Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1206/18 oddalił skargę E. T. (dalej jako skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 marca 2018 r., znak DOZ-OAiK.650.506.2017[WK] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewódzki Konserwator Zabytków w T. decyzją z dnia 11 marca 1978 r., na podstawie art. 4 i art. 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. z 1962 r. Nr 10, poz. 48; dalej jako ustawa o ochronie dóbr kultury), wpisał do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...], miejscowość B. (dawniej miasteczko), siedzibę urzędu gminy, w jego obecnych (wówczas) granicach administracyjnych. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że B. zachował historyczny układ przestrzenny z obszernym rynkiem w centrum i zespołem kościelno-plebańskim na krawędzi założenia oraz charakterystyczną parterową zabudowę. Nadto cechuje się dużymi walorami krajobrazowymi i estetycznymi.
Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2017 r. skarżąca wystąpiła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej jako k.p.a.).
Minister decyzją z dnia 15 marca 2018 r. na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, ze zm.) oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia 11 marca 1978 r. wpisującej do rejestru zabytków województwa [...] miejscowość B..
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że zarzut braku udziału stron w toczącym się postępowaniu, poprzez niepoinformowanie o wszczęciu postępowania oraz o treści wydanej decyzji, stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego okoliczność ta nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, Minister stwierdził, że nie stanowi ono rażącego naruszenia prawa, bowiem okoliczności dotyczące konieczności ochrony zabytków są powszechnie znane i jako takie - zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. - nie wymagają dowodu. Nawet jeśli fakt posiadania przez miejscowość B. wartości historycznej, naukowej lub artystycznej, będący podstawą uznania jej za dobro kultury i objęcia ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków, nie jest faktem powszechnie znanym, a tylko znanym organowi z urzędu, to niezakomunikowanie stronie o faktach znanych z urzędu, nie stanowi uchybienia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie może być podstawą stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.
W kwestii zarzutu niewykonalności decyzji z dnia 11 marca 1978 r. wobec nieokreślenia w niej granic zabytku wpisanego do rejestru, organ II instancji zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury nie normowały treści decyzji o wpisie dobra kultury do rejestru zabytków. Jednak decyzja taka powinna była określać przedmiot wpisu do rejestru w sposób pozwalający na jego identyfikację. Minister nie dopatrzył się także innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że skarżąca nie skorzystała z prawa zwrócenia się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz zaskarżyła decyzję organu II instancji z dnia 15 marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Rozpoznając skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra odpowiada przepisom prawa, w szczególności nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., podzielając przy tym argumentację organu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w podstawie prawnej kwestionowanej przez skarżącą decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia 11 marca 1978 r. zamieszczono art. 4 i art. 14 ustawy o ochronie dóbr kultury. Podkreślił, że ugruntowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko wskazuje, iż o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Przypisanie zaś decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie wywiódł organ administracji, że nawet uznając posiadanie przez miejscowość B. wartości historycznej, naukowej lub artystycznej (będący podstawą uznania jej za dobro kultury i objęcia ochroną prawną przez wpis do rejestru zabytków) za fakt znany tylko organowi z urzędu, a nie fakt powszechnie znany, to niezakomunikowanie stronie o tym fakcie znanym organowi z urzędu, nie stanowi uchybienia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a wyłącznie takie uchybienie może stanowić podstawę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.
Sąd I instancji podzielił też stanowisko Ministra w kwestii braku kwalifikowanej wady w postaci niewykonalności przedmiotowej decyzji z powodu nieokreślenia w niej granic zabytku wpisanego do rejestru. Niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Zdaniem Sądu I instancji, obowiązujące wówczas przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury nie regulowały treści decyzji o wpisie dobra kultury do rejestru zabytków, lecz decyzja taka powinna była określać przedmiot wpisu do rejestru w sposób pozwalający na jego identyfikację.
Sąd I instancji wskazał, że decyzja zawierała odniesienie do granic administracyjnych istniejących w dacie jej wydania, tj. granic gminy B. z dnia 11 marca 1978 r. Nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa decyzja obecnie może być postrzegana jako nieprecyzyjna, to brak jest obiektywnych podstaw do przyjęcia, iż była też tak postrzegana przed czterdziestoma laty, tj. w dacie jej wydania. Również brak załącznika graficznego ani literalny opis zabytku zawarty w decyzji, zdaniem Sądu, nie świadczą o jej niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
W ocenie Sądu I instancji, decyzja ta nie ma jednak cech niewykonalności również obecnie, bowiem obszarem wpisanym do rejestru jest miejscowość B. w jej granicach administracyjnych z daty wydania decyzji. W ocenie Sądu o prawidłowości weryfikowanej decyzji świadczą dokumenty załączone przez skarżącą do pisma z dnia 29 stycznia 2019 r., objęte wnioskiem zgłoszonym w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). W szczególności [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, odmawiając skarżącej wyjaśnienia wątpliwości co do treści kwestionowanej decyzji, potwierdził, iż w rejestrze zabytków figuruje miasto B. w granicach administracyjnych z daty wydania decyzji o wpisie do rejestru.
Natomiast przy piśmie z 30 listopada 2018 r. organ przedstawił skarżącej materiał dotyczący zakresu ochrony konserwatorskiej w postaci map przedstawiających obecne granice administracyjne miasta B., a także te z daty wydania analizowanej decyzji.
Zdaniem Sądu, organ kontrolując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności, nie musiał precyzyjnie wyjaśniać jaki obszar został wpisany do rejestru zabytków. Brak dostatecznie precyzyjnych ustaleń w tym zakresie, przy uwzględnieniu braku wątpliwości do co przedmiotu badanej decyzji, nie stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Na zakończenie Sąd I instancji wskazał także, że opinii skarżącej, iż w miejscowości B. znajduje się jedynie kilka zabytkowych budynków w samym jej centrum, a pozostały jej obszar pozbawiony jest jakichkolwiek cech zabytkowych, przeczą również zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., stanowiące załącznik nr 1 do uchwały Nr XIX/135/12 Rady Miejskiej w B. z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B.. Według tego opracowania, B. posiada bogate zasoby dziedzictwa kulturowego, bowiem w ewidencji zabytków architektury i budownictwa gminy B. ujętych jest 127 obiektów, w tym wpisanych do rejestru zabytków jest 17 obiektów i zespołów. Jak wskazuje studium, układ urbanistyczny dawnego miasteczka B. należy zaliczyć do najcenniejszych zabytków architektury i budownictwa – obok zespołów dworsko-pałacowych, zespołów kościelnych, kaplic grobowych i cmentarzy. W świetle powyższego, Sąd i instancji nie podzielił oceny skarżącej deprecjonującej zabytkowe walory miejscowości B..
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości. Jednocześnie Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie:
- - art. 54 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawiadomienia przez obwieszczenie o przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę, co odebrało możliwość stronom postępowania administracyjnego uczestnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a w konsekwencji nieważność postępowania, stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;
na wypadek nieuwzględnienia zarzutu nieważności postępowania zarzuciła w zakresie naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na rozstrzygnięcie:
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z materiałem zebranym w aktach postępowania tj. uznanie, że objęta postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzja dotyczyła wpisu do rejestru zabytków całej gminy B., w granicach administracyjnych tej gminy, pomimo, że według ustaleń organu przedmiotem wpisu była jedynie, będąca częścią tej gminy, miejscowość (wieś) B., a z kolei według dokumentów, które Sąd przywołuje w uzasadnieniu jako dowodową podstawę wyrokowania, przedmiotem wpisu do zabytków jest "zespół urbanistyczny dawnego miasteczka B.";
- - art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnej oceny dowodów uzupełniających przedłożonych przez skarżącą i dowolną ich ocenę skutkującą uznaniem, że na obszarze objętym decyzją rejestrową znajdują się zabytki uzasadniające wpis całej gminy do rejestru zabytków, w sytuacji gdy przedstawione dowody wyraźnie wskazują, że zabytkowy i cenny historycznie obszar urbanistyczny obejmuje wyłącznie najbliższe okolice rynku [...], które stanowią bardzo niewielką część obszaru wpisanego do rejestru zabytków, bez względu na to czy obszarem tym byłaby gmina B., czy też miejscowość B., gdyż w ogromnej większości są to niezabudowane tereny rolne i współczesna, typowo wiejska zabudowa jednorodzinna i zagrodowa;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że organ nie wyjaśnił czy miejscowość B. posiadała cechy, które uzasadniałyby wpis całego jej obszaru administracyjnego do rejestru zabytków, ani nie wyjaśnił w jakim akcie prawnym zostały ustalone granice wsi B., które miałyby stanowić jednocześnie granice chronionego obszaru, co utrudnia właściwą ocenę decyzji rejestrowej pod kątem jej zgodności z prawem;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku na jakiej podstawie Sąd uznał, że przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji rejestrowej "nie dopuszczały sytuacji braku granic miejscowości" oraz nieodniesienie się do całości wyartykułowanych w skardze zarzutów.
W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie:
- - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 § 1 i § 4, art. 75, art. 99 § 2 oraz art. 101 §1 oraz art. 4 k.p.a. w brzmieniu z daty wydania decyzji rejestrowej, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że oparcie decyzji wyłącznie na faktach powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu, bez jednoczesnego ujawniania tych faktów w uzasadnieniu decyzji nie stanowiło rażącego naruszenia prawa i jest możliwe do zaakceptowania w działaniu organu praworządnego państwa oraz poprzez uznanie, że wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej istotnie prawa adresatów tej decyzji bez jakiegokolwiek udziału stron nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, a wyłącznie podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
- - art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie się w treści decyzji rejestrowej do granic administracyjnych miejscowości B. nie stanowi o niewykonalności tej decyzji pomimo, że miejscowość B. w dacie wydania decyzji rejestrowej była wsią i w związku z tym nie posiadała granic administracyjnych;
- - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. art. 4 i art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury poprzez uznanie, że wpis do rejestru zabytków całej miejscowości lub gminy w jej granicach administracyjnych nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy wpis do rejestru zabytków może dotyczyć wyłącznie obszaru zabytkowego o szczególnych walorach historycznych, artystycznych lub kulturowych, a wpis całej gminy do rejestru zabytków ze względu na istniejące na jej terenie pojedyncze zabytki należy uznać za niedopuszczalny i bezprawny w stopniu rażącym.
Z uwagi na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, a także rozpoznanie skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła nieważność postępowania z uwagi na pozbawienie stron możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jak i doktryna prawa są zgodne, że nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt III FSK 2822/21). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Skarżąca kasacyjnie E. T. została prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy (k. 27 akt sądowych) i nie stawiła się na rozprawę.
Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że doszło do nieważności postępowania sądowego z powodu niezawiadomienia przez sąd o toczącym się postępowaniu także pozostałych uczestników postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 54 § 4 i art. 33 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 33 § 1a p.p.s.a. jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania.
Z kolei zgodnie z art. 54 § 4 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 33 § 1a, organ zawiadamia o przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę przez obwieszczenie w siedzibie organu i na jego stronie internetowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, pouczając o treści tego przepisu. W ocenie skarżącej kasacyjnie brak takiego zawiadomienia pozbawił potencjalnych uczestników tego postępowania możliwości w nim udziału.
Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że przywołany art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. uznaje za przesłankę nieważności postępowania (sądowego) pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Nie można postawić znaku równości pomiędzy nieuczestniczeniem osoby w postępowaniu sądowym wskutek niezawiadomienia jej o tym postępowaniu a pozbawieniem jej możliwości obrony swych praw w postępowaniu. Przesłanka pozbawienia możliwości obrony praw zawiera w sobie element subiektywny. Tym elementem jest zamiar (wola) uczestniczenia w postępowaniu. Nie można zatem mówić o pozbawieniu konkretnej osoby możliwości obrony praw w postępowaniu, jeżeli ona sama nie była zainteresowana udziałem w tym postępowaniu. Nie jest wobec tego dopuszczalne powoływanie się na brak udziału uczestnika w postępowaniu z konsekwencjami wynikającymi z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. niejako poza tym uczestnikiem.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że nieważność postępowania sądowego z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. należy brać pod uwagę, jeżeli możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowym została pozbawiona strona wnosząca skargę kasacyjną. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną nie może skutecznie powoływać się na takie naruszenie w stosunku do innych uczestników postępowania sądowego (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2418/12; z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 266/17, LEX nr 2466950; z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 2231/16, LEX nr 2240962), tak jak to czyni skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie. Można dodać, że teza, iż ochrona przed skutkami pozbawienia strony możliwości obrony swych praw w postępowaniu wskutek niezawiadomienia jej przez sąd o toczącym się postępowaniu, wymaga inicjatywy tej strony, znajduje także potwierdzenie w instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, koncentrują się na podnoszeniu kwestii niewłaściwego odkodowania terytorialnego zakresu ochrony konserwatorskiej wynikającego z treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków miejscowości B. Prawidłowo wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że ochroną konserwatorską jest objęta miejscowość B. w jej granicach administracyjnych z daty wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca.
Sąd pierwszej instancji odwołując się do przepisów regulujących wówczas podział administracyjny kraju wskazał, że podstawową jednostką administracyjną były gminy i miasta oraz dzielnice większych miast (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych) i na tej podstawie błędnie wywiódł, że ochroną konserwatorską objęty był teren całej gminy B., co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, bowiem jak wynika z treści kwestionowanej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 marca 1978 r. do rejestru zabytków województwa [...] wpisano miejscowość B. (dawniej miasteczko), siedzibę urzędu gminy, w jego obecnych (wówczas) granicach administracyjnych.
Zatem nie było intencją organu wpisującego do rejestru zabytków, objęcie ochroną konserwatorską terenu całej gminy. Jak wynika z treści decyzji wpisano miejscowość B. (dawniej miasteczko), zatem organ miał świadomość, że w momencie wpisu B. nie był już miastem, o czym świadczy poczyniona adnotacja w nawiasie oraz uzasadnienie decyzji, gdzie wskazano, że "B. do połowy lat 30-tych miasteczko". Skarżąca dowodząc, że w tym czasie miasteczko B. było wsią, zarzuca niewykonalność wydanej decyzji, z uwagi na brak wyznaczenia granic administracyjnych obszaru objętego ochroną konserwatorską.
Należy zauważyć, że choć miasteczko B. nie miało w tym czasie praw miejskich to stanowiło wyodrębniony określonymi granicami teren, zatem była możliwość wskazania zakresu obowiązywania kwestionowanej decyzji. Należy także zauważyć, że po wpisie miasta B. do rejestru zabytków w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. zatwierdzonym uchwałą nr X/36/79 Gminnej Rady Narodowej z dnia 19 grudnia 1979 r. w miejscowości B., Wojewódzki Konserwator Zabytków wyznaczył strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej obejmujący tylko rzeczywisty historyczny układ miasta. W pozostałej części miejscowości B. ustalono strefę częściowej ochrony konserwatorskiej z uwagi na wymóg ochrony istniejącego krajobrazu kulturowego, w której dopuszczono zabudowę rozproszoną, a zabudowę zwartą i strefy funkcjonalne za zgodą konserwatora. Potwierdza to, że pełna ochrona konserwatorska odnosiła się wyłącznie do centrum B. stanowiącego dawne miasto. Nadto okoliczność ta wskazuje, że treść kwestionowanej decyzji nie stwarzała problemów w zakresie odkodowania granic jej obowiązywania.
Natomiast błędne przyjęcie, przez Sąd I instancji zakresu obowiązywania decyzji o wpisie do rejestru zabytków, pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego orzeczenia. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta była niewykonalna w chwili jej wydania z uwagi na niewyznaczenie granic administracyjnych obszaru objętego ochroną konserwatorską.
Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a., oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z treści tego przepisu wynika, że błędne, czy też częściowo błędne uzasadnienie orzeczenia sądu, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez istotny wpływ należy rozumieć taką sytuację, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.
Natomiast naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powoduje oddalenie skargi kasacyjnej. Podobnie sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można bowiem utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może także stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Stąd też jako niezasadne należało uznać zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie znajdują uzasadnienia również podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim powołane w tym zarzucie przepisy art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4-9, art. 71 § 1 i § 4, art. 75, art. 99 § 2 i art. 101 § 1 k.p.a. nie stanowią przepisów materialnych, lecz regulują przebieg postępowania administracyjnego. Przepis art. 4 k.p.a. dotyczy immunitetów dyplomatycznego oraz konsularnego i nie znajduje w sprawie zastosowania. Niezrozumiałe jest również powołanie art. 5 k.p.a. zawierającego definicje legalne pojęć zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Art. 71 § 1 k.p.a. nie zawiera paragrafów i dotyczy skreśleń oraz poprawek w protokole. Przepis art. 99 § 2 k.p.a. również nie zawiera paragrafów i odnosi się do dążenia organu do podjęcia zawieszonego postępowania.
Z kolei art. 101 § 1 k.p.a. dotyczy zawiadomienia o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania. Żaden z powołanych przepisów nie znajdował zastosowania w sprawie, stąd nie było możliwe ich naruszenie. Naruszenia pozostałych wymienionych w tym zarzucie przepisów k.p.a. skarżąca kasacyjnie upatruje w nieprzeprowadzeniu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia wartości zabytkowych miejscowości B.. Należy w tym miejscu zauważyć, że rażąco naruszony może być przepis prawa materialnego (ustrojowego) będący podstawą prawną decyzji, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa (vide: B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3, s. 54 oraz wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2441/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dlatego też z faktu, że kompetentny do tego organ uznał, że miejscowość B. posiada wartości historyczne, które należy objąć ochroną konserwatorską nie wynika, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Podkreślić więc należy, że nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II FSU 27/05 - LEX nr 187767).
Natomiast za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz k.p.a. Lex 2015). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Kontrola zaś zaskarżonej decyzji, dokonana przez Sąd I instancji w pełni uwzględniała specyfikę postępowania, w którym decyzja ta została wydana.
Podstawą prawną wydania kwestionowanej decyzji z 1978 r. była art. 4 i art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury. Zgodnie z treścią art. 2 tej ustawy dobrem kultury w rozumieniu ustawy jest każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną. W myśl zaś art. 14 ust. 1 tej ustawy dobra kultury podlegają wpisowi do rejestru zabytków. Przedmiotem ochrony objęte są takie dobra kultury jak m.in. dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od stanu zachowania, jak o tym stanowi art. 5 pkt 1 ustawy.
Z kolei w świetle art. 4 ust. 3 ustawy ochronie prawnej podlegają nie tylko dobra kultury wpisane do rejestru zabytków, ale i inne, jeśli ich charakter zabytkowy jest oczywisty i niepodważalny. Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji B. do połowy lat 30-tych miasteczko, położony jest na grzbiecie sporego wzniesienia nad doliną [...], w którym zachował się historyczny układ przestrzenny z obszernym rynkiem w centrum i zespołem kościelno-plebańskim na krawędzi założenia oraz charakterystyczną parterową zabudową. Cechuje się również dużymi walorami krajobrazowymi i estetycznymi, co w ocenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzasadnia konieczność prawnej ochrony istniejących wartości urbanistycznych i historycznych. Z art. 8 ust. 1 ustawy wynika, że ochronę dóbr kultury sprawują wymienione w tym przepisie organy. Jeżeli zatem jakiś obiekt spełnia przesłanki art. 5 pkt 1 powyższej ustawy, o wpisaniu do rejestru zabytków decyduje Wojewódzki Konserwator Zabytków, przy czym ustawa nie uzależnia takiej decyzji od obligatoryjnego uzyskania opinii biegłych rzeczoznawców (jeśli zabytkowy charakter obiektu nie budzi wątpliwości organu) oraz od zgody właściciela obiektu.
Trafnie wywiódł przy tym Sąd I instancji, że nawet uznając posiadanie przez miejscowość B. wartości historycznej, naukowej lub artystycznej (będący podstawą uznania jej za dobro kultury i objęcia ochroną prawną przez wpis do rejestru zabytków) za fakt znany tylko organowi konserwatorskiemu z urzędu, a nie fakt powszechnie znany, to niezakomunikowanie stronie o tym fakcie znanym organowi z urzędu, nie stanowi uchybienia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a wyłącznie takie uchybienie może stanowić podstawę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Dlatego, też Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącej, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania uznając zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie za nieuzasadnione. Z akt sprawy wynika bowiem wprost, że Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał kompleksowej oceny miejscowości B. pod kątem jej wartości konserwatorskiej, opisując charakterystyczne cechy, które wpłynęły na jego decyzję o wpisie do rejestru zabytków.
Niezasadny jest również kolejny zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 i art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury poprzez przyjęcie, że wpis do rejestru zabytków całego obszaru miasteczka B. w sytuacji, gdy wartości historyczne, artystyczne lub kulturowe posiadają pojedyncze zabytki na tym terenie, rażąca narusza wskazane przepisy.
Celem postępowania nieważnościowego jest wyłącznie ocena, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia ocenianego postanowienia przepisów, jest ono dotknięte wadami skutkującymi jego nieważnością. Nie było zatem, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, obowiązkiem organu zebranie i przeanalizowanie dokumentów potwierdzających jaki obszar został wpisany do rejestru zabytków, podobnie jak nie było rolą organu ustalanie czy wpisany do rejestru zabytków obszar posiadał wartość historyczną, która uzasadniała dokonanie takiego wpisu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Stan faktyczny w tym zakresie został ustalony przez Ministra w oparciu o treść decyzji o wpisie. Tak zdaniem Sądu I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, były to ustalenia wystarczające dla potrzeb postępowania nieważnościowego. Powołane w zarzucie skargi kasacyjnej przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury stanowiły podstawę do wydania kwestionowanej decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i nie zostały w żaden sposób naruszone, tym bardziej w sposób rażący. Także skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie żadnych argumentów, które podważałyby zasadność tej oceny. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że intencją skarżącej kasacyjnie jest wyłączenie należących do niej nieruchomości jako pozbawionych wartości zabytkowych z pod istniejącego nadzoru konserwatorskiego, do czego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z całą pewnością nie służy postępowanie nieważnościowe w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.