Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Ke 292/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent Miasta Kielce, po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Przebudowa i rozbudowa ulic w osiedlu O. G. w K. (ulice D., Ł., M. C., S., N., T., H. i O.) wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej i budową oczyszczalni wód deszczowych" i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Odwołanie od tej decyzji złożył Z. O. podnosząc, że wody opadowe i roztopowe z projektowanego przedsięwzięcia kierowane do cieku wodnego biegnącego przez tereny miasta Kielce, a następnie gminy D. do rzeki L., spowodują podwyższenie stanu wód gruntowych i stałe podtapianie terenów przyległych do tego cieku. Z. O. wskazał, że ciek wodny przebiegający wzdłuż jego zabudowań ma postać małego rowka o szerokości 30 cm i głębokości 10 cm i zaznaczył, że bardzo często ciek ten wylewa i z tego powodu ponosi regularne straty w uprawach.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 28 stycznia 2011 r. zlecił Prezydentowi Miasta Kielce przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz uzupełnienie dowodów w sprawie, m.in. poprzez wskazanie parametrów spornego cieku. Ponadto pismem z dnia 31 stycznia 2011 r. wezwano właścicieli gruntów położonych na terenie miasta Kielce, przez które przebiega ciek "bez nazwy" do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących stanu, parametrów technicznych i drożności tego cieku. Odpowiadając na to zlecenie Prezydent Miasta Kielce przedstawił swoje stanowisko w piśmie z dnia 15.02.2011 r.
Organ odwoławczy podniósł, że jednym z podstawowych obowiązków procesowych organów administracji w tym postępowaniu jest zweryfikowanie przedłożonej przez inwestora Karty informacyjnej przedsięwzięcia, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej w skrócie u.i.o.ś., pod względem prawidłowości, rzetelności i kompletności. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie dokonał prawidłowej weryfikacji tego dowodu. Organ ten nie ocenił prawidłowości przedstawionych przez inwestora granic obszaru oddziaływania inwestycji. Wnioskodawca ustalił je wyłącznie w granicach miasta Kielce, natomiast inwestycja ta będzie oddziaływać także na tereny należące do gminy D., ponieważ oczyszczone wody ze zrealizowanej w ramach inwestycji kanalizacji deszczowej odprowadzone zostaną do cieku biegnącego przez tereny tej gminy. Organ I instancji nie zauważył, że obecnie wody opadowe z terenu ulic przewidzianych do przebudowy na O.G. spływają w różnych kierunkach i jedynie część z nich wpływa do cieku, natomiast po zrealizowaniu inwestycji całość wód opadowych z tego obszaru odprowadzona zostanie do cieku, zatem ich ilość niewątpliwie wzrośnie.
W ocenie Kolegium, przedłożona przez inwestora Karta informacyjna przedsięwzięcia nie zawiera rozwiązań chroniących środowisko w związku z odprowadzeniem wód opadowych i roztopowych do wspomnianego powyżej cieku. Organ odwoławczy wskazał, że po zrealizowaniu planowanej inwestycji ilość wód opadowych odprowadzanych tym ciekiem niewątpliwie wzrośnie. Kwestii tej nie rozwiąże także budowa przewidzianego w ramach inwestycji zbiornika retencyjnego z uwagi na to, że nie znane są parametry cieku, a wobec powyższego niemożliwe jest ustalenie jakie ilości wód będzie w stanie przejąć ten ciek, a następnie odprowadzić bezpiecznie w swoim korycie do rzeki L.. Przedłożona przez inwestora Karta informacyjna przedsięwzięcia, w ocenie Kolegium, zawiera szereg nieścisłości. Karta ta zupełnie pomija, jako kwestię nieistotną, parametry cieku (głębokość, nachylenie skarp, szerokość), jego obecny stan techniczny oraz jego drożność (w sytuacji braku możliwości jego udrożnienia, z uwagi na usytuowanie w obszarze Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu), a tym samym pomija wpływ na środowisko odprowadzonych do cieku wód z projektowanej inwestycji.
Organ stwierdził ponadto, że z pism nadesłanych przez właścicieli terenów, przez które przebiega ciek na terenie miasta Kielce wynika, że ciek ten częściowo jest zarośnięty trawą, a jego głębokość jest zmienna i w niektórych miejscach wynosi 0,2 m, nie na całej długości jest drożny, a wody z tego cieku powodują podtapianie terenów sąsiednich.
Organ wskazał, że wydana decyzja nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 84 ust. 2, 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 powołanej ustawy. Treść zaskarżonej decyzji nie zawiera wyjaśnienia, z jakiego powodu nie uwzględniono stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z dnia 10 sierpnia 2010 r. o potrzebie sporządzenia raportu w sprawie. Wprawdzie ustawodawca nie przewidział związania organu orzekającego opiniami organów, o których jest mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i w tym przypadku - Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego, jednakże w sytuacji wyrażenia sprzecznych opinii wydanych przez oba te organy, obowiązkiem Prezydenta Miasta Kielce było umieszczenie w decyzji szczegółowej, wnikliwej i przekonywującej argumentacji, odwołującej się do okoliczności tej konkretnej sprawy.
W ocenie Kolegium, treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, wbrew wymogom art. 85 ust. 2 pkt. 2 ustawy, nie zawiera informacji o rodzaju i skali możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wynikających z obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać oraz informacji o prawdopodobieństwie tego oddziaływania. Z decyzji nie wynika także informacja dotycząca ustaleń planu miejscowego obowiązującego na części terenu inwestycji, jak też zakazów wynikających z usytuowania inwestycji na terenie strefy ochronnej ujęcia wody. Ponadto, zgodnie z art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. charakterystyka przedsięwzięcia i karta informacyjna przedsięwzięcia stanowią załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja Prezydenta Miasta Kielce narusza ten przepis, bowiem w swojej treści nie zawiera informacji, iż Karta informacyjna stanowi jej załącznik.
W ocenie Kolegium w sprawie tej nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 108 § 1 k.p.a. do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności badanej decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wniósł Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zachodziły przesłanki do jego zastosowania oraz naruszenie:
art. 74 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie i udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że przedłożona przez inwestora karta informacyjna przedsięwzięcia nie zawiera rozwiązań chroniących środowisko w związku z odprowadzeniem wód opadowych i roztopowych do cieku bez nazwy, art. 59 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., poprzez błędne przyjęcie, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust 1 i przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, art. 85 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez błędne przyjęcie, że treść decyzji I instancji nie zawiera informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w - art. 63 ust 1 ustawy, uwzględnionych przy stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,
- art. 84 ust 2 ustawy z dnia 3.10.2008 r. poprzez błędne przyjęcie, że charakterystyka przedsięwzięcia nie stanowi załącznika do decyzji organu I instancji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę, stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd szczegółowo wyjaśnił podstawy prawne prowadzonego postępowania oraz wydanej decyzji. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Kielce, po uzyskaniu opinii właściwych organów (Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach) zgodnie z wymogami sformułowanymi w art. 64 ust. 1 i 2 ustawy u.i.o.ś., wydał w dniu [...] października 2010 r. postanowienie, w którym stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postanowienie to nie jest zaskarżalne. Konsekwencją wydania wskazanego wyżej postanowienia z dnia [...] października 2010 r., opartego o przepis art. 63 ust. 2 ustawy jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art.
- stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust.1). W takiej sytuacji, zgodnie z art. 84 ust. 2 ustawy u.i.o.ś. charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykazał, że nastąpiły warunki do zastosowania tego przepisu, gdyż nie można powiedzieć po analizie akt sprawy oraz treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, że przeprowadzone przez ten organ postępowanie nie było wnikliwe lub nastąpiło bez uwzględnienia przepisów k.p.a. i przepisów ustaw mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ I instancji swojej stanowisko uzasadnił, zaś uchylając tę decyzję, z zarzutem braku wyjaśnienia stanu faktycznego, organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej oceny materiału dowodowego przedstawionego przez inwestora i przeanalizowanego przez organ I instancji.
Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że Kolegium dokonało pobieżnie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym charakterystyki przedsięwzięcia, Karty informacyjnej przedsięwzięcia (zawierającej wszystkie podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, określone w art. 3 pkt 5 ustawy u.i.o.ś.), treści postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażającego opinię, że dla przedmiotowej inwestycji nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz treści opinii z dnia 10.08.2010 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach o uznaniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Konieczne, zdaniem Sądu, było także przeanalizowanie przez organ odwoławczy wyników obliczeń projektanta oczyszczalni wód deszczowych dotyczących ilości wody odprowadzanej z terenu inwestycji poprzez zbiornik do przedmiotowego cieku wraz z wyjaśnieniem problemu odprowadzania wody do cieku, wyliczeń dotyczących porównania maksymalnych spływów ze zlewni objętej planowaną inwestycją przed i po realizacji inwestycji, które zawarte zostały w piśmie inwestora z dnia 11 lutego 2011 r. złożonym do Kolegium w ramach uzupełnienia dowodów w postępowaniu wyjaśniającym. Do tego dowodu organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji w ogóle się nie odniósł, uznając zdawkowo, że postępowanie wyjaśniające nie dało odpowiedzi na pytanie o parametry cieku. Kolegium, skupiając się na braku parametrów cieku, nie zauważa, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w karcie informacyjnej przedsięwzięcia z dnia 12 marca 2010 r. stwierdzono, że wzrost ilości odprowadzanych wód opadowych nie spowoduje zmian stanu wody w istniejącym cieku, ponieważ na terenie oczyszczalni ścieków deszczowych zaprojektowana będzie przestrzeń retencyjne spłaszczająca falę odpływu odprowadzanych wód do poziomu porównywalnego ze stanem obecnym, dzięki temu nie wystąpią istotne zmiany stanu wody w cieku. Ponadto istnieje możliwość pozostawienia cieku w stanie nienaruszonym bez regulacji i usuwania porastającej ciek roślinności – ze względu na zapisy w uchwale w sprawie wyznaczenia Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (str. 29), co następnie uszczegółowiono w uzupełnieniu tej karty z dnia 8.07.2010r. (k. 8 oraz załącznik, tj. część florystyczno-fitosocjologiczna - wpływ na szatę roślinną, faunistyczną). Sąd wskazał, że odniesienia do tych zagadnień znajdują się również w decyzji organu I instancji (str. 13 -18), w postanowieniu z dnia [...] października 2010 r. o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz postanowieniu Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2010 r.
Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy błędnie uznał, że organ I instancji nie ustosunkował się do opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 10 sierpnia 2010 r., w której uznał on potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Inspektor Sanitarny stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny środowiskowej z uwagi na fakt, że przedsięwzięcie może mieć niekorzystny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi podczas realizacji tej inwestycji, a także na okoliczność, że inwestycja może stanowić zagrożenie dla jakości wód, gruntów, powietrza oraz klimatu akustycznego. W opinii tej nie ma mowy o powiązaniu konieczności przeprowadzenia oceny z faktem odprowadzania wody deszczowej z oczyszczalni do cieku. Z obszernie przedstawionej na wstępie treści decyzji organu I instancji wynika, że organ ten bardzo wnikliwie przedstawił poruszaną w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach kwestię dotyczącą wpływu inwestycji dla jakości wód, gruntów, powietrza oraz klimatu akustycznego. Opinie, o których mowa w art. 64 ustawy u.i.o.ś. nie są wiążące dla organu rozstrzygającego sprawę. Opinie te mają jedynie charakter pomocniczy, dlatego organ wydający postanowienie o obowiązku przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko nie jest związany stanowiskami organów współdziałających.
W związku z powyższym – zdaniem Sądu I instancji - brak odniesienia się przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do uzasadnienia decyzji I instancji oraz wspomnianych dokumentów stanowi o naruszeniu przez ten organ art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało analizy stanowiska autorów Karty informacyjnej przedsięwzięcia, że zwiększenie ilości wód jest na tyle małe, że maksymalny przepływ (parametr bezpośrednio odpowiedzialny za wylewanie wód z koryta cieku) można zniwelować do przepływu istniejącego lub nawet go obniżyć poprzez zastosowanie retencji (zdolności gromadzenia wód) w projektowanej oczyszczalni wód deszczowych, a całkowita zlewnia projektowanej kanalizacji deszczowej zawiera się w zlewni istniejącego cieku na granicy miasta (pkt A i B). Zdaniem Sądu I instancji, nie można stwierdzić, że zachodzi konieczność wskazania parametrów cieku, jeżeli nie zostaną przeanalizowane wskazane w karcie informacyjnej, charakterystyce przedsięwzięcia, stanowisku Dyrektora Środowiska okoliczności wskazujące na to, że wzrost ilości odprowadzanych wód opadowych nie spowoduje zmian stanu wody w istniejącym cieku. W ocenie Sądu, Kolegium wszczęło postępowanie wyjaśniające, ale otrzymawszy od organu I instancji i inwestora istotne informacje związane z problemem odprowadzania wód do cieku, uchyliło się od dokonania ich analizy. W związku z tym Sąd stwierdził, że nie można ocenić prawidłowości stanowiska Kolegium, że wiedza o parametrach cieku jest konieczna dla rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd uznał ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając brak podstaw do nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności nie wykazało, że wskazane argumenty organu I instancji, przemawiające za jego zastosowaniem są wadliwe i naruszają przepis art. 108 k.p.a. Swojego stanowiska w tym zakresie organ odwoławczy nie uzasadnił.
Sąd wskazał ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analizowano kwestię zalewania działki Z. O., który stwierdził, że zjawisko to występuje także obecnie, przed realizacją inwestycji. W decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. wskazano, że ciek jest naturalnie usytuowany w dolince, utrzymanie koryta cieku należy do właściciela gruntu, którym nie jest inwestor, aktualnie koryto jest nieregularne, nie jest możliwe podanie konkretnych jego wymiarów, dążono do utrzymania poziomu maksymalnego przepływu wód deszczowych w cieku na granicy miasta na dotychczasowym poziomie, co nie spowoduje zmian w dotychczasowych warunkach i płynności przepływu na dalszym odcinku cieku zlokalizowanym w gminie D.; ustalenie parametrów istniejącego koryta cieku nie jest wtedy konieczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze tego nie przeanalizowało przed uchyleniem decyzji.
Sąd uznał za nietrafny zarzut Kolegium, że organ I instancji nie ocenił prawidłowości przedstawionych przez inwestora granic obszaru oddziaływania inwestycji. Przed takim stwierdzeniem należało dokonać oceny stanowiska organu I instancji, stwierdzającego, że projektowana inwestycja nie powoduje zwiększenia zlewni cieku na granicy miasta Kielce, a jedynie doszczelnia nowymi jezdniami małą część istniejącej zlewni i powoduje, że mała część wód opadowych zostanie odprowadzona kanalizacją deszczową do oczyszczalni, a następnie do cieku. Organ I instancji stwierdził, że zwiększenie ilości odprowadzonych wód do cieku jest na tyle małe, że maksymalny przepływ można zniwelować do przepływu istniejącego lub nawet go obniżyć poprzez zastosowanie retencji. Nie było powodu, zdaniem inwestora, które podzielił organ I instancji, aby rozszerzyć oddziaływania poza granice miasta Kielce.
W związku z powyższym Sąd uznał, że sprawa nie została przez organ odwoławczy należycie wyjaśniona i oceniona w toku postępowania administracyjnego. Wskazane naruszenie przepisów postępowania – art. 138 § 2, art. 80 i art. 107 § 3 kpa - mogły mieć, w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wypowiadając się merytorycznie w sprawie, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium w sposób nienależyty wyjaśniło i oceniło sprawę w toku postępowania administracyjnego,
- art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego i faktyczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i dokonanie oceny materiału dowodowego poprzez stanowcze przyjęcie przez Sąd I instancji, że wzrost ilości oprowadzanych wód opadowych nie powoduje zmian stanu wody w istniejącym cieku, w sytuacji kiedy parametry cieku nie są znane.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi Miejskiego Zarządu Dróg oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że nie mógł dokonać oceny nadesłanego materiału dowodowego we wskazanym przez Sąd zakresie tj. ustalenia, czy istniejący ciek będzie w stanie przyjąć projektowane ilości wód opadowych z uwagi na to, że parametry cieku nie są znane i nie jest możliwe jego pogłębienie ani poszerzenie z uwagi na jego usytuowanie na terenie Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wbrew zarzutom Sądu, Kolegium zwróciło się o opinie dotyczące parametrów tego cieku do właścicieli i zarządców terenów, przez które przebiega ten ciek, jak również do Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach, jednak z tych opinii wynika, że niemożliwe jest ustalenie jakie ilości wód będzie w stanie przejąć ten ciek. Zdaniem organu odwoławczego nie są wiarygodne twierdzenia organu I instancji, że dzięki zbiornikowi retencyjnemu, który ma powstać na terenie oczyszczalni ścieków nie wystąpią istotne zmiany stanu wody w przedmiotowym cieku bez nazwy, ponieważ parametry tego cieku nie są znane, nie jest znany dokładny jego przebieg i ciek ten częściowo wysycha. Nie jest zatem możliwe ustalenie, jaką ilość wody (także po zniwelowaniu przez zbiornik) jest w stanie przyjąć ten ciek. Pomimo zleconego przez Kolegium postępowania uzupełniającego organ I instancji i wnioskodawca nie uzupełnił materiału dowodowego w zakresie wskazania parametrów cieku.
Kolegium wskazało ponadto, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji - uzasadnienie zaskarżonej decyzji na stronie 3 zawiera argumentację dotyczącą tego, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Zdaniem Kolegium, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje ponadto odpowiedzi na pytanie, jakie są granice terenów, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać wobec braku informacji dotyczących stanu i parametrów cieku przewidzianego jako odbiornika wód deszczowych i roztopowych. Decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, albowiem materiał dowodowy w tej sprawie nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy wnioskowana inwestycja nie spowoduje zalewania terenów przyległych do cieku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miejski Zarząd Dróg w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach nie miało podstaw do zastosowania tego przepisu, gdyż sprawa nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
W odniesieniu do tego zarzutu na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie tylko dokonuje kontroli zasadności argumentów podniesionych odwołaniu, lecz ponownie rozpoznaje i rozstrzyga merytorycznie sprawę administracyjną. Istota administracyjnego toku instancji polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w związku z tym w oparciu o stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ II instancji. Wyjątkowo organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Niedopuszczalna jest więc wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Powyższa konkluzja wynika również z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.
Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż w tej sprawie nieuzasadnione było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ ten nie wykazał, że sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części przez organ I instancji. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie został poddany przez organ odwoławczy analizie co do wzrostu ilości wód opadowych i ich maksymalnego przepływu w spornym cieku wodnym bez nazwy. Bez dokonania przez organ odwoławczy pełnej analizy materiału dowodowego dotychczas zebranego w sprawie, organ ten nie był uprawniony do stwierdzenia konieczności ustalenia przez organ I instancji przebiegu i parametrów tego cieku wodnego. Organ I instancji ustalił, że maksymalny poziom przepływu wód deszczowych w tym cieku na granicy miasta Kielce zostanie utrzymany na poziomie dotychczasowym lub nawet zostanie obniżony w związku z tym, że w ciągach rozbudowywanych ulic zostanie wybudowana kanalizacja deszczowa, a wody z tej kanalizacji zostaną skierowane do oczyszczalni wód deszczowych, gdzie poprzez zastosowanie retencji można będzie zniwelować przepływ w tym cieku do przepływu istniejącego lub nawet go obniżyć. Szczegółowe wyliczenia projektanta oczyszczalni wód deszczowych w tym zakresie zostały przedstawione w piśmie inwestora z dnia 11 lutego 2011 r. złożonym do organu odwoławczego w ramach uzupełnienia dowodów w postępowaniu wyjaśniającym. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do tego dowodu, naruszając tym samym art. 80 k.p.a.
Powyższe ustalenia pozwolą odpowiedzieć na pytanie czy przepływ wody w spornym cieku zostanie utrzymany na dotychczasowym poziomie na granicy miasta Kielce i czy w związku z tym zajdą zmiany w dotychczasowych warunkach i płynności przepływu tego cieku na dalszym jego odcinku w gminie D. Te ustalenia wskażą więc czy oddziaływanie planowanej inwestycji zostanie ograniczone tylko do terenu miasta Kielce, jak wskazano w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego i faktyczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, wskazać należy, iż Sąd dokonał w tej sprawie kontroli decyzji organu odwoławczego pod kątem jej zgodności z prawem, a w szczególności pod kątem prawidłowości zastosowania przez ten organ przepisów art. 138 § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpoznał tę sprawę merytorycznie, gdyż Sąd wskazał jedynie na liczne uchybienia i naruszenia przepisów prawa przez organ odwoławczy, co prowadziło do stwierdzenia, że sprawa nie została przez ten organ należycie wyjaśniona i oceniona w toku postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając tę sprawę, organ odwoławczy powinien więc zastosować się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Odnośnie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach dotyczącego nieuwzględnienia przez organ I instancji opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 10.08.2010 r. stwierdzającej potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowej inwestycji, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny na środowisko głównie z uwagi na to, że przedsięwzięcie może mieć negatywny wpływ na środowisko i zdrowie ludzi podczas przebudowy i rozbudowy ulic poprzez emisję hałasu, pyłów, wibracji, substancji gazowych. Organ ten nie wykazał jaki potencjalny negatywny wpływ na środowisko może mieć zrealizowana już inwestycja.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.