Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2137/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 roku, sygn. akt II SA/Łd 11/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło decyzję Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia [...] września 2012r., nr [...] o ustaleniu z wniosku J. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego na działce oznaczonej nr [...], w obrębie [...] – S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalając warunki zabudowy ww. inwestycji, organ pierwszej instancji wskazał, iż spełnia ona wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647), powołując się na wyniki analizy zagospodarowania terenu, stanowiące załącznik nr 2 i 3 do decyzji, wymaganej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Organ pierwszej instancji w treści decyzji ustalił cechy następujące nowej zabudowy:

1. – linia zabudowy - nie ustalono;
2. – wskaźnik zagospodarowania terenu w stosunku do powierzchni terenu inwestycji – wskaźnik powierzchni zabudowy do 27,8%, udział powierzchni biologicznie czynnej minimum 63,6%;
3. – szerokość elewacji frontowej od 5,9 m do 8,8 m;
4. – wysokość elewacji frontowej (do dolnej krawędzi okapu) do 5 m;
5. – dach jednospadowy, nachylenie połaci dachowych analogiczne jak na istniejącym budynku podlegającym rozbudowie;
6. – wysokość głównej kalenicy do 6 m;
7. – kierunek głównej kalenicy prostopadle do elewacji frontowej.

Nadto na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji określił linie rozgraniczające teren inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. W., właściciel nieruchomości nr [...], graniczącej z terenem wnioskodawcy wskazując, iż budynek gospodarczy przeznaczony do rozbudowy został wybudowany nielegalnie i stanowi zagrożenie bezpieczeństwa, a tym samym powinien ulec rozbiórce. Zatem organ winien zgłosić ten fakt, celem sprawdzenia, do właściwego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawieszając jednocześnie postępowanie w tej sprawie. Poza tym nie ustalając linii zabudowy w kwestionowanej decyzji dopuszczono do możliwości rozbudowy budynku gospodarczego w granicy z jego nieruchomością do samej ulicy, co powoduje bezpośrednią bliskość planowej inwestycji z istniejącym na jego działce budynkiem mieszkalnym.

Ponadto realizacja rozbudowy w granicy z jego nieruchomością spowoduje ograniczenie możliwości lokalizacji nowego budynku mieszkalnego na jego działce, na którą uzyskał decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2012r., nr [...]. Odwołujący się wskazał także, iż organ pierwszej instancji nie posiadał kompetencji do dopuszczenia usytuowania planowanej inwestycji w granicy z jego działką. Kwestia ta pozostaje poza zakresem ustawowych uprawnień organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i poza przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia skarżonej decyzji. Usytuowanie obiektów budowlanych uregulowane jest w przepisach ustawy Prawo budowlane i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dalszej części uzasadnienia wyjaśniło, iż brak zgody odwołującego się na realizację projektowanej zabudowy nie może tamować podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem rolą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie warunków planistycznych dla projektowanej zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganych przez art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do których należą rodzaj i cechy nowej zabudowy oraz wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że linię zabudowy na działce inwestora wyznacza istniejący budynek mieszkalny. Na mapie załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazano, iż planowana inwestycja usytuowana będzie z tyłu istniejącego budynku gospodarczego, który znajduje się za budynkiem mieszkalnym i tym samym nie naruszy istniejącej linii zabudowy, zatem organ nie miał obowiązku wyznaczania drugiej wewnętrznej linii zabudowy.

Nadto wyjaśniono, że kwestię usytuowania obiektu względem działki sąsiada reguluje przywołane wcześniej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie Prawo budowlane, zaś w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy ustalane cechy zabudowy mogą wynikać jedynie z analizy zagospodarowania terenów i cechy te mogą być ustalane według zasad wynikających z ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dodano, że cechą charakterystyczną na analizowanym terenie jest lokalizacja zabudowy gospodarczej w granicy nieruchomości, co przedstawia załącznik graficzny do decyzji. Budynek podlegający rozbudowie zlokalizowany jest w granicy z działką nr [...]. W tej sytuacji można mówić o dopuszczeniu lokalizacji nowej zabudowy w tej granicy.

Podkreślono, iż nawet samowola budowlana nie wyłącza możliwości ustalenia w drodze stosownej decyzji warunków zabudowy dla takiego obiektu, a innymi słowy nie wyklucza możliwości deklaratywnej oceny zgodności takiego obiektu z przepisami u.p.z.p. Oznacza to, że organ zobowiązany jest rozpatrzyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy również po wybudowaniu (samowolnie) obiektu budowlanego przez ustalenie warunków zabudowy lub odmowę ich ustalenia. Jednakże Kolegium podkreśliło, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym. Przypomniano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w uzgodnieniu z innymi organami wskazanymi w tej ustawie i w przepisach odrębnych. Ustaleniu wspomnianych przesłanek służy analiza funkcji oraz cech zabudowy na terenach sąsiednich wokół terenu inwestycji, przeprowadzona przez organ stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego nowa zabudowa powinna odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowy znajdującej się w otoczeniu terenu objętego projektowaną zabudową. Stan zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich winna obrazować wyczerpująco analiza architektoniczno-urbanistyczna przewidziana wskazanym wyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury. Wspomniana analiza jest bowiem podstawowym dowodem w sprawie i winna wskazywać oraz uzasadniać ustalone przez organ cechy nowej zabudowy zgodnie z § 4 - § 8 rozporządzenia w związku żart. 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem Kolegium ocena zaskarżonej decyzji dokonana na podstawie powyższych przepisów, skutkować musi jej uchyleniem. Wskazano, że inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy zaznaczył, iż planowana inwestycja dotyczy rozbudowy budynku gospodarczego, wskazując jego parametry. Do wniosku dołączona została mapa, na której zaznaczono kolorem zielonym lokalizację budynku gospodarczego w granicy z działką nr [...]. Organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek wskazał na załączniku graficznym do decyzji inny budynek podlegający rozbudowie, nie wyjaśniając zasadności takiej zmiany. Przeprowadzona przez organ gminy analiza nie przedstawia cech zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym w rozumieniu § 2 pkt 3 rozporządzenia, na podstawie której ustala się cechy nowej zabudowy. Część pisemna analizy w ogóle nie wskazuje wzorca dla nowej zabudowy, w postaci poszczególnych cech i parametrów budynków znajdujących się na obszarze analizowanym.

Zaznaczono, że nie wystarczy ogólne wskazanie, iż wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 11,5% do 50,6%, szerokość elewacji frontowej od 3,7 m do 15,5 m, wysokość elewacji frontowej od 3 m do 5 m, dachy dwuspadowe i jednospadowe z nachyleniem połaci od 14° do 45°, kalenice równoległe bądź prostopadłe do elewacji frontowej, kalenice od 3,5 m do 9 m. Zatem, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji ustalając cechy nowej zabudowy, w zakresie: wskaźnika zabudowy, wysokości i szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu nie przedstawił zasad ich ustalania, które są normatywnie określone w § 5 - § 8 cyt. rozporządzenia.

Niezależnie od wskazanych wad, zdaniem Kolegium, z akt sprawy nie wynika, aby organ pierwszej instancji posiadał wiedzę, czy istotnie budynek powstał w wyniku samowoli, na co zwracał uwagę skarżący w tym postępowaniu i czy prowadzone jest, przez organ nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne. Kwestie te mogą mieć znaczenie dla wyniku sprawy, gdyby okazało się, że wspomniany budynek objęty jest nakazem rozbiórki, podlegającym egzekucji.

Powyższą decyzję, W. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej:

1. – naruszenie art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wskazanie (dopuszczenie) w decyzji, że planowany obiekt będzie usytuowany na granicy z działką sąsiednią zlokalizowaną poza terenem objętym wnioskiem, a co za tym idzie brak podstaw do stosowania w tym przypadku art. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. – naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak wyznaczenia w decyzji nowej obowiązującej linii zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy błędnie przyjął możliwość bezpośredniej lokalizacji przedmiotowej inwestycji w granicy z sąsiednią działką należącą do skarżącego, bowiem art. 54 ustawy ściśle wyznacza zakres ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. W wymienionym przepisie, jak też w innych unormowaniach tej ustawy oraz rozporządzeniu brak jest podstaw do wskazania w decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki.

Nadto skarżący wskazał, iż organ błędnie odstąpił od wyznaczenia nowej obowiązującej linii zabudowy, bowiem w decyzji organu pierwszej instancji nie ma zapisu o dopuszczeniu usytuowania inwestycji jedynie z tyłu istniejącego budynku gospodarczego, dlatego z uwagi na nie wyznaczenie nowej obowiązującej linii zabudowy planowana rozbudowa może być realizowana również w pasie pomiędzy istniejącym budynkiem gospodarczym a frontem działki tj. linią rozgraniczającą działkę i drogę publiczną. Organ pierwszej instancji w swoich rozważaniach zupełnie pominął tę kwestię, gdyż nie ustalił w analizie zarówno w części opisowej jak i graficznej przebiegu istniejących linii zabudowy wyznaczonych przez zabudowę w terenie analizowanym odstępując w części 2 pkt.2, lit. a) wyników analizy od ustalenia tej linii zabudowy bez żadnego uzasadnienia. Także organ drugiej instancji nie stwierdził tutaj naruszenia prawa doprecyzowując jednocześnie, że linię zabudowy na działce inwestora wyznacza istniejący budynek mieszkalny.

Jednak nie dostrzegł, że budynek ten zlokalizowany jest bardzo blisko krawędzi jezdni pasa drogowego (ok. 5 m) i takie wyznaczenie linii zabudowy byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi, a w tym przypadku z art. 43 ust. 1, pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.), a tym samym stałoby w sprzeczności z § 4 ust. 2 rozporządzenia. Wskazano, że linia zabudowy w zasadzie ma być skorelowana z taką linią na działkach sąsiednich, a jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 roku, sygn. akt II SA/Łd 11/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa.

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowił art. 138 § 2 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w zacytowanym przepisie. Żadne inne wady postępowania, czy wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ.

Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżone zostało orzeczenie kasacyjne, obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w przepisie art. 138 § 2 K.p.a., bowiem to przekroczenie kompetencji pociąga za sobą zarówno naruszenie art. 8 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. zasadę szybkości postępowania – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Organ odwoławczy, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swego orzeczenia, dlaczego nie może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bowiem taki sposób uzupełnienia materiału dowodowego sprzyja zasadzie szybkości postępowania, i nie powoduje zbędnego przedłużania załatwienia sprawy, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, wyrażonej w art. 35 K.p.a.

Odnosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że powołany przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie został naruszony, bowiem organ odwoławczy w sposób jasny i kompleksowy wyjaśnił powody swojego rozstrzygnięcia. Argumenty, które zdaniem organu odwoławczego, przesądziły o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji są jak najbardziej słuszne.

Podstawę materialno prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wskazując w przepisie art. 59 ust. 1, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;
5. 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenia warunków zabudowy organ dokonuje po uprzednim przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy terenu w obszarze analizowanym w zakresie określonym przywołanym wyżej przepisem. Obszar ten winien być wyznaczony wokół działki objętej wnioskiem, a granice obszaru wyznacza trzykrotność frontu działki, nie mniej niż 50 m. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie precyzuje sposobu wyznaczania takiej cechy, jak zabudowa w granicy. Przepis § 2 pkt 3 tego rozporządzenia określa jednak, że ilekroć mowa jest o cechach zabudowy, należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną, usytuowanie linii zabudowy i intensywność wykorzystania terenu.

Przyjąć więc należy, że owo wyliczenie cech ma charakter przykładowy i nie wyklucza rozstrzygania o takiej cesze jak ewentualna dopuszczalność lokalizacji budynków w granicach działek. Cecha ta winna wynikać z opisu zagospodarowania działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym. Ze względu na brak określenia sposobu wyznaczania dopuszczalności lokalizacji budynku w granicy, organy winny uwzględnić tę cechę w opisie działek sąsiednich, a rozstrzygnięcie o zgodności takiej lokalizacji z ładem przestrzennym w obszarze analizowanym pozostawione jest ocenie organu orzekającego i winno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu. Nie jest to zresztą sytuacja szczególna na gruncie ustalania warunków zabudowy, bowiem w celu zapewnienia adekwatności ustalonych warunków z istniejącym zagospodarowaniem, w przypadku większości parametrów i wskaźników zabudowy, przepisy wyżej wymienionego rozporządzenia przewidują dopuszczalność wyznaczenia określonych parametrów w sposób inny, niż to określa rozporządzenie, jeśli wynika to właśnie z przeprowadzonej analizy.

Jak słusznie zauważyło Kolegium, z zawartej w aktach sprawy analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej nieruchomości występują działki z zabudową gospodarczą zlokalizowaną w głębi działek, w granicach z działkami sąsiednimi lub zabudową położoną w bliskiej odległości granicy z działkami sąsiednimi - nie spełniającej niewątpliwie warunków dotyczących odległości budynku od granicy działki z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wobec powyższego na aprobatę zasługuje ogólna konstatacja organów o kontynuacji cechy istniejącej w obszarze analizowanym, jako cechy lokowania obiektów budowlanych o charakterze gospodarczym w granicach działek. Zatem – wbrew twierdzeniom skargi – projektowany obiekt nie będzie stanowił wyłomu i nie zaburzy zastanego na tym terenie ładu przestrzennego. Okolicznością niesporną jest przy tym, że obiekt planowany do rozbudowy znajduje się również w granicy z działką nr ew. [...]. Słusznie przy tym zauważył organ, odwołując się w tej mierze do orzecznictwa sądowego, że nawet samowola budowlana nie wyłącza możliwości ustalenia deklaratywnej oceny zgodności takiego obiektu z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w decyzji o warunkach zabudowy, aczkolwiek w aktach sprawy brak jest, poza twierdzeniem skarżącego, dokumentów potwierdzających tę okoliczność.

Zdaniem Sądu, zgodzić należy się również ze stanowiskiem organu, że badanie i ocena, czy budynek jest samowolą budowlaną, czy też nie, nie należy do kompetencji organu planistycznego. Brak jest również podstaw, aby organ zawieszał postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w celu ustalenia takiej kwestii. Za dopuszczalny uznać należy również, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, pogląd co do nieustalania dla planowanego obiektu linii zabudowy wobec określenia, że linię tę wyznacza na działce budynek mieszkalny, zaś planowany do rozbudowy budynek gospodarczy położony jest za tymże budynkiem mieszkalnym, w głębi działki. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy.

Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Niemniej jednak, niezależnie od powyższych uwag, odnoszących się do zarzutów skarżącego stawianych kwestionowanemu rozstrzygnięciu, zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że w realiach sprawy nie została sporządzona w sposób prawidłowy analiza architektoniczno – urbanistyczna, co stanowi naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również skutkuje naruszeniem zasad postępowania tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. Zasadnie wobec tego wskazano, że w rozpatrywanej sprawie sporządzona analiza architektoniczno – urbanistyczna nie daje możliwości prawidłowej oceny końcowego, określonego przez organ wzorca dla nowej zabudowy, nie wskazując należycie, tak jak tego wymaga przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego występujących cech na terenie poddanym analizie, a przede wszystkim organ I instancji nie przedstawił zasad ich ustalania, które są precyzyjnie określone w § 5 - § 8 cyt. rozporządzenia, co w istocie powoduje, że sporządzonej w sprawie analizy nie można uznać za prawidłową.

Nie została ona bowiem sporządzona w taki sposób, aby prawidłowość działań, ustaleń i wniosków organu mogła sprawdzić zarówno strona, organ odwoławczy oraz sąd. Jak słusznie wywiodło Kolegium, należy zatem wymagać zestawienia konkretnych danych dotyczących cech, występujących na konkretnych nieruchomościach w terenie analizowanym i przeprowadzonych w oparciu o nie ustaleń, mających na celu umożliwienie porównania poszczególnych wielkości i sprawdzenia końcowych wyników.

W ocenie Sądu, należy również zgodzić się z organem odwoławczym, że niedopuszczalna jest niespójność decyzji ustalającej warunki zabudowy, w szczególności w jej części stanowiącej załącznik graficzny, z wnioskiem inwestora w zakresie budynku, który ma być poddany rozbudowie. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że rozbudowywany budynek gospodarczy został wykreślony inaczej niż wskazywał to inwestor w swoim wniosku. Jednocześnie, w żaden sposób nie wyjaśniono tejże zmiany, co powoduje uzasadnione wątpliwości, czy ustalone warunki zabudowy odpowiadają w istocie zamierzeniom inwestora.

Z tych względów Sąd uznał, że argumenty podnoszone przez skarżącego nie dyskwalifikują zaskarżonej decyzji i skargę oddalił.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniósł W. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymogów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak wyznaczenia w decyzji nowej obowiązującej linii zabudowy dla zamierzonej inwestycji,
2. 2. art. 54 ww. ustawy poprzez dopuszczenie w decyzji, że planowany obiekt usytuowany będzie w granicy z działką sąsiednią zlokalizowaną poza terenem objętym wnioskiem, a co za tym idzie brak podstaw do zastosowania w tym przypadku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymogów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
3. 3. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymogów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają możliwości wyrażenia w decyzji o warunkach zabudowy zgody na lokalizację budynku w granicach działek.

W ocenie skarżącego kasacyjnie "organ II instancji" nie odniósł się do argumentów merytorycznych zawartych w skardze i ograniczył się do stwierdzenia, że "niewątpliwie lokalizacja inwestycji nastąpić może dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Błędne jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, twierdzenie "organu II instancji", że kwestionowana decyzja nie przesądza o usytuowaniu planowanej inwestycji w granicy z działka sąsiednia, gdyż na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wskazuje wyłącznie, że zabudowa a w granicy działki nie jest wykluczona.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza lokalizację budynku w granicy nieruchomości, jeśli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i w przypadku takiego zapisu w decyzji organ budowlany jest takim zapisem związany.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że "organ II instancji" w odpowiedzi na zarzut braku ustalenia linii zabudowy w zaskarżonej decyzji stwierdził, że linię zabudowy wyznacza na działce istniejący budynek mieszkalny, jednak nie określono, że to właśnie ta linia jest linią zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja, z treści której nie można ustalić przebiegu linii zabudowy jest decyzją dotkniętą wadą.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie "organ II instancji" w ogóle nie odniósł się do zarzutu, że linia zabudowy wyznaczona przez budynek mieszkalny mająca być linią zabudowy planowanej inwestycji przebiega zbyt blisko od zewnętrznej krawędzi jezdni, to jest w odległości 5 m, czego w swych rozważaniach nie podjął również organ I instancji. Wymaga to, w ocenie skarżącego kasacyjnie analizy art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), który to przepis wskazuje wymagana odległość 6 m, co narusza § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że z analizy stanu faktycznego sprawy wynika, iż nie została sporządzona w sposób prawidłowy analiza architektoniczno-urbanistyczna, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymogów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skutkuje to również naruszeniem zasad postępowania, to jest art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Kontrola zaskarżonych aktów powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego i prawnego wniesionych do Sądu spraw. Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w której są wątpliwości i w których ustalenia organów administracji są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń powinna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku. Z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że Sąd przeanalizował wszystkie zarzutu zamieszczone w skardze konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszystkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie spełnia tych wymogów. Sąd ten nie odniósł się do zarzutów skargi oraz nie uzasadnił należycie rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, brak w zaskarżonej decyzji wymaganych i jednoznacznych rozstrzygnięć odnośnie do parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, stanowi naruszenie praw amaterialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie tego naruszenia oraz naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz wskazane w treści skargi kasacyjnej zarzuty, zdaniem skarżącego kasacyjnie winny skutkować jej uwzględnieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do wymienionego w pkt 1 zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składa się z pięciu jednostek redakcyjnych (punktów). W skardze kasacyjnej wskazano zaś ogólnie na naruszenie ww. przepisów nie wskazując, który punkt lub punkty tego przepisu zostały naruszone. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone.

Zarzut naruszenia § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymogów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588) uznać należy za niezasadny.

Z § 4 ust. 1 wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2).

Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3).

Skarżący kasacyjnie zarzuca, że ww. przepisy zostały naruszone, gdyż w decyzji nie wyznaczono nowej obowiązującej linii zabudowy. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sądowi I instancji można byłoby więc postawić jedynie zarzut, że utrzymał w mocy decyzję organu odwoławczego, który przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania nie zwrócił uwagi na fakt, że w decyzji nie wyznaczono nowej obowiązującej linii zabudowy. Tego rodzaju zarzut uznać należy za bezzasadny. Linia zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. to o odległość planowanego obiektu od pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie nie było konieczności ustalania takiej linii, gdyż budynek ma być rozbudowany w głąb działki, nie zaś w kierunku drogi.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez dopuszczenie usytuowania obiektu w granicy z działką sąsiednią.

Zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną jest dopuszczalne bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie w decyzji organu I instancji nie było zawarte stwierdzenie o dopuszczalności lokalizacji rozbudowy budynku w granicy z działką skarżącego kasacyjnie. Organ I instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia oraz w uzasadnieniu decyzji nie powoływał się na § 2 ww. rozporządzenia. Rozstrzygnięcie o tym, czy planowany obiekt będzie mógł być w granicy z działką sąsiednią nastąpi więc na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Inwestor będzie musiał przedstawić projekt budowlany spełniający warunki techniczne odnoszące się m.in. do usytuowania obiektu w stosunku do sąsiedniej działki budowlanej lub uzyskać zgodę na odstępstwo od tych wymogów.

Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Poza ogólnikowymi stwierdzeniami skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu. Jak to zostało już wcześniej wskazane Sąd I instancji kontrolował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jeśli skarżący kasacyjnie uważa, że istnieją jeszcze okoliczności, które należy wyjaśnić, to nic nie stoi na przeszkodzie, by zgłosił swoje postulaty na w postępowaniu przed organem I instancji. W skardze kasacyjnej poza ogólnikami skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności powinny zostać wyjaśnione, a których nie dostrzegł organ odwoławczy i Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. nie został przez skarżącego kasacyjnie uzasadniony. Argumenty mające przemawiać za zasadnością tego zarzutu sprowadzają się jedynie do zbioru ogólników. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu można jedynie stwierdzić, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Na podstawie tego uzasadnienia możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu i brak jest podstaw do przyjęcia, że art. 141 § 4 P.p.s.a. został naruszony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiony został zarzut, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutu, iż linia zabudowy wyznaczona przez budynek mieszkalny mająca być linią zabudowy planowanej inwestycji przebiega zbyt blisko od zewnętrznej krawędzi jezdni, to jest w odległości 5 m, a wymagana odległość wynikająca z art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) to 6 m. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa szczegółowego usytuowania obiektu na działce. Sytuując obiekt inwestor będzie musiał dostosować się nie tylko do linii zabudowy, ale również do wymogów wynikających z przepisów ww. ustawy. Rozbudowa budynku, tak by znalazł się on w odległości 5 m od krawędzi jezdni jest wątpliwa, gdyż kolidowałoby to z istniejącym na działce budynkiem mieszkalnym.

Gdyby jednak inwestor zdecydował się na zmianę kierunku rozbudowy budynku i zamiast rozbudowywać go w głąb działki dokonał rozbudowy w kierunku drogi tak by budynek znalazł się 5 m od krawędzi jezdni, to może ubiegać się o zgodę na odstępstwo od wymogów wynikających z art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o drogach publicznych. Możliwość taka przewidziana została w art. 43 ust. 2 tej ustawy.

Zarzut, że przebieg linii zabudowy w odległości 5 od krawędzi jezdni narusza § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymogów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarzutem niczym nieuzasadnionym. Przepis ten stanowi, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jak to zostało już wcześniej wskazane inwestor planuje rozbudowę budynku w głąb działki, a nie w stronę drogi. Ze znajdującej się w aktach sprawy wynika, że rozbudowa budynku w granicy z linią zabudowy jest niemożliwa, gdyż kolidowałoby to z istniejącym budynkiem mieszkalnym. Nawet jednak, gdyby inwestor chciał zachować się nieracjonalnie i chciał dokonać, co najmniej częściowej rozbiórki budynku mieszkalnego i rozbudowywać budynek gospodarczy w kierunku drogi tak by budynek znalazł się 5 m od krawędzi jezdni, to na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych może ubiegać się o zgodę na odstępstwo od wymogów wynikających z art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy.

Nie można mówić o niezgodności linii zabudowy z art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o drogach publicznych, w sytuacji gdy ustawa ta przewiduje możliwość uzyskania zgody na odstępstwo od wymogów wynikających z tego przepisu.

Odnośnie do wymienionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymogów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, że poza ogólnikowym stwierdzeniem, iż z analizy sprawy wynika, że nie została sporządzona w sposób prawidłowy analiza archtektoniczno-urbanistyczna nie przedstawiono na poparcie tego zarzutu jakichkolwiek argumentów. Merytoryczne odniesienie się do tego rodzaju zarzutu nie jest możliwe. Nadto zarzucając § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. także w tym przypadku nie wskazano jednostek redakcyjnych tych przepisów.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły skutkować uchyleniem wyroku Sądu I instancji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.