Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2136/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2264/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. J. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2018 r. znak... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W skardze kasacyjnej M. J. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Swoim rozstrzygnięciem Sąd zaakceptował naruszenie prawa procesowego wcześniej wydanej decyzji, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 119 § 1, 121 oraz 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, oraz art. 6 i 9 k.p.a. - przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania, selektywną ocenę dowodów i dokonanie oceny na podstawie jedynie części materiału dowodowego, bez uwzględnienia argumentacji na którą powoływał się skarżący;
2. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust.7, art. 17 ust. 9 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ tym samym Sąd zaakceptował, iż ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa bezpośrednio, bez potrzeby autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, a w stosunku do córki skarżącego - stał się on wymagalny. Nadto Sąd ten ustalił, iż w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (przez wydanie tytułu wykonawczego) a następnie do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. W ocenie Sądu nałożona wobec skarżącego grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa ani przepisów prawa materialnego, ani procesowego tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się niezasadne.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że w petitum skargi kasacyjnej błędnie wskazano na "decyzję" jako zaskarżony akt, podczas gdy przedmiotem wyroku była skarga na postanowienie Ministra Zdrowia wydane w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia poddania małoletniej córki skarżącego obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Tym samym Sąd Wojewódzki był uprawniony do rozpoznania niniejszej sprawy w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki ocenił prawidłowo, że kontrolowane postanowienia wydane zostały zgodnie z przepisami art. 119 § 1, art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.).

Stosownie do art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego m.in. obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, wymieniony przepis obejmuje przypadek egzekucji spoczywającego na rodzicach obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym stosownie do art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej: "ustawa" lub "ustawa z 5 grudnia 2008 r.").

W związku z zarzutem kasacyjnym, wskazującym na brak decyzji konkretyzującej obowiązek podania szczepieniu małoletniej córki skarżącego, zaznaczyć należy, że obowiązek ten wynika z mocy przepisów prawa, co wyjaśnił Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku.

Mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 5 grudnia 2008 r. stanowi, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej ustawowej delegacji, Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z tych wszystkich przepisów można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. Zaznaczyć należy, że wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu (por. wyroki NSA z 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 32/11).

Zgodnie z przepisem § 5 rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób. W art. 17 ust. 11 ww. ustawy ustawodawca zawarł delegację ustawową dla Głównego Inspektora Sanitarnego do ogłoszenia w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, który powinien zawierać szczegółowe wskazania dotyczące stosowania poszczególnych szczepionek. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 ustawy, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, ponieważ podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób. Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyr. NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2547/18). W komunikacie wskazuje się jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby. Ogłoszenie tego komunikatu nie ma wpływu na istnienie obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym.

W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu w zakresie chorób, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. Fakt, że w przepisie tym został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że to po upływie tego terminu obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Określony w komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności tego obowiązku. Niewykonanie tego obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego (por. wyr. NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 739/19). Poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanemu prawo do wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej jako terminy, których upływ stanowi dopiero o wymagalności omawianego obowiązku (por. wyrok NSA z 25 maja 2022 r. II OSK 2875/19).

W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle wieku dziecka strony skarżącej obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wymienionym w tytule chorobom.

Nawiązując do powołanych w podstawie kasacyjnej przepisów art. 17 ust. 7 i ust. 9 ustawy z 5 grudnia 2008 r. trzeba przypomnieć, że stanowią one o obowiązku założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka przez osoby wystawiające zaświadczenie o urodzeniu dziecka, a ponadto obowiązku lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną powiadomienia m.in. osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią. Ze skargi kasacyjnej nie wynika konkretnie na czym miałoby polegać naruszenie w sprawie wymienionych przepisów.

Odnosząc się jednak do twierdzenia o braku udzielenia przez organy informacji dotyczących egzekwowanego obowiązku, zaznaczyć należy, że w skierowanym do strony upomnieniu z 14 maja 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. podał podstawę prawną wezwania do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie wymienionych chorób u dziecka -Z. J. Wskazał również 7-dniowy termin z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w tym terminie skutkować będzie wszczęciem postępowania egzekucyjnego i nałożeniem grzywny w celu przymuszenia.

Wobec bezspornego faktu doręczenia upomnienia, udokumentowanego w aktach administracyjnych, należało przyjąć, że o ile strona mogła nie posiadać wcześniej precyzyjnych informacji co do szczepień ochronnych, to z momentem otrzymania upomnienia, miała wiedzę niezbędną do realizacji przedmiotowego obowiązku.

Tymczasem z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, aby strona skarżąca podjęła czynności w celu poddania córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, a w szczególności, stawiła się na lekarskie badania kwalifikacyjne w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Stosownie do art. 17 ustawy, po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (ust. 4), w przypadku gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (ust. 5).

W niniejszej sprawie strona nie udokumentowała żadnym zaświadczeniem lekarskim przeciwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego, zwłaszcza zaświadczenia o odroczeniu obowiązkowego szczepienia ochronnego.

Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki, przewidziane w art. 16 ustawy o prawach pacjenta uprawnienie do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu zostało wyłączone w odniesieniu do obowiązkowych szczepień ochronnych. Ustawa z 5 grudnia 2008 r. w omawianym zakresie stanowi bowiem lex specialis do ustawy o prawach pacjenta. Jedynie wskazania lekarskie wynikające z badania kwalifikacyjnego mogą stanowić podstawę długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 5 ustawy) co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W takich okolicznościach, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, po uzyskaniu informacji dotyczącej braku realizacji przez rodziców obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, obowiązany był do podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia egzekucji administracyjnej.

Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. - egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki niepieniężne pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczegółowego, przy czym zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się nie tylko do obowiązków, które wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów, lecz w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego również wtedy, gdy obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisu prawa (tj. nie podlegają konkretyzacji w formie decyzji administracyjnych), chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Na podstawie art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a u.p.e.a.

W myśl art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

W przypadku, gdy obowiązek szczepienia ochronnego dotyczy dziecka (osoby małoletniej) upomnienie jest kierowane do rodziców jako przedstawicieli ustawowych. W orzecznictwie podkreślany jest fakt, iż upomnienie powinno być kierowane niezależnie do obojga rodziców, jeżeli dziecko znajduje się pod ich władzą rodzicielską. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2013 r., II OSK 745/12, z istoty władzy rodzicielskiej (art. 93 § 1 i art. 97 § 2 k.r.o.) wynika zasada jej wspólnego, dwuosobowego wykonywania przez równouprawnionych rodziców. Mają oni obowiązek i kompetencje do wspólnego rozstrzygania wszystkich istotnych spraw dziecka, w tym niewątpliwie także co do obowiązkowego szczepienia własnych dzieci.

Po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia państwowy powiatowy inspektor sanitarny niezwłocznie kieruje wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 20 § 1 u.p.e.a., organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, a więc również w stosunku do egzekwowania wykonania szczepienia ochronnego jest wojewoda.

Z przepisu art. 26 § 1 i 3 u.p.e.a. wynika, że do wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wierzyciel powinien dołączyć prawidłowo sporządzony tytuł wykonawczy dla obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz dowód doręczenia zobowiązanemu upomnienia.

Ponadto art. 28 u.p.e.a. stanowi, że we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym wierzyciel powinien wskazać organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku.

W odniesieniu do wykonania obowiązku szczepień środkiem egzekucyjnym może być właśnie grzywna w celu przymuszenia.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że wymagania określone powyższymi przepisami zostały zachowane przez Państwowego Inspektora Sanitarnego, który po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w upomnieniu, wystawił tytuł wykonawczy i skierował do Wojewody wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej.

Wojewoda po stwierdzeniu dopuszczalności wszczęcia egzekucji, nadał klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji, a następnie wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wzywając jednocześnie zobowiązanego do wykonania obowiązku w terminie 30 dni, stosownie do art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a.

Nie ulega wątpliwości, że zarówno Powiatowy Inspektor Sanitarny, jak też Wojewoda podjęli w niniejszej sprawie działania wynikające z ich ustawowych kompetencji.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do podważenia postanowień wydanych w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym.

Podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki dokonał kontroli legalności przedmiotowych postanowień na podstawie akt sprawy, w których zebrano dokumentację potwierdzającą przesłanki do zastosowania wobec strony skarżącej środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W postępowaniu prowadzonym przed organami obu instancji nie wystąpiły uchybienia proceduralne, które mogły warunkować uchylenie kontrolowanych postanowień.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej wskazać dodatkowo należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wprost przewiduje, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane w ustawie, gdy są konieczne dla ochrony zdrowia, albo wolności i praw innych osób. Z taką zaś sytuacją ustanowienia ograniczeń w zakresie wolności osobistej w drodze ustawowej i ze względu na ochronę zdrowia mamy do czynienia w przypadku wprowadzenia instytucji przymusowych szczepień ochronnych.

Trafnie podkreślił Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, za organami obu instancji, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a profilaktyka przed tymi chorobami jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych, w myśl art. 68 ust. 4 Konstytucji RP.

Z istoty obowiązkowych szczepień ochronnych wynika zaś, że służą one zapewnieniu ochrony zdrowia zarówno osób im poddawanych, jak i pozostałych członków społeczeństwa, co oznacza, iż ich wprowadzenie nie tylko nie jest sprzeczne z zapewnieniem prawnej ochrony życia i prawa do ochrony zdrowia, lecz wręcz służy realizacji tych praw przez członków społeczności. Wprowadzenie obowiązkowych szczepień ochronnych nie narusza także obowiązku władz publicznych do zapewniania szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, a powinno być oceniane jako element systemu prawnego służący wykonaniu przez państwo normy zawartej w art. 68 ust. 3 Konstytucji RP.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych zarzutów, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

----------------------- 9