzie 19 08 05. Organ nietrafnie powołuje ten kod klasyfikacji odpadów, nie dostrzegając, że dotyczy on jedynie ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych, a więc jednej z kategorii komunalnych osadów ściekowych, o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Odwołanie się do zasad wykładni literalnej nakazuje zwrócić uwagę na dystynkcję pomiędzy użytym w odniesieniu do kodu 19 08 05 w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie katalogu odpadów z dnia 27 września 2001r. pojęciem ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych, a użytym w art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach pojęciem komunalnych osadów ściekowych, te drugie stanowią bowiem szerszą kategorię.

Nietrafnie organ utożsamia te dwa pojęcia ze sobą i z tego powodu dochodzi do błędnej konkluzji, że jeżeli osady ściekowe z zakładowej oczyszczalni ścieków pochodzą ze ścieków o składzie zbliżonym do składu ścieków komunalnych, co zostanie potwierdzone przez wykonane ekspertyzy, to osady takie po ustabilizowaniu mogą zostać zakwalifikowane jako komunalne osady ściekowe, czyli odpad o kodzie 19 08 05. Odpad o kodzie 19 08 05 to tzw. ustabilizowany komunalny osad ściekowy, a nie komunalny osad ściekowy, dla którego nie przewidziano odrębnego kodu w klasyfikacji. Nieprawidłowo zatem organ odwołuje się do kodu 19 08 05 zamiast do zdefiniowanego w ustawie pojęcia komunalnych osadów ściekowych. W niniejszej sprawie nie chodziło zatem o zmianę kwalifikacji produkowanych przez Pini Polonia sp. z o.o. odpadów o kodzie 02 02 04 na odpady o kodzie 19 08 05, lecz o zakwalifikowanie tych odpadów o kodzie 02 02 04 do kategorii komunalnych osadów ściekowych, o których mowa w art. 43 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach.

Na marginesie jedynie można zasygnalizować, że niemożliwa byłaby sugerowana przez organ zmiana kwalifikacji produkowanych przez Pini Polonia sp. z o.o. odpadów z odpadów o kodzie 02 02 04 na odpady o kodzie 19 08 05. O klasyfikacji odpadów decyduje źródło pochodzenia odpadu. Odpady o kodzie 02 02 04 i 19 08 05 mają różne źródło pochodzenia, te pierwsze powstają w zakładowej podoczyszczalni ścieków związanej z przetwórstwem produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego, te drugie natomiast to odpady z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych, ale takich, które nie zostały ujęte w innych grupach. Skoro wytwarzane przez [...] sp. z o.o. odpady zostały ujęte w grupie II katalogu odpadów zawartego w cytowanym powyżej rozporządzeniu, to niedopuszczalne byłoby zakwalifikowanie tych odpadów do innych grup katalogu odpadów. Brak również podstaw prawnych do przyjęcia, że spółka winna była wystąpić o zmianę pozwolenia zintegrowanego na wytwarzanie odpadów o kodzie 19 08 05.

Niezasadny jest także pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że decyzję w sprawie zakwalifikowania odpadu produkowanego przez [...] sp. z o.o. do kategorii komunalnych osadów ściekowych mógłby podjąć jedynie organ wydający pozwolenie zintegrowane. Skoro art. 79b ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, który w niniejszej sprawie stanowił podstawę prawną decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przewiduje, że karze podlega posiadacz odpadów lub transportujący odpady, jeżeli przekazuje je podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń, chyba że posiadanie zezwolenia nie było wymagane, to należy uznać, że na organie orzekającym w sprawie nałożenia kary pieniężnej spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmiot któremu odpady zostały przekazane musiał posiadać stosowne zezwolenie. To w ramach postępowania o wymierzeniu kary organy inspekcji ochrony środowiska powinny zatem ustalić, czy skład ścieków wytwarzanych przez stronę jest zbliżony do składu ścieków komunalnych, a wobec tego można stosować art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach.

W takim bowiem przypadku nie byłoby podstaw do nałożenia kary pieniężnej za przekazanie odpadów podmiotowi nie posiadającemu stosownego zezwolenia, jeśli to zezwolenie na podstawie art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach nie byłoby wymagane.

Niesporne w sprawie jest, że w pozwoleniu zintegrowanym wydanym przez Starostę Kutnowskiego określono, że w zakładowej oczyszczalni ścieków wytwarzane są odpady o kodzie 02 02 04 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, natomiast sposób postępowania z tymi odpadami określono jako "przekazywanie uprawnionym podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami". Nietrafny jest jednak pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że [...] sp. z o.o. zobowiązana była przekazywać wytwarzane odpady w postaci osadów ściekowych z zakładowej oczyszczalni ścieków wyłącznie podmiotom, które posiadają zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami. Zaakceptowanie takiego stanowiska prowadziłoby do niedopuszczanego w polskim systemie źródeł prawa skutku polegającego na wyłączeniu decyzją administracyjną możliwości zastosowania ustawowego wyjątku od obowiązku posiadania zezwolenia, bez stosownego umocowania ustawowego do wprowadzenia w decyzji takiego wyłączenia.

Trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, że pozwolenie zintegrowane wydane stronie jasno określa sposób postępowania z wytwarzanymi przez stronę odpadami wskazując, że należy je przekazywać uprawnionym odbiorcom odpadów w celu ich unieszkodliwienia. Nie wyłącza to jednak ustawowego wyjątku od obowiązku posiadania zezwolenia, o którym mowa w art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach, o ile oczywiście w danej sprawie spełnione zostaną przewidziane w tym przepisie przesłanki.

Przedwcześnie zatem skarżący kasacyjnie organ wywiódł, że Spółka przekazując wskazane powyżej odpady podmiotom, które nie posiadały zezwoleń w zakresie gospodarowania odpadami, działała w sposób niezgodny z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym oraz naruszała art. 25 ustawy o odpadach. Taki pogląd, bez dokonania uprzedniego badania czy w sprawie nie zachodził wyjątek przewidziany w art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach, jest nieprawidłowy.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska potwierdził, że nie kwestionuje stanowiska Sądu I instancji, że odpad w postaci osadu z zakładowych oczyszczalni ścieków o kodzie 02 02 04 może być komunalnym osadem ściekowym, jeżeli jego skład będzie zbliżony do składu ścieków komunalnych. Niekonsekwentnie jednak kwestionuje stanowisko Sądu o możliwości zastosowania w sprawie art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach i uznaje, że organ l instancji był zobligowany na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach wymierzyć karę pieniężną. Trafnie zarzucił Sąd I instancji, że organy inspekcji ochrony środowiska naruszyły wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż w toku prowadzonego postępowania powinny wyjaśnić czy produkowane przez [...] sp. z o.o. osady ściekowe o kodzie 02 02 04 spełniają wymagania komunalnych osadów ściekowych. Powinno zostać także wyjaśnione, czy te odpady zostały przekazane do odzysku w jednej z form przewidzianych w art. 43 ust. 1 pkt 1, 4 lub 5 ustawy o odpadach.

W toku dotychczasowego postępowania administracyjnego organ nie zebrał i nie rozważył w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wyjaśnił rozbieżności dotyczących spełnienia przez odpady wytwarzane przez [...] sp. z o.o. wymagań komunalnych osadów ściekowych. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej pogląd przyjęty przez Sąd I instancji znajduje oparcie w przytoczonych powyżej przepisach. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył zatem art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów.

Nie zasługują na uwzględnienie również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w zakresie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zasadnie przyjął, że działanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie. Sąd I instancji nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zasadnie przyjął, że działanie organu naruszało przepisy prawa materialnego w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.